Valiokunnan lausunto
SuVL
1
2016 vp
Suuri valiokunta
Valtioneuvoston selonteko julkisen talouden suunnitelmasta vuosille 2017—2020
Valtiovarainvaliokunnalle
JOHDANTO
Vireilletulo
Valtioneuvoston selonteko julkisen talouden suunnitelmasta vuosille 2017—2020 (VNS 3/2016 vp): Asia on saapunut suureen valiokuntaan lausunnon antamista varten valtiovarainvaliokunnalle. Määräaika: 13.5.2016. 
Valiokunta on käsitellyt tämän asian yhteydessä asian E 28/2016 vp Valtioneuvoston selvitys: EU-2020 strategia, kansallinen uudistusohjelma, kevät 2016. 
Asiantuntijat
Valiokunta on kuullut: 
finanssineuvos
Tuulia
Hakola-Uusitalo
valtiovarainministeriö
neuvotteleva virkamies
Jussi
Huopaniemi
valtiovarainministeriö
budjettivalvontapäällikkö
Heidi
Silvennoinen
valtiontalouden tarkastusvirasto
VALIOKUNNAN PERUSTELUT
Toimialansa mukaisesti suuri valiokunta on tarkastellut julkisen talouden suunnitelmaa sen EU:n kasvu- ja vakaussopimukseen liittyviltä osilta. Valiokunta päätti käsitellä samassa yhteydessä EU 2020 -strategian mukaista kansallista uudistusohjelmaa, koska kahden asiallisesti läheisen dokumentin perusteella on mahdollista arvioida kansallisen ja eurooppalaisen talouspolitiikan ohjausjärjestelmien toimintaa, niiden keskinäistä riippuvuutta sekä niiden vaikuttavuutta. Suuren valiokunnan kannalta keskeinen kysymys on se, miten parlamentaarisen vastuun periaate toteutuu Suomen osallistuessa EU:n talouspolitiikan ohjausvälineitä koskevaan päätöksentekoon. Demokratian kannalta keskeinen kysymys on se, välittyvätkö eduskunnan kansallisessa menettelyssä vahvistamat Suomen talouspolitiikan valinnat lyhentymättä Suomen EU-tasolla edustamiin kantoihin. 
Eurooppalainen ohjausjakso
Valiokunta toteaa, että Suomen kansallinen talouspolitiikan ohjausjärjestelmä nivoutuu niin saumattomasti eurooppalaiseen ohjausjaksoon, että niiden keskinäistä vaikuttavuutta on syytä erikseen osoittaa.  
Eurooppalainen ohjausjakso on vuosittainen prosessi, jolla Euroopan unioni koordinoi ja valvoo talouspolitiikkaa. Euroopan komissio ja neuvosto arvioivat jäsenvaltioiden finanssi- ja rakennepolitiikkaa, antavat suosituksia ja valvovat niiden toimeenpanoa. 
Eurooppalainen ohjausjakso käynnistyy vuoden lopulla, kun komissio julkistaa vuosittaisen kasvuselvityksen ja hälytysmekanismiraportin. Eurooppa-neuvosto määrittelee maaliskuussa tärkeimmät talouspoliittiset haasteet. Nämä asiat käsitellään suuressa valiokunnassa joulu- ja tammikuussa Ecofin-neuvostoa sekä maaliskuussa Eurooppa-neuvostoa koskevien kuulemisten yhteydessä. Koska kysymyksessä on komission toimivallassa oleva asiakirja, valiokunta ei tee asiasta päätöstä. 
Helmikuussa Euroopan komissio julkaisee maakohtaiset raporttinsa kunkin jäsenvaltion talouden tilanteesta. Nämä raportit toimitetaan suuren valiokunnan jäsenille tausta-asiakirjoina, mutta ne eivät itsessään edellytä eduskunnan kannanottoa; kysymyksessä on komission omissa nimissään tekemä raportti. Suuri valiokunta kuitenkin käy keskustelua raporteista valtiovarainministerin kanssa ennen sitä Ecofin-neuvoston kokousta, jossa maakohtaiset raportit ovat keskusteltavina. 
