Arvioinnin lähtökohtia
(1) Esityksessä ehdotetaan muutoksia henkilöllisyyttä, nuhteettomuutta ja toimeentuloa koskeviin kansalaistamisen edellytyksiin. Hakijan velvollisuutta selvittää omaa henkilöllisyyttään ehdotetaan lisättäväksi. Nuhteettomuusedellytystä muutetaan siten, että rikokseen syyllistymisestä johtuvat seuraukset ovat entistä tuntuvammat. Toimeentulon osalta edellytetään jatkossa turvattua toimeentuloa. Lisäksi korostetaan kansallisen turvallisuuden arvioinnin merkitystä kansalaisuuden saamisen kannalta. Kansalaisuuden menettämiseen ehdotetaan muutoksia tilanteissa, joissa kansalaisuuden voi menettää joko väärien tietojen antamisen perusteella tai syyllistymällä tiettyihin Suomen elintärkeitä etuja loukkaaviin rikoksiin.
(2) Esityksen yleisenä tavoitteena on sen perustelujen (s. 30) mukaan tiukentaa kansalaistamisen edellytyksiä ja vahvistaa sitä lähtökohtaa, että kansalaisuuden saaminen edellyttää osoitusta onnistuneesta kotoutumisesta. Osaltaan muutosten tarkoituksena on korostaa entisestään turvallisuuteen liittyvien riskien huomioimista ja yhteiskunnan sääntöjen noudattamista.
(3) Valtiojärjestyksen perusteita koskevaan perustuslain 1 lukuun sijoitetun perustuslain 5 §:n 1 momentin mukaan Suomen kansalaisuus saadaan syntymän ja vanhempien kansalaisuuden perusteella sen mukaan kuin lailla säädetään. Kansalaisuus voidaan myöntää laissa säädetyin perustein myös ilmoituksen ja hakemuksen perusteella. Perustuslain 5 §:n 2 momentin mukaan Suomen kansalaisuudesta voidaan vapauttaa vain laissa säädetyillä perusteilla ja sillä edellytyksellä, että henkilöllä on tai hän saa toisen valtion kansalaisuuden.
(4) Perustuslain esitöissä todetaan, että Suomen kansalaisuuden valtiosääntöoikeudellinen merkitys on supistunut sen vuoksi, että vuonna 1995 voimaan tulleessa perusoikeusuudistuksessa perustuslain perusoikeussäännökset ulotettiin koskemaan pääsääntöisesti kaikkia Suomen oikeudenkäyttöpiirissä olevia (ks. HE 1/1998 vp, s. 77). Perustuslakivaliokunnan mukaan kansalaisuuden voidaan kuitenkin sanoa muodostavan edelleen merkittävän siteen yksilön ja valtion välille ja olevan näin ollen jokaisen yksilön kannalta sekä oikeudellisesti että tosiasiallisesti tärkeä instituutio (PeVM 2/2008 vp, s. 3, PeVM 8/2010 vp, s. 2). Kansalaisuus määrittelee edelleen esimerkiksi osaksi perustuslain 9 §:n liikkumisvapautta koskevien säännösten sekä perustuslain 14 §:n äänioikeutta koskevien säännösten soveltamisalaa.
(5) Perustuslain esitöiden (HE 1/1998 vp, s. 77/II) mukaan kansalaisuuden myöntäminen hakemuksen perusteella on sidottu laissa säädettyihin perusteisiin, mutta tällöin päätöksentekoon liittyy harkintavaltaa. Kansalaisuuden myöntämisen edellytykset jäisivät lainsäätäjän ratkaistaviksi. Perustuslakivaliokunnan mielestä on selvää, että perustuslaki jättää lainsäätäjälle merkittävästi harkintavaltaa sen suhteen, millä edellytyksin Suomen kansalaisuus myönnetään hakemuksen perusteella (PeVL 16/2024 vp, kappale 5). Valiokunnan käsityksen mukaan lainsäätäjän harkintavaltaa korostaa kansalaisuuden edellytysten liityntä valtion täysivaltaisuuteen ja sijainti perustuslaissa valtiojärjestyksen perusteissa.
