Tausta ja neuvottelutilanne
Euroopan syyttäjänvirastoa (EPPO) koskevasta asetusehdotuksesta on neuvoteltu neuvoston työryhmässä tiiviisti vuodesta 2013 lähtien. Lakivaliokunta on neuvottelujen aikana antanut ehdotuksesta useita lausuntoja (LaVL 23/2013 vp, LaVL 11/2014 vp, LaVL 1/2015 vp, LaVL 9/2015 vp sekä LaVL 2/2013 vp).
Valtioneuvoston järjestyksessään neljännestä jatkokirjelmästä ilmenee, että puheenjohtajavaltion tavoitteena on saavuttaa asetusehdotuksen sisällöstä yhteisymmärrys 8.—9.12.2016 pidettävässä oikeus- ja sisäasioiden neuvostossa. Tämän jälkeen sille tarvitaan vielä Euroopan parlamentin hyväksyntä ennen neuvoston lopullista ratkaisua Euroopan syyttäjänviraston perustamisesta. Joulukuun OSA-neuvostossa kantaa ei kuitenkaan vielä ole tarpeen ottaa siihen, osallistuuko Suomi Euroopan syyttäjänviraston toimintaan vai ei. Tämä ratkaisu tulee tehtäväksi myöhemmin, kun asetusehdotukselle on saatu Euroopan parlamentin hyväksyntä. Lakivaliokunta keskittyy tämän vuoksi lausunnossaan arvioimaan asetusehdotuksen sisältöä.
Asetusehdotuksen arviointia
Valtioneuvosto katsoo, että neuvottelujen tuloksena syntynyt asetusehdotus voidaan hyväksyä esitettäväksi neuvoston kantana Euroopan parlamentille hyväksymistä varten. Lakivaliokunta yhtyy valtioneuvoston kantaan seuraavin huomautuksin.
Valiokunta toteaa, että nyt puheena oleva asetusehdotus on useissa suhteissa edennyt Suomen kannalta myönteiseen suuntaan verrattuna komission alkuperäiseen asetusehdotukseen, johon valiokunta on suhtautunut varsin kriittisesti. Esimerkiksi Euroopan syyttäjänviraston rakenne on lakivaliokunnan kannattamalla tavalla kollegiaalinen, mikä merkitsee sitä, että keskustasolla on Euroopan syyttäjä kaikista virastoon osallistuvista jäsenvaltioista (ks. LaVL 2/2013 vp ja LaVL 1/2015 vp). Kollegiaalisen rakenteen etu on, että se edistää syyttäjänviraston keskustason asiantuntemusta jäsenvaltioiden järjestelmien erityispiirteistä.
Myönteistä on myös se, että toisin kuin komission alkuperäisessä asetusehdotuksessa, Euroopan syyttäjänviraston toimivalta käsitellä ehdotuksen soveltamisalaan kuuluvia rikoksia ei ole yksinomainen. Lakivaliokunnalle erityisen merkityksellinen on ollut myös asetusehdotuksen sääntely Euroopan syyttäjänviraston suhteesta kansallisiin toimivaltajärjestelyihin. Lakivaliokunta on aiemmissa lausunnoissaan korostanut, että asetusehdotuksen tulee olla yhteensopiva Suomen kansallisen järjestelmän kanssa eikä sen tule johtaa tarpeeseen muuttaa lainsäädäntöä kansallisista toimivaltajärjestelyistä syyttäjän ja esitutkintaviranomaisten välillä (ks. LaVL 23/2013 vp, LaVL 11/2014 vp ja LaVL 1/2015 vp). Neuvottelujen aikana asetusehdotuksen artikloihin (12 ja 23 artikla) ja johdanto-osaan on saatu tätä koskevia selventäviä kirjauksia. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan kirjaukset mahdollistavat sen, ettei toimivaltajärjestelyjä syyttäjän ja esitutkintaviranomaisten välillä tarvitse Suomessa muuttaa. Tämän tulkinnan pitävyys on valiokunnan mukaan keskeinen reunaehto ehdotuksen hyväksyttävyydelle. Edistystä on tapahtunut myös Suomelle alun perin ongelmallisessa sovintomenettelyä koskevassa asetusehdotuksen sääntelyssä, sillä sitä on neuvottelujen kuluessa muutettu siten, että se on sovitettavissa yhteen Suomen syyteneuvottelujärjestelmän kanssa (34 artikla, LaVL 1/2015 vp).