Huhtikuussa jäsenvaltiot raportoivat EU:lle vakaus-/lähentymisohjelmissa sekä kansallisissa uudistusohjelmissa (Eurooppa 2020 -ohjelma) tekemistään ja suunnittelemistaan toimista, jotka varmistavat EU:n finanssipoliittisten sääntöjen noudattamisen, tukevat kasvua ja työllisyyttä sekä estävät tai korjaavat makrotaloudellisia tasapainottomuuksia. Tämän vuoden vakaus- sekä uudistusohjelma ovat tämän lausunnon kohteena. Vakausohjelma sisältyy julkisen talouden suunnitelmaan ja on siten eduskunnan täysistunnon käsiteltävänä laajan valiokuntakuulemisen jälkeen. Uudistusohjelma on vuosittain toimitettu suurelle valiokunnalle käsiteltäväksi. Koska uudistusohjelma luonteeltaan on selvitys komissiolle hallituksen jo aikaisemmin hyväksytyistä suunnitelmista, kuten hallitusohjelmasta, jotka ovat olleet eduskunnan käsiteltävinä kotimaisina kysymyksinä, suuri valiokunta ei ole erikseen ottanut kantaa sen sisältöön. 
Komissio arvioi jäsenvaltioiden suunnitelmia ja tekee toukokuussa ehdotuksia maakohtaisiksi suosituksiksi. Jäsenvaltioiden ministerit keskustelevat näistä suosituksista kesäkuussa, minkä jälkeen ne hyväksytään heinäkuun Eurooppa-neuvostossa. Suuri valiokunta käsittelee maakohtaisia suosituksia Ecofin- sekä Eurooppa-neuvostoa koskevissa pääministerin ja valtiovarainministerin kuulemisissaan. 
Eurooppalaista ohjausjaksoa täydentää euroalueen yhteinen budjettijakso, jonka puitteissa euroalueen jäsenvaltiot laativat keväisin samanaikaisesti vakausohjelman ja kansallisen uudistusohjelman kanssa keskipitkän aikavälin julkisen talouden suunnitelman sekä syksyisin alustavan talousarviosuunnitelman. Komissio arvioi suunnitelmien perusteella vakaus- ja kasvusopimuksen noudattamista. Euroryhmä keskustelee jäsenvaltioiden suunnitelmista sekä koko euroalueen julkisen talouden tilasta. 
Talouspolitiikan ohjausjärjestelmien vaikuttavuus
Edellistä valtioneuvoston EU-selontekoa koskevassa mietinnössään (SuVM 1/2014 vp) suuri valiokunta teki seuraavan arvion eurooppalaisesta talouspolitiikan ohjausjärjestelmästä: " Suuri valiokunta katsoo, että eräiden jäsenvaltioiden rahoituskriisin aikana luotujen, osin päällekkäisten taloudellisen ohjauksen järjestelmien monimutkaisuus heikentää järjestelmää. Komissiolle annettavien lukuisten, lähes samaa asiaa koskevien raporttien käsittely useissa eri menettelyissä ei ole tehokasta. Talouspoliittisen koordinaation varsinainen arvo on yhdenmukaisten, vertailukelpoisten tietojen julkistaminen muiden valtioiden ja markkinoiden arvioitaviksi. […] Valiokunta näkee perusteita järjestelmän yksinkertaistamiselle." 
Arvioitaessa eurooppalaisten talouspolitiikan ohjausjärjestelmien vaikuttavuutta lähtökohtana on oltava ymmärrys siitä, että ne on kaikki luotu tehostamaan jo Maastrichtin sopimukseen kirjattujen julkisen talouden kestävyysvaatimusten täytäntöönpanoa. Eurooppalainen ohjausjakso, euroalueen budjettijakso sekä jäsenvaltioiden välinen ns. finanssisopimus luotiin sen vuoksi, että eri jäsenvaltiot olivat eri aikoina poikenneet perussopimuksen mukaisesta kestävyysvelvoitteesta ja unionin toimielimet olivat osoittautuneet kyvyttömiksi vaikuttamaan näihin jäsenvaltioihin. Tässä katsannossa esimerkiksi vakaus- ja kasvusopimuksen ennaltaehkäisevä ja korjaava osa eivät itsessään luo jäsenvaltioille uusia aineellisia velvoitteita, vaan pyrkivät menettelyjä sääntelemällä vaikeuttamaan perussopimuksen velvoitteista poikkeamista. 
