Yleistä hallituksen esityksestä
Hallituksen esityksessä ehdotetaan muutettavaksi biopolttoaineista, bionesteistä ja biomassapolttoaineista annettua niin sanottua kestävyyslakia. Hallituksen esityksen taustalla on uusiutuvan energian direktiivin muutos (niin sanottu RED III -direktiivi), joka annettiin 18.10.2023. EU:n ja muiden toimijoiden pyrkimykset siirtyä fossiilisista energianlähteistä uusiutuvaan energiaan ovat kasvattaneet biomassan energiakäytöstä peräisin olevia hiilidioksidipäästöjä. Lisääntyvä metsäbiomassan käyttö on puolestaan osaltaan johtanut hiiltä sitovien nielujen pienenemiseen. Päivitetyillä uusiutuvan energian biomassan kestävyyskriteereillä pyritään vähentämään näitä tunnistettuja negatiivisia ilmasto- ja luontovaikutuksia. Esitetyillä lainmuutoksilla pannaan kansallisesti täytäntöön RED III -direktiivin bioenergian kestävyyttä koskevat kohdat sekä uusiutuviin muuta kuin biologista alkuperää oleviin polttoaineisiin eli niin sanottuihin RFNBO-polttoaineisiin ja unionin tietokantaan liittyviä kohtia.
Hallituksen esityksessä ehdotetaan säädettäväksi voimassa olevan kansallisen järjestelmän soveltamisalan laajentamisesta ja saatetaan kansallisesti voimaan direktiivin muutokset maatalous- ja metsäbiomassoja koskeviin kestävyyskriteereihin. Esityksen tavoitteena on varmistaa, että Suomessa kulutetut biopolttoaineet, bionesteet, biomassapolttoaineet sekä RFNBO-polttoaineet on tuotettu kestävällä tavalla ja ne voidaan ottaa huomioon uusiutuvan energian vuotta 2030 koskevassa sitovassa unionin tavoitteessa, Suomen vahvistamassa kansallisessa panoksessa sekä liikenteen uusutuvan energian osuutta koskevassa velvoitteessa. Maa- ja metsätalousvaliokunta pitää esityksen tavoitetta kannatettavana, ja tarkastelee lausunnossaan toimialansa kannalta merkityksellisiä seikkoja eli erityisesti maa- ja metsätalouden biomassojen kestävyyttä koskevia sääntelyehdotuksia sekä kestävyyden todentamisesta maa- ja metsätalousalan toimijoille aiheutuvaa hallinnollista taakkaa.
Maa- ja metsätalouden biomassojen kestävyyskriteerit
Hallituksen esityksen mukaan maatalousbiomassaa koskeviin kestävyyskriteereihin esitetään vain vähäisiä muutoksia. Maatalousbiomassojen kestävyyden todentaminen perustuu edelleenkin niin kutsuttuun eräkohtaiseen tarkasteluun. Biologista monimuotoisuutta koskeviin kiellettyihin alueisiin lisätään kaksi uutta aluetyyppiä eli aarniometsät, sellaisena kuin ne on määritelty metsän sijaintimaassa, ja nummet. Muutokset tarkoittavat käytännössä, että alueelta, joka oli tammikuussa 2008 tai sen jälkeen luokiteltu esimerkiksi nummeksi tai aarniometsäksi, ei saa kerätä kestävää maatalousbiomassaa. Tällä rajauksella ei arvioida Suomessa olevan käytännössä olennaista merkitystä. Hallituksen esityksen mukaan suurin osa nummista sijaitsee Suomessa luonnonsuojelualueilla. Aarniometsien määrittely tulee puolestaan perustumaan valtioneuvoston 20.3.2025 tekemään vanhojen metsien suojelua koskevaan periaatepäätökseen.