Asetusehdotuksen mukaan Euroopan syyttäjänviraston toimivalta kattaa ensinnäkin niin sanotut unionipetosdirektiivissä tarkoitetut unionin taloudellisia etuja vahingoittavat rikokset (17 artikla). Koska Euroopan syyttäjänvirasto käyttää toimivaltaansa kunkin jäsenvaltion unionipetosdirektiiviä koskevan täytäntöönpanolainsäädännön perusteella, lakivaliokunta on aiemmin katsonut, että asetusehdotusta tulisi selventää siten, että jäsenvaltiot velvoitettaisiin ilmoittamaan Euroopan syyttäjänvirastolle, mitkä rikokset unionipetosdirektiivi kussakin jäsenvaltiossa kattaa (ks. LaVL 9/2015 vp). Tällainen selvennys on ehdotukseen neuvottelujen kuluessa lisätty.
Varsinaisten unionipetosten lisäksi Euroopan syyttäjänviraston toimivalta kattaa eräin edellytyksin myös kyseisiin rikoksiin läheisesti liittyvät muut rikokset (17 artiklan 2 kohta). Lakivaliokunta on neuvottelujen alusta alkaen suhtautunut liitännäisrikoksia koskevaan ehdotukseen varsin kriittisesti, koska valiokunnan mielestä se laajentaa syyttäjänviraston toimivaltaa merkittävästi SEUT 86 artiklassa määritellyistä rikoksista (LaVL 23/2013 vp). Lisäksi valiokunta on katsonut, että liitännäisrikoksia koskeneet ehdotukset ovat olleet epäselviä ja sanamuodoltaan väljiä ja siten myös rikosoikeudellisen laillisuusperiaatteen kannalta ongelmallisia. Valiokunta on tämän vuoksi pitänyt tärkeänä, että liitännäisrikokset määritellään artiklatasolla tarkemmin Euroopan syyttäjänviraston toimivallan selkeyttämiseksi (LaVL 1/2015 vp).
Liitännäisrikoksia koskevaa ehdotusta on myöhemmin täsmennetty muun muassa edellyttämällä, että liitännäisrikoksen tulee erottamattomasti liittyä unionipetosdirektiivissä tarkoitettuun rikokseen. Lisäksi viimeisimmän asetusehdotuksen johdanto-osassa on selkeytetty lakivaliokunnan toivomalla tavalla sitä, mitä liitännäisrikoksen liittymisellä "erottamattomasti" unionipetokseen tarkoitetaan (LaVL 9/2015 vp). Euroopan syyttäjänviraston toimivaltaa on myös rajattu tapauksissa, joissa unionipetosdirektiivissä tarkoitetusta rikoksesta säädetty enimmäisrangaistus on liitännäisrikoksesta säädettyä enimmäisrangaistusta alhaisempi tai jos rikoksesta todennäköisesti EU:lle aiheutuva vahinko ei ylitä jäsenvaltiolle aiheutuvaa vahinkoa (20 artikla). Niin ikään on täsmennetty, että toimivalta ratkaista liitännäistoimivaltaan liittyvät erimielisyydet on kansallisilla viranomaisilla.
