Arvioinnin lähtökohtia
(1) Euroopan komissio on 3.5.2023 tehnyt ehdotuksen Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi korruption torjumiseksi. Ehdotettavalla direktiivillä ehdotetaan korvattavan neuvoston puitepäätös 2003/568/JHA lahjonnan torjumisesta yksityisellä sektorilla ja sellaisen lahjonnan, jossa on osallisina Euroopan yhteisöjen virkamiehiä tai Euroopan unionin jäsenvaltioiden virkamiehiä, torjumista koskeva yleissopimus sekä muutettavan Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin (EU) 2017/1371 unionin taloudellisiin etuihin kohdistuvien petosten torjunnasta rikosoikeudellisin keinoin eräitä artikloja.
(2) Ehdotuksen tavoitteena on varmistaa, että kaikki tahallisen korruption muodot kriminalisoidaan kaikissa jäsenvaltioissa, että myös oikeushenkilöt voidaan saattaa vastuuseen näistä rikoksista ja että rikoksista määrätään tehokkaita, oikeasuhteisia ja varoittavia seuraamuksia. Lisäksi ehdotukseen sisältyy toimenpiteitä korruption ennaltaehkäisemiseksi kansainvälisten normien mukaisesti ja rajat ylittävän yhteistyön helpottamiseksi YK:n korruption vastaisen yleissopimuksen (UNCAC) edellyttämällä tavalla. Ehdotus on vähimmäissääntelyä, ja jäsenvaltiot voivat säätää laajempia ja ankarampia kriminalisointeja.
(3) Perustuslakivaliokunta pitää ehdotuksen tavoitteita tärkeinä ja korostaa korruption tehokkaan estämisen merkitystä Euroopan unionissa erityisesti oikeusvaltion kehittämisen kannalta. Valiokunta pitää valtioneuvoston tavoin perusteltuna pyrkiä siihen, että jäsenvaltioiden rikoslainsäädäntö on ajantasaista ja riittävän kattavaa. Samalla valiokunta kuitenkin valtioneuvoston kirjelmän tavoin katsoo, että direktiiviehdotukseen sisältyy useita säännöksiä, jotka näyttävät olevan lähtökohdiltaan ongelmallisia Suomen perustuslain säännösten näkökulmasta.
Korkean tason virkamiehet
(4) Direktiiviehdotuksen 2 artiklan 8 kohdan mukaan korkean tason virkamiehinä pidetään valtionpäämiehiä, keskus- ja aluehallinnon päämiehiä, keskus- ja aluehallinnon jäseniä sekä muita poliittisin perustein nimitettyjä henkilöitä, jotka hoitavat korkean tason julkista virkaa, kuten varaministereitä, valtiosihteereitä, ministerin kabinetin päälliköitä ja jäseniä ja korkeita poliittisia virkamiehiä sekä parlamentin jäseniä, sekä ylimpien tuomioistuinten, kuten perustuslakituomioistuinten ja korkeimpien oikeuksien, jäseniä ja ylimpien tarkastuselinten jäseniä. Ehdotettu sääntely on sanamuodoiltaan osin epäselvää ja osin suomalaisesta käsitteistöstä poikkeavaa. Perustuslakivaliokunnan mielestä on kuitenkin selvää, että direktiivissä käytetyn korkean tason virkamiehen käsitteen olisi tarkoitus kattaa sekä tasavallan presidentti että valtioneuvoston jäsenet ja kansanedustajat, jotka näin ollen tulisivat kattavasti direktiivin soveltamisalan piiriin.