Metsäbiomassojen kestävyyden todentaminen perustuu maatalousbiomassoista poiketen niin kutsuttuun riskiperusteiseen malliin, joka sisältyi jo edelliseen RED II-direktiiviin. Tämä riskiperusteinen malli säilyi RED III -direktiivissä. Riskiperusteinen malli on kaksiportainen eli jos maatason tietoja ei ole saatavilla, vastaavat asiat voidaan todentaa puun hankinta-alueen tasolla. Toiminnanharjoittajat voivat siis jatkossakin osoittaa kestävyyskriteerien täyttymisen maatasolla, jos valtiolla on voimassa kansallisia lakeja tai kansallista tasoa alemman tason lakeja ja käytössä on seuranta- ja täytäntöönpanojärjestelmiä, joilla varmistetaan biomassojen kestävyys. Hallituksen esityksessä Suomen arvioidaan täyttävän maatason riskiperusteisen arvion sääntelyyn kohdistuvat päivitetyt vaatimukset ilman että kansalliseen maankäyttöä, metsien käyttöä tai ympäristön- ja luonnonsuojelua koskevaan lainsäädäntöön olisi tarpeellista tehdä muutoksia. Maa- ja metsätalousvaliokunta pitää erittäin tärkeänä, että metsäbiomassojen kestävyyden arviointi voi jatkossakin tapahtua riskiperusteisen mallin pohjalta maatasolla.
Kestävyyskriteerien niin kutsuttujen kiellettyjen alueiden laajentaminen koskemaan metsäbiomassaa tarkoittaa muun ohella, ettei metsäbiomassaa lueta kestäväksi energianlähteeksi, jos se on peräisin aarniometsistä eli vanhoista metsistä. RED III -direktiivin mukaan aarniometsä on määriteltävä sen valtion antaman määrittelyn mukaisesti, jossa metsä sijaitsee. Kestävyyslain biologista monimuotoisuutta koskevaan 7 §:ään esitetään lisättäväksi biologisesti monimuotoiseksi alueeksi aarniometsät eli vanhat metsät. Vastaavasti kuin maatalousbiomassojen osalta tulee aarniometsien määrittely hallituksen esityksen mukaan perustumaan valtioneuvoston 20.3.2025 tekemään vanhojen metsien suojelua koskevaan periaatepäätökseen. Suojelualueiden ulkopuolelle jäävien vanhojen metsien määrän on arvioitu olevan suhteellisen vähäinen. Maa- ja metsätalousvaliokunta pitää hallituksen esityksessä esitettyä vanhojen metsien rajausta selkeänä ja siten myös toimijoiden oikeusturvan kannalta perusteltuna.
RED III -direktiivi sisältää jäsenvaltioille uusia velvollisuuksia varmistaa, että metsäbiomassan käyttö on johdonmukaista maankäyttösektorin päästöjä ja poistumia koskevan LULUCF-asetuksen ilmastotavoitteiden kanssa. Hallituksen esityksessä näistä maankäyttöä, maankäytön muutosta ja metsätaloutta koskevista vaatimuksista esitetään säädettäväksi 10 a §:ssä. Pykälän yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan, että säännökseen nyt tehtävä tarkennus ei vaikuta Suomessa LULUCF-kriteerin tarkasteluun. Valiokunnan saamissa lausunnoissa on esitetty huolia siitä, että vaikka sääntelyn muutoksella ei olekaan välittömiä vaikutuksia, voi LULUCF-asetuksen ilmastotavoitteilla tulevilla velvoitekausilla olla ennakoimattomia vaikutuksia myös maatason riskiperusteiseen arviointiin. Maa- ja metsätalousvaliokunta toteaa, että RED III -direktiivin uudet johdonmukaisuutta koskevat vaatimukset korostavat tarvetta kehittää laskentamenetelmiä hiilinielujen, hiilivarastojen ja biomassan käytön ilmastovaikutusten arviointiin. Hallitus päätti keväällä 2025 julkisen talouden suunnitelman käsittelyn yhteydessä osoittaa 8 miljoonaa euroa hiilinielujen ja hiilivarastojen laskennan kehittämiseen havainnointijärjestelmän avulla. Valiokunta pitää tärkeänä, että tämä kehittämistyö käynnistyy mahdollisimman nopeasti eri hallinnonalojen ja tutkimuslaitosten tiiviissä yhteistyössä.
Laitoskokorajan muutos ja hyväksymismenettelyn toimivuus
Hallituksen esityksen mukaan biomassapolttoaineiden on jatkossa täytettävä direktiivissä säädetyt kestävyyskriteerit laitoksissa, joiden nimellinen kokonaislämpöteho on vähintään 7,5 MW. Tämä laitoskokorajan alentuminen on keskeinen muutos myös metsäbiomassaa käyttävien laitosten osalta. Suomessa muutos merkitsee noin 70 uuden laitoksen tuloa soveltamisalan piiriin. Laitoskokorajan alentuminen tulee lisäämään näiden pienempien laitosten hallinnollista taakkaa. Lisäksi metsäbiomassaa käyttävien toiminnanharjoittajien tulee lisätä kestävyysjärjestelmäänsä tarkastuslausuma siitä, ettei metsäbiomassaa ole hankittu kielletyiltä alueilta. Energiaviraston maa- ja metsätalousvaliokunnalle antamassa lausunnossa on nostettu esiin, että kestävyyskriteerien muutos edellyttää myös muiden hankintamaiden kuin Suomen metsäbiomassaa koskevien vaatimusten uudelleenarviointia. Kestävyyslain muutokset lisäävät näin ollen kokonaisuutena merkittävästi sekä toiminnanharjoittajien hallinnollista taakkaa että Energiaviraston työmäärää.
