VALTIONEUVOSTON KIRJELMÄ
Ehdotus
Euroopan komission 17.4.2018 antama direktiiviehdotus sisältää säännöksiä, joilla helpotetaan rahoitus- ja muiden tietojen käyttöä tiettyjen rikosten ennalta estämistä, paljastamista, tutkimista tai niihin liittyviä syytetoimia varten. Ehdotus koskee erityisesti nimettyjen toimivaltaisten viranomaisten ja rahanpesun selvittelykeskusten mahdollisuuksia päästä käsiksi taloudellisiin tietoihin ja pankkitilitietoihin vakavien rikosten ehkäisemiseksi, havaitsemiseksi, tutkimiseksi tai syytteeseen panemiseksi. Lisäksi ehdotuksessa säädetään toimenpiteistä, jotka on tarkoitettu helpottamaan myös Euroopan unionin (jäljempänä EU) tasolla rahanpesun selvittelykeskusten sekä muiden viranomaisten välistä yhteistyötä.
Direktiiviehdotuksella on tarkoitus torjua vakavaa rikollisuutta. Ehdotus liittyy myös rahoitusjärjestelmän käytön estämisestä rahanpesuun tai terrorismin rahoitukseen annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviin (EU) 2015/849, jäljempänä rahanpesudirektiivi, ja neuvoteltavana olevaan rahanpesudirektiivin muutokseen sekä komission vuoden 2016 helmikuussa julkaisemaan toimintasuunnitelmaan terrorismin rahoituksen torjumiseksi.
Direktiiviehdotuksen käsittely neuvoston työryhmässä on edennyt ripeästi.
Valtioneuvoston kanta
Direktiiviehdotus ja sen tavoitteet ovat pääosin kannatettavia, koska EU:ssa lainvalvontaviranomaisten ja rahanpesun selvittelykeskusten pääsyssä taloudelliseen tietoon on haasteita.
Suomen lainsäädäntö poliisin ja rahanpesun selvittelykeskuksen tiedonsaannin osalta on pääosin hyvä: sekä poliisilaki että laki rahanpesun selvittelykeskuksesta mahdollistavat nykyisellään direktiiviehdotusta laajemman pääsyn toiminnan kannalta tarpeellisiin tietoihin. Direktiivillä ei ole tarkoitus puuttua kansallisiin toimivaltuuksiin eikä rahanpesun selvittelykeskusten toimintaan tai asemaan, eli direktiivillä ei rajoiteta rahanpesudirektiivin säännöksiä ja niihin liittyviä jäsenvaltioiden kansallisen lainsäädännön säännöksiä, mukaan lukien rahanpesun selvittelykeskuksille kansallisen lainsäädännön nojalla annettua organisatorista asemaa. Valmisteilla olevassa laissa pankki- ja maksutilien valvontajärjestelmäksi ratkaistaan jo useat direktiiviehdotuksessa ehdotetut toimet kansallisten viranomaisten pääsyyn pankki- ja maksutilitietoihin.
Poliisilain säännöksissä ei ole asiallista rajausta vain vakaviin rikoksiin tai edes pelkästään rikosasioihin. Kansallisten säännösten perusteella on mahdollista saada muitakin kuin direktiiviehdotuksen mukaisia tietoja, eli myös tilitapahtumatietoja. Näiltä osin tulisi neuvotteluissa huolehtia siitä, ettei nykytilanne poliisin ja rahanpesun selvittelykeskuksen tiedonsaannin suhteen vaikeudu, eli ettei direktiiviehdotuksesta tai sen täytäntöönpanosta tule tiedonsaantioikeuteen joko asiallisia tai muita rajoitteita. Samalla tulee varmistua siitä, että puuttuminen perusoikeuksiin ja erityisesti henkilötietojen suojaan rajoitetaan välttämättömään ja on muutoinkin suhteellisuusperiaatteen mukaista. Lisäksi neuvotteluissa tulee varmistua siitä, että ehdotettu direktiivi on sopusoinnussa EU:n uudistuneen tietosuojalainsäädännön kanssa.
Ehdotuksen perusteella vaikuttaa, että Europolille tulisi luovuttaa tietoja kaikkiin Europol-asetuksessa määriteltyihin käyttötarkoituksiin. Neuvotteluissa tulee pyrkiä varmistamaan tiedoille riittävä tietosuoja ja tietojen käytön tehokas valvonta Europolissa. Europol-asetus on entisestään parantanut Europolin tietosuojahallintoa ja Europolin voidaan katsoa olevan lähtökohtaisesti luotettava tiedonkäsittelijä.