(5) Tasavallan presidentin rikosoikeudellisesta vastuusta säädetään perustuslain 113 §:ssä, jonka mukaan presidentin rikosoikeudellinen vastuu virkatoimistaan rajoittuu maanpetosrikoksiin, valtiopetosrikoksiin ja rikoksiin ihmisyyttä vastaan. Perustuslaki ei mahdollista presidentin asettamista rikosoikeudelliseen vastuuseen presidentin toimessa tehdystä korruptiorikoksesta, mitä direktiiviehdotus perustuslakivaliokunnan käsityksen mukaan edellyttäisi. Valiokunta pitää ehdotettua sääntelyä siten ongelmallisena voimassa olevan tasavallan presidentin rikosoikeudellista vastuuta koskevan perustuslain sääntelyn kannalta.
(6) Ehdotuksen 19 artiklan mukaan jäsenvaltioiden on toteutettava tarvittavat toimenpiteet sen varmistamiseksi, että kansallisille virkamiehille myönnetyt erioikeudet tai immuniteetti direktiivissä tarkoitettujen rikosten tutkinnassa ja syytteeseenpanossa voidaan poistaa laissa etukäteen vahvistetulla objektiivisella, puolueettomalla, tehokkaalla ja läpinäkyvällä prosessilla, joka saatetaan päätökseen kohtuullisessa ajassa.
(7) Valtioneuvoston kirjelmän (s. 16) mukaan ehdotuksen vaikutukset lainsäädäntöön ovat tällä hetkellä epäselvät. Kuten kirjelmässä tuodaan esiin, ovat valtioneuvoston jäsenet rikoslain 40 luvun säännösten näkökulmasta julkista luottamustehtävää hoitavia henkilöitä, joiden oikeudellinen vastuu rajoittuu perustuslain 116 §:ssä mainittuihin niin sanottuihin ministeririkoksiin. Menettelystä ministerivastuuasiassa säädetään perustuslain 114 ja 115 §:ssä. Direktiiviehdotuksen kannalta merkityksellistä on esimerkiksi se, että eduskunnalla ei mainittujen perustuslain säännösten mukaan ole oikeudellista velvoitetta nostaa syytettä siinäkään tapauksessa, että perustuslakivaliokunta olisi osaltaan katsonut ministerisyytteen nostamisen edellytysten täyttyneen.
(8) Merkitystä on myös sillä, että kansanedustajaa ei saa perustuslain 30 §:n mukaan asettaa syytteeseen eikä hänen vapauttaan riistää hänen valtiopäivillä lausumiensa mielipiteiden tai asian käsittelyssä noudattamansa menettelyn johdosta, ellei eduskunta ole siihen suostunut päätöksellä, jota vähintään viisi kuudesosaa annetuista äänistä on kannattanut.
(9) Direktiiviehdotuksen 15 artiklan 4 kohdassa säädetään lisäseuraamuksista korruptiorikoksesta tuomitulle. Sen mukaan jäsenvaltioiden on toteutettava tarvittavat toimenpiteet sen varmistamiseksi, että toimivaltainen viranomainen voi määrätä luonnollisille henkilöille, jotka on tuomittu jostakin 7—14 artiklassa tarkoitetusta rikoksesta, muun muassa artiklan luettelossa mainittuja seuraamuksia tai toimenpiteitä. Seuraamusten listaan kuuluu esimerkiksi vaalikelpoisuuden menettäminen, suhteutettuna rikoksen vakavuuteen. Valtioneuvoston kirjelmän (s. 18) mukaan vaalikelpoisuuden menettämistä tulee arvioida suhteessa perustuslain 27 §:ään.
(10) Perustuslain 27 §:n mukaan eduskuntavaaleissa on vaalikelpoinen jokainen äänioikeutettu, joka ei ole vajaavaltainen. Vaalikelpoisuutta ei perustuslaissa ole säädetty riippuvaiseksi esimerkiksi rikostuomiosta. Perustuslakivaliokunnan mielestä direktiiviehdotuksen vaatimus sisällyttää kansalliseen lainsäädäntöön vaalikelpoisuuden menettämisseuraamus on ongelmallinen demokratiaperiaatteen kannalta keskeisen perustuslain 27 §:n vaalikelpoisuutta koskevan säännöksen kannalta.