Hallituksen esityksessä pienimpien toimijoiden hallinnollista taakkaa pyritään vähentämään esittämällä kansallista poikkeusta koskien kokonaislämpöteholtaan alle 2 MW:n laitosten raportointivelvollisuutta. Maa- ja metsätalousvaliokunta pitää tätä raportointivelvollisuutta koskevaa poikkeusta tärkeänä, mutta toteaa samalla, että kestävyyden todentamisesta aiheutuu menettelyyn jo tehdyistä kevennyksistä huolimatta pienille toimijoille huomattavaa hallinnollista taakkaa. Valiokunnan saamissa lausunnoissa onkin esitetty uuden kevyemmän todentamismenettelyn luomista alle 20 MW:n laitoksille. Valiokunta katsoo, että tällainen menettely olisi tärkeä erityisesti pienille ja keskisuurille yrityksille hallinnollisesta taakasta aiheutuvan kuormituksen vähentämiseksi. Menettelyä edelleen keventämällä on mahdollista myös helpottaa hakemusten käsittelypainetta Energiavirastossa sekä ehkäistä käsiteltävien hakemusten ruuhkaantumista.
Maa- ja metsätalousvaliokunnan saamissa lausunnoissa on nostettu esiin huoli Energiaviraston resurssien ja todentajien riittävyydestä. Hallituksen esityksessä mainitaan, että jo nykyisin hakemusten käsittely on kestänyt enimmillään 2 vuotta hakemuksen jättämishetkestä. Kun lainsäädännön piiriin tulee uusia toiminnanharjoittajia ja viranomaisten ja viranomaistehtävissä toimivien todentajien velvoitteet kasvavat, tarvitaan todentajia nykyistä enemmän ja viranomaiselle riittävät resurssit hyväksymismenettelyn sujuvan läpimenon varmistamiseksi. Hallituksen esityksen mukaan mahdollisista lisämäärärahoista päätetään osana valtion talousarvioesitystä tai julkisen talouden suunnitelmaa. Maa- ja metsätalousvaliokunta toteaa, että julkisen talouden suunnitelmassa vuosille 2026—2029 (VNS 2/2025 vp) Energiavirastolle osoitetaan 1,2 milj. euron vuosittaista lisäystä muun muassa useisiin EU-lähtöisiin velvoitteisiin. Valiokunta pitää tärkeänä, että tämä lisämääräraha saadaan hyödynnettyä siten, että hakemusten käsittelyaikoja voidaan nopeuttaa.
Siirtymäajat
Hallituksen esityksessä todetaan, että jäsenvaltioilla on direktiivin mukaan ollut 21.5.2025 asti aikaa panna täytäntöön tarvittavat kansalliset säädösmuutokset. Tästä syystä hallituksen esityksessä ehdotetut lait on tarkoitettu tulemaan voimaan mahdollisimman pian. Ehdotettuun kestävyyslakiin sisältyy eräitä siirtymäsäännöksiä riittävän toimeenpanoajan turvaamista varten. Vaatimukset voi todentaa takautuvasti jättämällä hyväksymis- tai muutoshakemuksen Energiavirastolle viimeistään 31.12.2025, ja vuoden 2025 kestävyyskriteeriselvitys tulee jättää maaliskuuhun 2026 mennessä. Siirtymäsäännöksissä esitetyt aikarajat ovat kuitenkin edelleen erittäin tiukkoja, kun otetaan huomioon sääntelystä toiminnanharjoittajille ja Energiavirastolle aiheutuva hallinnollinen taakka. Maa- ja metsätalousvaliokunta kiinnittää talousvaliokunnan huomiota näihin tiukkoihin aikarajoihin ja kehottaa vielä selvittämään mahdollisuutta siirtymäaikoja koskevien säännösten muuttamiseen.