Rahanpesun selvittelykeskusten osalta olennaista olisi tarkentaa direktiiviehdotuksessa luovutettavaa rahoitustietoa koskevaa määritelmää, koska tältä osin ehdotus ei ole yksiselitteinen. On epäselvää, tarkoitetaanko tilinomistajatietoa, tiliin liittyvää sisältötietoa vai peräti kyseessä olevaan henkilöön tai tapaukseen liittyvää kaikkea tietoa, joka on jostain syystä karttunut. Suomessa keskusrikospoliisin alaisuudessa toimivalla rahanpesun selvittelykeskuksella voi olla joissain tilanteissa laajoja ilmoitusvelvollisten tietoaineistoja sekä pakkokeinoilla saatua tietoa, jonka toimittamiseen saattaisi liittyä erilaisia riskejä ja hallinnollista taakkaa.
Direktiiviehdotuksessa jää epäselväksi, tuleeko tiedonluovutuspyynnön vuoksi ryhtyä rahanpesun selvittelykeskuksessa erilliseen tiedonhankintaan, vai riittääkö se, että luovutetaan ne tiedot, jotka ovat jo saatavilla. Tätä asiaa tulisi selventää direktiivissä. Lainvalvontaviranomaisten osalta tulee varmistaa, ettei direktiivi kavenna olemassa olevaa velvollisuutta luovuttaa tietoja sen mukaan, mitä laissa Euroopan unionin jäsenvaltioiden lainvalvontaviranomaisten välisen tietojen ja tiedustelutietojen vaihdon yksinkertaistamisesta tehdyn neuvoston puitepäätöksen lainsäädännön alaan kuuluvien säännösten kansallisesta täytäntöönpanosta ja puitepäätöksen soveltamisesta säädetään. Direktiiviehdotuksen määritelmä tiedolle vaikuttaisi olevan kapeampi kuin edellä mainitussa laissa, mutta toisaalta direktiiviehdotuksen kohdekin on kapeampi.
Direktiiviehdotuksessa on säännöksiä rahanpesun selvittelykeskusten välisessä tiedonvaihdossa käytettävästä suojatuista viestintäkanavista, eli FIU.net-viestintäverkosta. Direktiivissä tulisi kirjata turvalliset viestintäkanavat teknologianeutraalisti, koska muitakin vaihtoehtoja voi tulevaisuudessa olla.
Ehdotuksen selvittelykeskuksia koskevan tiedonluovuttamiselle asettamat aikarajat, jotka ovat kolme päivää, perustelluissa tapauksissa kymmenen päivää tai kiireellisissä tapauksissa 24 tuntia, ovat tiukat ottaen huomioon rahanpesun selvittelykeskuksen työtilanteen ja niiden toteutettavuutta tulisi tarkastella neuvotteluissa.
Direktiivissä olisi hyvä tarkentaa niitä kriteerejä, minkä perusteella tietopyynnön perusteita arvioidaan sekä tiedonluovutuksesta kieltäytymisen mahdollisia perusteita
Seurantaa ja raportointia koskevien tietojen osalta tulee varmistaa, että tilastoitavat asiat liittyvät järjestelmään ja sen käyttöön, eivätkä niiden rikosasioiden etenemisen seurantaan, joita koskien tilitiedusteluja on tehty. Tietojen tulee olla automaattisesti saatavilla järjestelmästä.
Neuvotteluja koskeva aikataulutavoite on haasteellinen ja asian käsittelyssä neuvostossa on kiinnitettävä huomiota siihen, että ehdotus ehditään käsitellä huolellisesti parhaimman lopputuloksen saavuttamiseksi.
VALIOKUNNAN PERUSTELUT
Komission direktiiviehdotuksen tarkoituksena on helpottaa rahoitus- ja muiden tietojen käyttöä tiettyjen rikosten ennalta estämistä, paljastamista, tutkimista tai niihin liittyviä syytetoimia varten. Taustalla on tavoite torjua vakavaa rikollisuutta, kuten terrorismia, järjestäytynyttä rikollisuutta ja rahanpesua. Ehdotus koskee erityisesti kansallisesti nimettyjen toimivaltaisten viranomaisten ja rahanpesun selvittelykeskusten mahdollisuuksia päästä käsiksi taloudellisiin tietoihin ja pankkitilitietoihin vakavien rikosten ehkäisemiseksi, havaitsemiseksi, tutkimiseksi tai syytteeseen panemiseksi. Ehdotus liittyy myös rahoitusjärjestelmän käytön estämisestä rahanpesuun tai terrorismin rahoitukseen annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviin (EU) 2015/849 (rahanpesudirektiivi) ja neuvoteltavana olevaan rahanpesudirektiivin muutokseen sekä komission vuoden 2016 helmikuussa julkaisemaan toimintasuunnitelmaan terrorismin rahoituksen torjumiseksi.
Ehdotus liittyy kiinteästi myös ns. viidenteen rahanpesudirektiiviin (2018/843), jossa jäsenvaltioille säädetään velvollisuus perustaa keskitetty pankkitilijärjestelmä, joka voi olla rekisteri tai keskitetty sähköinen tiedonhakujärjestelmä pankkitilitiedoille. Ehdotetussa direktiivissä täsmennetään eräiltä osin mainittuun direktiiviin sisältyvää pankki- ja maksutilien valvontajärjestelmän sääntelyä. Viidennen rahanpesudirektiivin kansallinen täytäntöönpano on vireillä, ja tarkoitus on antaa asiaa koskeva hallituksen esitys eduskunnalle vielä kuluvan syysistuntokauden aikana.