(11) Direktiiviehdotuksen 15 artiklassa mainitaan lisäseuraamuksina myös muun muassa erottaminen, pidättäminen tai siirto julkisesta tehtävästä. Perustuslakivaliokunta huomauttaa, että voimassa oleva perustuslain sääntely eroaa direktiiviehdotuksen mukaisesta. Valiokunta pitää siten tällaisia lisäseuraamuksia tasavallan presidentin, valtioneuvoston jäsenten ja kansanedustajien osalta voimassa olevan perustuslain kannalta ongelmallisina. Valtioneuvoston jäsenen osalta ministerin erosta tehtävästään on nimenomainen säännös perustuslain 64 §:ssä, jonka mukaan tasavallan presidentti myöntää eron ministerille. Kansanedustajan toimen lakkaamisesta rikoksen johdosta on nimenomainen säännös perustuslain 28 §:ssä, jonka mukaan eduskunta voi päättää edustajantoimen lakkaamisesta säännöksestä mainittujen edellytysten täyttyessä kahden kolmasosan enemmistöllä annetuista äänistä.
(12) Perustuslakivaliokunnan mielestä direktiiviehdotus on ehdotetussa muodossa ristiriidassa perustuslain kanssa erityisesti tasavallan presidenttiä, valtioneuvoston jäseniä ja kansanedustajia ja toisaalta myös yleisemmin vaalikelpoisuuden menettämistä koskevan sääntelyn osalta. Kirjelmässä (s.18) katsotaan, että direktiiviehdotuksesta voi nykymuodossaan mahdollisesti seurata velvollisuus muuttaa perustuslakia, koska ei ole selvää, täyttääkö Suomen ministerivastuuprosessi tai kansanedustajan asemaa koskeva sääntely (PL 30 §) direktiiviehdotuksen 19 artiklan vaatimukset. Euroopan unionin jäsenyydestä aiheutuvat velvoitteet saattavat sinänsä toisinaan johtaa tarpeeseen selvittää perustuslain muutostarpeita (ks. esim. PeVL 36/2017 vp, s. 5—6, ks. myös PeVM 9/2010 vp ja PeVM 4/2018 vp). Valiokunta pitää kuitenkin säädösvalmistelun kannalta valtiosääntöisesti ongelmallisena valtioneuvoston kirjelmässä omaksuttua lähtökohtaa, jonka mukaan tämänkaltaiset perustuslailliset ristiriidat ratkaistaisiin yksittäisen direktiivin täytäntöönpanovaiheessa perustuslakia muuttamalla.
(13) Perustuslakivaliokunta korostaa yleisesti sitä, ettei yksittäisen direktiivin täytäntöönpanon tulisi sellaisenaan edellyttää Suomen perustuslakiin kirjattujen ja suomalaiseen valtiosääntötraditioon vahvasti nojaavien valtiosääntöratkaisujen muuttamista. Perustuslain tulee ohjata valtioneuvoston kannanmuodostusta EU-lainsäädännön valmistelussa (PeVL 23/2018 vp, s. 4, PeVL 20/2017 vp, s. 6) eikä päinvastoin. Valtioneuvoston on huolehdittava myös nyt arvioitavan direktiivin jatkovalmistelussa siitä, että direktiivi ei sisällä sääntelyä, joka on ristiriidassa perustuslain sääntelyn kanssa. Direktiiviehdotusta ei tule hyväksyä nyt ehdotetussa muodossa. Valiokunnan käsityksen mukaan direktiiviehdotusta on syytä jatkovalmistelussa kehittää edellä ongelmallisiksi arvioiduissa sääntelykokonaisuuksissa kansallista liikkumavaraa sallivaksi direktiiviehdotuksen hyväksyttävän ja painavan päämäärän asettamissa puitteissa.