Valiokuntien toimialarajaukset huomioon ottaen suuri valiokunta ei pidä tarkoituksenmukaisena ottaa valtiovarainvaliokunnalle osoitetussa lausunnossa kantaa EU:n finanssipoliittisten sääntöjen makrotaloudelliseen tarkoituksenmukaisuuteen. Valiokunta huomauttaa kuitenkin, että EU:n finanssipoliittisten sääntöjen kansallista finanssipolitiikkaa rajoittavaa merkitystä tulee suhteuttaa myös maamme finanssipoliittista liikkumavaraa rajaaviin kotimaisiin näkökohtiin, esimerkiksi väestön ikääntyminen ja kestävyysvaje. Vastaavasti talouspolitiikan ohjauksen haasteena on rakenteellisten uudistusten yhdistäminen rahoitustasapainotavoitteen saavuttamiseen. 
Kuten edellä eurooppalaista ohjausjaksoa koskevasta esityksestä voi päätellä, ohjausjaksoon kuuluvat, komissiolle annettavat selvitykset sekä komission Suomelle osoittamat raportit ja suositukset eivät ole aiheuttaneet suurelle valiokunnalle merkittävästi lisätyötä. Yhtäältä komissiolle annettavien selvitysten sisältö perustuu suoraan kansallisen talouspolitiikan linjauksiin, jotka eduskunta on lopullisesti ja suurta valiokuntaa sitovasti käsitellyt. Toisaalta komission raportit ja toimielinten hyväksymät maakohtaiset suositukset ovat toimielinten lopullisia asiakirjoja, jotka on jäsenvaltioiden otettava huomioon. Toistaiseksi komission ehdotukset maakohtaisiksi suosituksiksi eivät ole pitäneet sisällään sellaisia kirjauksia, joiden vuoksi valtiovarainministeriä tai pääministeriä olisi tarvinnut erikseen ohjeistaa.  
Suomen eduskunta poikkeaa useista muista jäsenvaltioiden parlamenteista tavassaan käsitellä eurooppalaisia talouspolitiikan ohjausvälineitä. Eurooppalaisen ohjausjakson käyttöönotto herätti eräissä jäsenvaltioissa epävarmuutta menettelyn suhteesta jäsenvaltioiden ja niiden parlamenttien budjettisuvereniteettiin. Muun muassa tästä syystä vuoden 2013 finanssisopimukseen otettiin määräys eurooppalaista talouspolitiikkaa käsittelevästä parlamenttien konferenssista. Konferenssi oli erityisen tärkeä niille kansallisille parlamenteille, joiden vaikutusvalta maansa EU-kantoihin on rajallinen.  
Suomen eduskunnan asemaan eurooppalaisen ohjausjakson käyttöönotto ei ole vaikuttanut. Tähän vaikuttaa se, että Suomessa on 1990-luvulta lähtien noudatettu kehysbudjetointia ja Suomen järjestelmä oli osin esimerkkinä eurooppalaista ohjausjaksoa luotaessa. Eurooppalainen ohjausjakso on suomalaisesta näkökulmasta ylimääräinen raportointisykli menettelyssä, jossa ratkaisevat päätökset tehdään kansallisessa julkisen talouden suunnitelmassa sekä kansallisessa talousarviossa. 
Vakausohjelmat sekä Eurooppa 2020 -strategia eivät toistaiseksi ole olleet kovin tehokkaita rakenteellisten uudistusten edistämisessä. Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että vakausohjelman ja EU 2020 -uudistusohjelman läheinen yhteys ei käy ilmi esimerkiksi julkisen talouden suunnitelmasta. EU 2020 -strategian täytäntöönpano kuitenkin tapahtuu vuosittaisen ohjausjakson puitteissa. Koska EU 2020 -strategian tavoitteet ovat ohjausjaksojen kantavia periaatteita, olisi perusteltua, että Julkisen talouden suunnitelmassa eriteltäisiin Suomen maakohtainen suunnitelma suhteessa strategian viiteen yleistavoitteeseen (työllisyysaste 75 %; t&k-hankkeisiin 3 % bkt:stä; 20/20/20-tavoitteet ilmastonmuutoksen torjunnassa; koulun keskeyttämisen alentaminen ja korkeakoulututkintojen määrän nostaminen; köyhyyden ja syrjäytymisen vähentäminen) sekä edistyminen suhteessa seitsemään "lippulaivahankkeeseen" (innovointi, digitaalitalous, työllisyys, nuoriso, teollisuuspolitiikka, köyhyys ja resurssitehokkuus). 
