1.1  Allmänt

Bestämmelser om arbetslöshetskassornas verksamhet finns i lagen om arbetslöshetskassor (603/1984). Arbetslöshetskassorna har till uppgift att betala sina medlemmar förtjänstskydd under arbetslöshetstiden. Det finns sammanlagt 25 arbetslöshetskassor, 1 för företagare och 24 för löntagare. Arbetslöshetskassorna har sammanlagt cirka två miljoner medlemmar. 

Arbetslöshetskassorna är privaträttsliga sammanslutningar som sköter offentliga uppgifter med stöd av lag. Enligt 124 § i grundlagen (731/1999) kan offentliga förvaltningsuppgifter anförtros andra än myndigheter endast genom lag eller med stöd av lag, om det behövs för en ändamålsenlig skötsel av uppgifterna och det inte äventyrar de grundläggande fri- och rättigheterna, rättssäkerheten eller andra krav på god förvaltning. Uppgifter som innebär betydande utövning av offentlig makt får dock ges endast myndigheter.  

Inkomstrelaterad dagpenning är en förmån under arbetslöshetstiden som betalas till medlemmar i en arbetslöshetskassa. Rätt till inkomstrelaterat utkomstskydd för arbetslösa uppkommer enligt lagen om utkomstskydd för arbetslösa (1290/2002) när en medlem av en arbetslöshetskassa har varit försäkrad åtminstone de 26 närmast föregående veckorna och som medan han eller hon varit försäkrad har uppfyllt arbetsvillkoret. En försäkrad kan själv besluta om att höra till en arbetslöshetskassa genom att ansöka om medlemskap i kassan och betala medlemsavgiften till kassan.  

En arbetslöshetskassa har till syfte att för sina medlemmar anordna förtjänstskydd enligt lagen om utkomstskydd för arbetslösa samt härtill anslutna ersättningar för uppehälle. Arbetslöshetskassans finansiering består av medlemsavgifter, en andel som betalas av Sysselsättningsfonden samt av en statsandel. Enligt 2 § 2 mom. 3 punkten i lagen om arbetslöshetskassor ska i kassans stadgar anges grunderna för bestämmande av medlemsavgifterna och hur avgifternas storlek ändras. Skyldigheten att betala medlemsavgiften är en av kassamedlemmarnas viktigaste skyldigheter. En del arbetslöshetskassor tar hos sina medlemmar ut en medlemsavgift som utgör en viss procent av löneinkomsterna och en del av kassorna en fast månads- eller årsavgift.  

En arbetslöshetskassa ska ha en utjämningsfond till vilken det årliga överskottet av kassans medlemsavgifter överförs. Utjämningsfondens syfte är att trygga kassans finansiering och likviditet, och dess medel används till att finansiera den utgift som kassan ansvarar för och som består av förtjänstdelen och till att finansiera arbetslöshetskassans verksamhet. Därför ska kassan ha ett av Finansinspektionen fastställt minimibelopp i utjämningsfonden. För att utjämna medlemsavgiftsfluktuationer som beror på de ekonomiska konjunkturerna kan en arbetslöshetskassa dessutom förkovra utjämningsfonden med högst ett belopp som Finansinspektionen fastställer. De medel som samlats i utjämningsfonden har samlats in genom kassans medlemsavgifter och avkastningen av dem. 

Enligt 58 § i lagen om arbetslöshetskassor svarar Finansinspektionen för tillsynen över arbetslöshetskassorna. På grund av skötseln av arbetslöshetskassornas offentliga uppgifter omfattar också justitiekanslerns och justitieombudsmannens allmänna laglighetsövervakning arbetslöshetskassornas verksamhet när de sköter uppgifter som gäller skötseln av lagstadgade förmåner. Även förvaltningslagen (434/2003) tillämpas på arbetslöshetskassor när de sköter offentliga uppgifter.  

Lagen om arbetslöshetskassor trädde i kraft vid ingången av 1985. Flera bestämmelser i lagen är fortfarande i kraft oförändrade. Bestämmelserna är inte heller längre till alla delar aktuella, och dessutom har de delvis också ansetts vara bristfälliga. Det här är några av de synpunkter som har framförts av Finansinspektionen i det initiativ till en översyn av lagen om arbetslöshetskassor som Finansinspektionen överlämnade till social- och hälsovårdsministeriet (1.10.2013 Työttömyyskassalain uudistaminen, Finansinspektionen 6/01.03/2013). 