(14) Perustuslakivaliokunta kiinnittää huomiota siihen, että perustuslakiin sisältyviä keskeisten poliittisten toimijoiden rikosoikeudellisen vastuun alaa rajoittavia tai sen toteuttamiselle menettelyllisiä pidäkkeitä asettavia sääntelyitä on valtioneuvoston piirissä arvioitu (ks. Oikeudellista ministerivastuuta ja kansanedustajan syytelupapyyntöä koskeva taustamuistio OM005:00/2022). Valiokunta painottaa, että kyse on merkittävistä kansallisista valtiosääntöratkaisuista, joita koskevat mahdolliset muutokset tulee valmistella kokonaisvaltaisesti ensisijaisesti valtiosääntöisistä lähtökohdista ja perustuslain muuttamista koskevat perustuslakivaliokunnan käytännössä omaksutut yleiset näkökohdat huomioon ottaen (ks. esim. PeVM 4/2018 vp, s. 3). Valiokunta on vakiintuneesti korostanut, että perustuslain mahdollisia muutostarpeita tulee arvioida huolellisesti ja välttämättömiksi arvioidut muutokset tehdä perusteellisen valmistelun sekä siihen liittyvän laajapohjaisen keskustelun ja yhteisymmärryksen pohjalta (HE 1/1998 vp, s. 31, PeVM 9/2010 vp, s. 3—4, PeVM 10/2006 vp, s. 2—3, PeVM 5/2005 vp, s. 2).
Rikosoikeudellinen laillisuusperiaate
(15) Perustuslain 8 §:n mukaan ketään ei saa pitää syyllisenä rikokseen eikä tuomita rangaistukseen sellaisen teon perusteella, jota ei tekohetkellä ole laissa säädetty rangaistavaksi. Rikosoikeudellisen laillisuusperiaatteen ydinsisällön mukaan rikoksen tunnusmerkistö on ilmaistava riittävällä täsmällisyydellä siten, että säännöksen sanamuodon perusteella on ennakoitavissa, onko jokin toiminta tai laiminlyönti rangaistavaa. Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen ja EU-tuomioistuimen käytännössä laillisuusperiaatteelle on annettu käytännössä vastaava ydinsisältö, jossa on korostettu rikossääntelyn ennustettavuutta eli sitä, että säännöksen sanamuodon perusteella voidaan ennakoida, mikä on rangaistavaa (ks. PeVL 20/2018 vp, s. 2, PeVL 10/2016 vp ja PeVL 56/2014 vp, s. 2/II sekä niissä viitatut lausunnot). Perustuslakivaliokunnan kansanedustajia koskevia rikossäännöksiä koskevassa lausuntokäytännössä sääntelyn täsmällisyyteen on kiinnitetty erityistä huomiota (PeVL 68/2010 vp, s. 5—6).
(16) Direktiiviehdotuksen 10 artikla sisältää vaikutusvallan kauppaamista koskevan kriminalisointivelvoitteen. Suomessa ei ole vaikutusvallan kauppaamista tai väärinkäyttöä koskevaa rikossäännöstä, mutta valtioneuvoston kirjelmän (s. 12) mukaan tietyt voimassa olevat rikoslain säännökset saattavat kattaa ainakin osan kriminalisointivelvoitteen kattamista teoista. Ehdotuksen 13 artikla sisältää kriminalisointivelvoitteen korruptiorikoksilla vaurastumista koskien. Korruptiorikoksilla vaurastumista ei Suomessa ole kriminalisoitu erikseen.
(17) Perustuslakivaliokunta pitää direktiiviehdotuksen 10 ja 13 artiklaa tavoitteiltaan sinänsä hyväksyttävinä, mutta laillisuusperiaatteen kannalta varsin tulkinnanvaraisia ja väljiä tunnusmerkkejä sisältävinä. Niitä koskevaa sääntelyä tulee jatkovalmistelussa pyrkiä täsmentämään.