Toimeentuloedellytys
(6) Kansalaisuuslain 13 §:ssä säädetään kansalaistamisen yleisistä edellytyksistä. Pykälän 1 momentin 5 kohtaa ehdotetaan muutettavaksi siten, että hakijalta edellytetään kansalaistamista varten, että hänen toimeentulonsa on turvattu. Hallituksen esityksen perustelujen (s. 70) mukaan muutoksen myötä kansalaistamista varten aletaan voimassa olevaa sääntelyä enemmän edellyttää toimeentulon ja kotoutumisen osoittamista erityisesti esimerkiksi työnteon tai yritystoiminnan kautta. Lisäksi kansalaisuuslakiin ehdotetaan lisättäväksi uusi 17 a §, jossa säädetään turvatun toimeentulon osoittamisesta ja siitä poikkeamisesta. Pykälä sisältää säännökset siitä, miten hakijan toimeentulo katsotaan turvatuksi, keitä toimeentuloedellytys koskee ja milloin edellytyksestä voidaan poiketa.
(7) Toimeentuloedellytyksen täyttymisen kannalta erityisen olennaista on esityksen perustelujen (s. 71) mukaan sen tarkastelu, onko hakija turvautunut keskeisesti joko työttömyysturvalaissa tarkoitettuun työttömyysetuuteen tai toimeentulotuesta annetussa laissa tarkoitettuun toimeentulotukeen. Toimeentuloedellytyksen tarkastelujakso on hakemuksen ratkaisemista edeltävät kaksi vuotta. Tänä aikana hakija on voinut turvautua työttömyysetuuteen tai toimeentulotukeen tai molempiin samanaikaisesti yhteensä korkeintaan kolmen kuukauden verran. Turvattua toimeentuloa ei ehdotetun 17 a §:n 2 momentin mukaan edellytetä alle 18-vuotiaalta eikä myöskään 65-vuotiaalta tai sitä vanhemmalta hakijalta.
(8) Toimeentulon huomioon ottamista kansalaisuushakemusta käsiteltäessä edellytetään myös voimassa olevassa laissa, jonka mukaan kansalaisuuden saamisen yhtenä edellytyksenä on, että hakija pystyy luotettavasti selvittämään, miten saa toimeentulonsa. Kansalaisuuslakia säädettäessä perustuslakivaliokunnalla ei ollut huomauttamista tähän toimeentuloa koskevaan kansalaistamisen yleiseen edellytykseen (PeVM 8/2002 vp). Lisäksi perustuslakivaliokunnan myötävaikutuksella (PeVL 4/2004 vp, ks. myös PeVL 27/2016 vp ja PeVL 11/2025 vp) säädetyn ulkomaalaislain 39 §:n 1 momentin mukaan oleskeluluvan myöntäminen edellyttää eräin poikkeuksin, että ulkomaalaisen toimeentulo on turvattu, jollei ulkomaalaislaissa toisin säädetä. Tämä edellyttää lainkohdan 2 momentin mukaan yleensä, että hakijan ei voida olettaa joutuvan toimeentulotuen tai vastaavan muun toimeentuloa turvaavan etuuden tarpeeseen. Pykälän 3 momentin mukaan jatkolupaa myönnettäessä ulkomaalaisen toimeentulon on oltava turvattu kuten 2 momentissa on säädetty kuitenkin niin, että tilapäinen turvautuminen toimeentulotukeen tai muuhun vastaavaan toimeentuloa turvaavaan etuuteen ei ole luvan myöntämisen esteenä. Perustuslakivaliokunnan käsityksen mukaan nyt ehdotettava sääntely on samankaltaista sanotun, valiokunnan myötävaikutuksella säädetyn 3 momentin sääntelyn kanssa.
(9) Edellä todetusti lainsäätäjälle jää merkittävästi harkintavaltaa sen suhteen, millä edellytyksin Suomen kansalaisuus myönnetään hakemuksen perusteella. Perustuslain esitöiden (HE 1/1998 vp, s. 77—78) mukaan selvää kuitenkin on, ettei kansalaisuuden myöntämiselle saa asettaa sellaisia ehtoja, jotka ovat ristiriidassa perus- ja ihmisoikeuksien kanssa tai jotka ovat muutoin mielivaltaisia. Siten kansalaisuuden myöntämiselle ei saisi asettaa esimerkiksi sellaisia edellytyksiä, joita olisi pidettävä 6 §:n 2 momentin kieltämänä syrjintänä. Vaikka toimeentuloedellytyksen kriteerit perustuvat hakijan henkilökohtaisiin olosuhteisiin, etenkin työmarkkina-asemaan ja taloudelliseen tilaan, ne kiinnittyvät mahdolliseksi katsottavalla tavalla sääntelyn tarkoituksena olevaan hakijan riittävän toimeentulon huomioon ottamiseen hakemuksen hyväksymisen edellytyksenä. Esityksessä on perustuslain 6 §:n 2 momentin kannalta esitetty valtiosääntöisesti hyväksyttävä, kotoutumisen edistämiseen liittyvä peruste erilaiselle kohtelulle.