Lakivaliokunta suhtautuu direktiiviehdotukseen myönteisesti. Vakavan rikollisuuden torjumiseksi on tärkeää tehostaa ja nopeuttaa toimivaltaisten viranomaisten pääsyä taloudellisiin tietoihin ja pankkitilitietoihin. Tämä helpottaa rikoshyödyn jäljittämistä ja rahanpesun selvittämistä.
Saadun selvityksen mukaan ehdotettu direktiivi on luonteeltaan ns. minimisääntelyä, jolla ei rajoiteta jäsenvaltioiden pidemmälle meneviä kansallisia ratkaisuja. Lakivaliokunta pitää tätä olennaisena, sillä Suomen kansallinen lainsäädäntö menee monessa suhteessa pitemmälle ja mahdollistaa toimivaltaisille viranomaisille direktiiviehdotusta laajemman pääsyn niiden toiminnan kannalta tarpeellisiin tietoihin. Onkin tärkeää, että minimisääntelyluonne ilmenee direktiiviehdotuksesta selkeästi eikä ehdotus kavenna nykyisiä toimivaltaisten viranomaisten tiedonsaantioikeuksia. Tältä osin ehdotukseen sisältyy kuitenkin eräitä tulkinnanvaraisuuksia (ks. esim. ehdotuksen 4 artiklan 2 kohta), joita olisi aiheellista vielä pyrkiä selkeyttämään.
Lisäksi lakivaliokunta kiinnittää erityistä huomiota siihen, että valtioneuvoston kirjelmässä ehdotusta arvioidaan erityisesti poliisin ja rahanpesun selvittelykeskuksen tiedonsaannin kannalta. Ottaen huomioon, että ehdotus koskee rahoitus- ja muiden tietojen käyttöä myös tiettyihin rikoksiin liittyviä syytetoimia varten, lakivaliokunta katsoo, että neuvotteluissa on aiheellista kiinnittää huomiota myös kansallisten syyttäjien ja tulevan Euroopan syyttäjänviraston (EPPO) tiedonsaantioikeuksiin, koska on tärkeää, että kansallisten syyttäjien samoin kuin EPPO:ssa työskentelevän Euroopan syyttäjän ja Suomessa toimivan valtuutetun Euroopan syyttäjän asianmukaiset tiedonsaantioikeudet turvataan. Niin ikään on tärkeää, ettei ehdotus syyttäjienkään osalta rajoita pitemmälle meneviä kansallisia ratkaisuja.
Lakivaliokunta toteaa, että lähitulevaisuudessa perustettavan EPPO:n asema on mainittu direktiiviehdotuksen johdanto-osan kappaleissa, mutta EPPO:n tiedonsaantioikeudesta ei ole tarkempia säännöksiä. Sen sijaan direktiiviehdotus sisältää säännöksen Europolin oikeudesta saada direktiivissä tarkoitettua tietoa. Lakivaliokunnan saaman selvityksen mukaan tämä johtuu siitä, että EPPO:n tiedonsaantioikeuksista säädetään EPPO-asetuksessa (neuvoston asetus tiiviimmän yhteistyön toteuttamisesta Euroopan syyttäjänviraston perustamisessa (EU) 2017/1939). Kyseisen asetuksen 43 artiklan mukaan jäsenvaltioissa toimivien valtuutettujen Euroopan syyttäjien on voitava saada kaikki kansallisiin rikostutkinta- ja lainvalvontatietokantoihin sekä muihin merkityksellisiin viranomaisrekistereihin tallennetut asiaan liittyvät tiedot samoin edellytyksin kuin mitä sovelletaan kansallisen lainsäädännön mukaisesti vastaavissa tapauksissa. Lisäksi asetuksen 13 ja 28 artiklan mukaan jäsenvaltioissa toimivilla valtuutetuilla Euroopan syyttäjillä ja EPPO:ssa työskentelevillä Euroopan syyttäjillä tulee olla samat valtuudet kuin kansallisilla syyttäjillä syytetoimissa. Edellä esitetyn valossa EPPO:n tiedonsaantioikeuksista ei ole tarpeen säätää tarkemmin käsillä olevassa direktiiviehdotuksessa, mutta selvyyden vuoksi on tärkeää, että ne mainitaan ehdotuksen johdanto-osassa. Ottaen huomioon, että jäsenvaltiossa toimivan valtuutetun Euroopan syyttäjän ja EPPO:ssa toimivan Euroopan syyttäjän tiedonsaantioikeudet vastaavat kansallisten syyttäjien tiedonsaantioikeuksia, on myös tältä kannalta tärkeää, että direktiiviehdotuksessa turvataan kansallisille syyttäjille riittävät tiedonsaantioikeudet.