Edellä esitetystä huolimatta eräät valiokunnan kuulemat asiantuntijat ovat pitäneet liitännäisrikoksia koskevaa ehdotusta edelleen liian väljänä ja ennakoimattomana. Tämän vuoksi valiokunta katsoo, että ehdotusta tulisi mahdollisuuksien mukaan pyrkiä vielä täsmentämään. Kaiken kaikkiaan tärkeää on, että liitännäistoimivalta koskee vain sitä, mikä on Euroopan syyttäjänvirastolle asetettujen tavoitteiden kannalta välttämätöntä.
Liitännäisrikoksia koskeva ehdotus laajentaa Euroopan syyttäjänviraston toimivaltaa myös valtiosääntöoikeudelliselta kannalta merkityksellisellä tavalla (ks. mm. LaVL 23/2013 vp), minkä vuoksi on tärkeää, että ehdotuksesta saadaan myös perustuslakivaliokunnan arvio.
Valiokunta kiinnittää huomiota myös Euroopan syyttäjänviraston toimivaltaan vähäisissä rikoksissa (20 artikla). Pääsäännön mukaan syyttäjänvirasto ei käytä toimivaltaansa vähäisissä, alle 10 000 euron rikoksissa. Tällaiset rikokset kuitenkin kuuluvat Euroopan syyttäjänviraston toimivaltaan, jos tapauksella on unionitason vaikutuksia, jotka edellyttävät syyttäjänviraston tutkintaa. Lakivaliokunta on aiemmin katsonut, ettei artiklan sanamuoto ole tältä osin riittävän täsmällinen syyttäjänviraston toimivallan määrittelemiseksi, minkä vuoksi sitä, mitä unionitason vaikutuksilla tarkoitetaan, tulisi selventää esimerkiksi resitaalilla (LaVL 1/2015 vp). Tällaista selvennystä ei sisälly viimeisimpään asetusehdotukseen. Valiokunta pitää tärkeänä, että mahdollisuuksien mukaan tällainen selvennys pyritään vielä saamaan asetukseen.
Ehdotuksen avoimuutta koskevassa 65 artiklassa neuvoston avoimuusasetusta sovelletaan vain Euroopan syyttäjänviraston hallinnollisiin tehtäviin liittyviin asiakirjoihin. Valtioneuvoston kirjelmästä ilmenevin tavoin valiokunta pitää tärkeänä, että avoimuusasetusta sovellettaisiin Euroopan syyttäjänviraston toimintaan mahdollisimman laajasti.
Lopuksi
Valtioneuvoston kirjelmästä ilmenee, että oikeusministeriö on pyytänyt keskeisiltä intressitahoilta arviota Euroopan syyttäjänviraston perustamisen hyödyistä ja haitoista. Saadun selvityksen mukaan hyötynä pidetään ennen muuta sitä, että Euroopan syyttäjänviraston katsotaan tehostavan EU:n taloudellisia etuja vahingoittaviin rikoksiin puuttumista koko unionin alueella. Lisäksi sen arvioidaan parantavan syyttäjän ja esitutkintaviranomaisten välistä yhteistyötä ja unionin tason koordinointia unionipetosten tutkinnassa ja syyteharkinnassa. Huolta herättävät vuorostaan byrokratian lisääntyminen ja syyttäjänvirastosta aiheutuvat kustannukset. Vastaavia näkemyksiä ovat esittäneet myös lakivaliokunnan kuulemat asiantuntijat.
Vaikka tässä vaiheessa ei ole tarpeen ottaa kantaa siihen, osallistuuko Suomi Euroopan syyttäjänvirastoon vai ei, todennäköistä on, että tällainen päätös tulee tehtäväksi lähitulevaisuudessa. Ratkaisun tekeminen edellyttää syyttäjänvirastoon osallistumisesta ja siitä pois jäämisestä aiheutuvien etujen ja haittojen huolellista punnintaa. Valiokunta pitää tärkeänä, että ratkaisun tekemiseksi syyttäjänviraston hyödyistä samoin kuin sen perustamisen ja toiminnan aiheuttamista kustannuksista unionin ja jäsenvaltioiden tasolla pyritään saamaan nyt käytettävissä olevaa enemmän tietoa.