(10) Toimeentuloedellytyksestä voidaan lakiehdotuksen 17 a §:n 3 momentin mukaan hakijan terveydentilaan tai vammaisuuteen liittyvien syiden lisäksi poiketa, jos poikkeamiselle on olemassa muutoin erittäin painava syy. Poikkeuksen tarkoituksena on esityksen perustelujen (s. 73) mukaan mahdollistaa kansalaisuuden myöntäminen sellaisissa tilanteissa, joissa ei voida kohtuudella edellyttää hakijan täyttävän toimeentuloedellytystä terveydentilan, vammaisuuden tai muiden erittäin painavien syiden vuoksi.
(11) Hallituksen esityksen perustelujen (s. 75) mukaan harkinnassa olisi huomioitava myös lapsen oikeuksista tehdyn yleissopimuksen määräykset. Sopimuksen 3 artiklan 1 kappaleen mukaan kaikissa julkisen tai yksityisen sosiaalihuollon, tuomioistuinten, hallintoviranomaisten tai lainsäädäntöelimien toimissa, jotka koskevat lapsia, on ensisijaisesti otettava huomioon lapsen etu. Valinta erilaisten ratkaisuvaihtojen välillä olisi säännöksiä sovellettaessa tehtävä lapsen edun mukaisesti.
(12) Perustuslakivaliokunnan mielestä esityksen perusteluissa esitetty lapsen edun huomioon ottaminen on turvattava nimenomaisesti laissa (ks. PeVL 25/2024 vp, kappale 14). Tämä on edellytyksenä lakiehdotuksen käsittelemiselle tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.
Kansalaisuuden myöntämättä jättäminen kansallisen turvallisuuden perusteella
(13) Kansalaisuuslakiin ehdotetaan lisättäväksi uusi 6 a §, jossa säädetään kansalaisuuden myöntämättä jättämisestä kansallisen turvallisuuden perusteella. Ehdotetun säännöksen mukaan henkilölle ei myönnetä kansalaisuutta, vaikka hän täyttäisi kansalaisuuden saamisen edellytykset, jos on perusteltua syytä epäillä, että kansalaisuuden myöntäminen vaarantaa kansallista turvallisuutta, tai jos kansalaisuuden myöntäminen muusta painavasta syystä hakijan tilanteen kokonaisvaltaisen tarkastelun perusteella on vastoin valtion tai yhteiskunnan etua.
(14) Hallituksen esityksen perustelujen (s. 68) mukaan kansallinen turvallisuus käsittää koko suomalaisen yhteiskunnan turvallisuuden. Siihen kohdistuvia uhkia ovat esimerkiksi terrorismi, vakoilu ja vieraan valtion vahingollinen toiminta. Suojelupoliisi voi antaa omaan toimialaansa liittyviä lausuntoja Maahanmuuttoviraston päätöksenteon tueksi.
(15) Perustuslain 2 §:n 3 momentin mukaan julkisen vallan käytön tulee perustua lakiin. Tämä edellyttää viranomaisen toimivallalle selkeää lakitasoista oikeusperustaa, jonka soveltaminen on riittävällä tavalla ennakoitavissa suoraan lain perusteella. Tämä vaatimus on korostunut erityisesti sellaisissa tilanteissa, joissa päätöksellä on erityinen merkitys asianosaiselle.
(16) Perustuslakivaliokunnan mielestä ehdotetun kaltainen sääntely, joka poikkeuksellisesti mahdollistaa kansalaisuuden epäämisen, vaikka henkilö täyttäisi kansalaisuuden saamisen edellytykset, on perustuslain 5 §:n esitöissä ja soveltamiskäytännössä lainsäätäjälle jätetyn harkintamarginaalin (ks. esim. PeVL 16/2024 vp, kappale 5) puitteissa mahdollinen. Valiokunta kiinnittää kuitenkin huomiota siihen, että ehdotettuja käsitteitä ja niiden merkitystä tässä asiayhteydessä ei hallituksen esityksen perusteluissa erityisemmin avata. Perustuslakivaliokunnan mielestä säännösehdotusta tai ainakin sen perusteluja tulisi tältä osin pyrkiä täsmentämään.