1.2  Bestämmelser om ledningens uppgifter och behörighet

1.3  Försäkring av kassans medlemmar i situationer där kassan försätts i likvidation, upplöses eller försätts i konkurs

I den inkomstrelaterade arbetslöshetsförsäkringen är det fråga om en försäkring som en enskild person själva skaffar för sitt eget skydd och som uppkommer på grundval av medlemskap i en arbetslöshetskassa. När en arbetslöshetskassa försätts i likvidation, upplöses eller försätts i konkurs, finns det ingen mekanism i systemet som tryggar situationen för en medlem i arbetslöshetskassan utan att han eller hon själv säkerställer att hans eller hennes rättigheter bibehålls. 

I 3 § i lagen om arbetslöshetskassor föreskrivs det om inträde som medlem i en arbetslöshetskassa enligt följande: Inträde som medlem i en löntagarkassa vinner en lönearbetare som omfattas av tillämpningsområdet för lagen om utkomstskydd för arbetslösa, som inte har fyllt 68 år och som arbetar i ett sådant yrke eller inom en sådan bransch som omfattas av kassans verksamhetsområde. Inträde i en företagarkassa vinner enligt den paragrafen en företagare som omfattas av tillämpningsområdet för lagen om utkomstskydd för arbetslösa och som inte har fyllt 68 år. Som företagare betraktas en person som avses i 1 kap. 6 § i lagen om utkomstskydd för arbetslösa, om han eller hon kan anses få sin försörjning av de inkomster som företagsverksamheten ger. Vidare konstateras det att såsom lönearbetare betraktas löntagare vars utkomst bör anses grunda sig på löneinkomst av arbete som utförs för annan. Enligt bestämmelsen och dess etablerade tillämpningspraxis kan endast en sysselsatt person godkännas som medlem i en arbetslöshetskassa.  

I fråga om en person som betraktas som arbetslös föreskrivs följande: en arbetslös person kan vinna inträde i en kassa i enlighet med rådets förordning (EEG) nr 1408/71 om tillämpningen av systemen för social trygghet när anställda, egenföretagare eller deras familjemedlemmar flyttar inom gemenskapen eller den nordiska konventionen om social trygghet (FördrS 105—106/1993). I andra situationer har arbetslösa personer inte möjlighet att bli medlemmar i en arbetslöshetskassa. 

Detta innebär i situationer där en arbetslöshetskassa försätts i likvidation, upplöses eller försätts i konkurs att sysselsatta medlemmar i en arbetslöshetskassa i princip har möjlighet att bli medlemmar i en annan arbetslöshetskassa och på så sätt säkerställa att försäkringen är i kraft och att rätten till inkomstrelaterad arbetslöshetsförmån bibehålls, ackumuleras och fortgår. Detta innebär att endast de sysselsatta medlemmarna har möjlighet att bibehålla de intjänade arbetsperioderna, tjäna in nya arbetsveckor och dessutom fortfarande få inkomstrelaterad dagpenning, om personen är partiellt sysselsatt. 

Däremot kan de som betraktas som arbetslösa enligt 3 § i lagen om arbetslöshetskassor inte ansluta sig till en annan arbetslöshetskassa, vilket innebär att utbetalningen av inkomstrelaterad dagpenning upphör, eftersom en kassa som upplöst eller försatts i konkurs inte kan fortsätta betala ut inkomstrelaterad dagpenning. Likaså kan inkomstrelaterad dagpenning vid likvidation endast betalas ut till den del arbetslösheten hänför sig till tiden före likvidationens början. I dessa situationer har personen rätt till grunddagpenning som Folkpensionsanstalten betalar och som i allmänhet alltid är mindre än den inkomstrelaterade dagpenningen. 