Julkisen talouden suunnitelman eritelty tarkastelu EU 2020 -strategian näkökulmasta olisi perusteltua myös siksi, että Euroopan unionin neuvoston suositus (EU 2015/1184) kehottaa jäsenmaita huomioimaan EU:n yhteisen talouspolitiikan "laajat suuntaviivat", joiden keskiössä on "älykäs, kestävä ja osallistava kasvu". Suuntaviivoja ovat (1) investointien edistäminen, (2) kasvun vahvistaminen rakenneuudistuksilla, (3) keskeisten kasvua ja työllisyyttä estävien tekijöiden poistaminen, (4) julkisen talouden kestävyyden ja kasvunedistämiskyvyn parantaminen. 
Suuri valiokunta yhtyy Euroopan Parlamentin (päätöslauselma 25.2.2016) näkemykseen, että eurooppalaisen ohjausjakson tulee olla nykyistä avoimempi ja aidosti osallistavampi. Jäsenmaiden vakausohjelmien valmistelua tulee edeltää dialogi työmarkkinaosapuolten, paikallis- ja aluehallintojen sekä muiden osallisten kanssa. Valiokunta toteaa, että komissiossa tapahtuvan maaraporttien ja maakohtaisten suositusten valmistelun läpinäkyvyyttä tulee avata. Nämä asiakirjat luonteeltaan pitävät sisällään poliittisia valintoja, joiden perusteita tulee avata kansalaisten arvioitaviksi. Valiokunta arvioi, että vahvistamalla ohjausjakson demokraattista oikeutusta lisättäisiin myös sen vaikuttavuutta. 
Kestävän julkisen talouden hoidon kannalta tärkeää olisi täydentää numeerisia sääntöjä budjetointikehikolla, jossa huomioidaan julkisen talouden kokonaisuus. Tällaisessa kokonaisuudessa olisi valiokunnan mielestä tarkoituksenmukaista ottaa huomioon myös sellaisia talouden kestävyyteen vaikuttavia tekijöitä, joita nyt arvioidaan tai esitetään arvioitaviksi makrotaloudellisia epätasapainoisuuksia koskevissa suosituksissa. Valiokunta huomauttaa, että makrotaloudellisia epätasapainoisuuksia koskeva menettely ei toistaiseksi ole vaikuttanut eurooppalaista talouspolitiikkaa ohjaavasti. Tähän voi vaikuttaa se, että menettelyssä käytetyt tai esitetyt indikaattorit liittyvät enemmän yleisen talouspolitiikan seurauksiin kuin syihin tai että indikaattorit koskevat ilmiöitä, jotka eivät ole välittömästi poliittisin keinoin muutettavissa. 
Viimein valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että unionin byrokraattisuuden vähentämisessä ei ole juurikaan havaittu edistystä, tämän hankkeen lippulaivaluonteesta riippumatta. Byrokratian vähentäminen on talouskasvuun välittömästi vaikuttava tekijä, joka voi edetä vain ylimmän poliittisen tason määrätietoisin toimin. 
VALIOKUNNAN PÄÄTÖSESITYS
suuri valiokunta esittää,
että valtiovarainvaliokunta ottaa edellä olevan huomioon
Helsingissä 13.5.2016 
Asian ratkaisevaan käsittelyyn valiokunnassa ovat ottaneet osaa
puheenjohtaja
Anne-Mari
Virolainen
kok
varapuheenjohtaja
Anne
Louhelainen
ps
2. varapuheenjohtaja
Tytti
Tuppurainen
sd
jäsen
Sirkka-Liisa
Anttila
kesk
jäsen
Paavo
Arhinmäki
vas
jäsen
Eva
Biaudet
r
jäsen
Simon
Elo
ps
jäsen
Sari
Essayah
kd
jäsen
Jukka
Gustafsson
sd
jäsen
Timo
Harakka
sd
jäsen
Anne
Kalmari
kesk
jäsen
Emma
Kari
vihr
jäsen
Johanna
Karimäki
vihr
jäsen
Elsi
Katainen
kesk
jäsen
Jari
Leppä
kesk
jäsen
Sanna
Marin
sd
jäsen
Jaana
Pelkonen
kok
jäsen
Sampo
Terho
ps
jäsen
Sinuhe
Wallinheimo
kok
varajäsen
Olavi
Ala-Nissilä
kesk
varajäsen
Pekka
Haavisto
vihr
varajäsen
Jukka
Kopra
kok
varajäsen
Riitta
Myller
sd
varajäsen
Arto
Pirttilahti
kesk
varajäsen
Sari
Raassina
kok
Valiokunnan sihteereinä ovat toimineet
valiokuntaneuvos
Peter
Saramo
valiokuntaneuvos
Anna
Sorto
Viimeksi julkaistu 31.1.2017 10.16