1.4  Användning av kassans återstående medel i situationer där kassan upplöses eller försätts i konkurs

I lagen om arbetslöshetskassor finns inga bestämmelser om hur kassans medel ska användas om kassan har upplösts. Däremot ska det enligt 2 § 2 mom. 13 punkten i lagen om arbetslöshetskassor i arbetslöshetskassans stadgar anges hur kassans medel ska användas om kassan upplöses. För närvarande innehåller arbetslöshetskassornas stadgar bestämmelser om överlåtelse av medel till t.ex. en sammanslutning eller organisation som är nära kassans verksamhet för att användas till stödjande av medlemmarnas ekonomi och yrkesutbildning. I praktiken har kassan alltså i sina stadgar möjlighet att bestämma om användningen av de återstående medlen eventuellt också på ett oändamålsenligt sätt i förhållande till det ändamål för vilket det har samlats in. I lagen om arbetslöshetskassor finns inte heller någon bestämmelse om vart arbetslöshetskassans eventuella återstående medel efter det att kassan försatts i konkurs ska överföras eller hur de ska användas. 

Vid en eventuell upplösning eller konkurs är det sannolikt att arbetslöshetskassan efter att skulderna och andra förbindelser fullgjorts inte längre har medel om vilkas fördelning och överlåtelse det bör beslutas. Även om sannolikheten för frivillig upplösning av kassan kan anses vara liten, kan arbetslöshetskassan i dessa situationer dock fortfarande ha medel i utjämningsfonden. Eftersom de medel som finns i utjämningsfonden har samlats uttryckligen för finansiering av den utgift för den inkomstrelaterade dagpenningen som arbetslöshetskassan svarar för samt för skötseln av arbetslöshetskassans lagstadgade uppgift, är det på grund av ändamålet med dessa medel inte motiverat att enbart på basis av den möjlighet som arbetslöshetskassans stadgar ger att överföra de återstående medlen till ändamål som inte omfattas av systemet med utkomstskydd för arbetslösa. 

1.5  Allmänna krav på förvaltningen

Enligt 12 a § i lagen om arbetslöshetskassor ska arbetslöshetskassans styrelse se till att arbetslöshetskassan med beaktande av arten och omfattningen av kassans verksamhet har tillräcklig intern kontroll och tillräckliga riskhanteringssystem. Enligt samma bestämmelse meddelar Finansinspektionen närmare föreskrifter om hur den interna kontrollen och riskhanteringen ska ordnas. Med intern kontroll avses enligt föreskrifts- och anvisningssamlingen en process med vars hjälp man bl.a. strävar efter att säkerställa att kassans mål uppnås, att kassans resurser används på ett ekonomiskt och effektivt sätt, att en tillräcklig riskhantering i anslutning till verksamheten ordnas samt att lagar, föreskrifter och anvisningar iakttas.  

Med riskhantering avses i sin tur identifiering, bedömning, begränsning och övervakning av de risker som kassans verksamhet medför eller som har ett väsentligt samband med den. Riskerna kan t.ex. hänföra sig till arbetslöshetskassans processer, hur arbetslösheten och medlemsantalet utvecklas och till personalen och informationssäkerheten.  

För närvarande föreskrivs det i lag endast i stora drag om de allmänna kraven på arbetslöshetskassornas förvaltning, utöver vilket Finansinspektionen har utfärdat närmare anvisningar och föreskrifter om ordnandet av arbetslöshetskassornas interna kontroll och riskhantering. Bestämmelser om kraven på lagnivå skulle skapa klarhet och transparens i systemet och stärka i synnerhet kravens rättsliga ställning. 

1.6  Medlemskap i en arbetslöshetskassa

1.7  Försättande i likvidation och upplösning

Bestämmelser om försättande av en arbetslöshetskassa i likvidation och upplösning av kassan finns i 11 kap. i lagen om arbetslöshetskassor. I 43 § 1 mom. i lagen föreskrivs det att om det vid ett kassamöte fattas beslut om att kassan ska försättas i likvidation på grund av att kassan inte förmår fullgöra sina förbindelser, ska en eller flera likvidatorer samtidigt utses att verkställa kassans likvidation. Enligt 2 mom. i samma paragraf ska, om en arbetslöshetskassa upplöses på någon annan än en i 1 mom. nämnd grund, den senast valda styrelsen vidta de åtgärder som upplösningen föranleder, såvida kassan inte har utsett en eller flera likvidatorer att verkställa avveckling av kassan. I 2 mom. föreskrivs vidare att beslut om försättande i likvidation och val av likvidatorer ska utan dröjsmål meddelas Försäkringsinspektionen (numera Finansinspektionen). 

Om kassa inte förmår fullgöra sina förbindelser kan kassan enligt lagen försättas i likvidation, som en eller flera likvidatorer utses att verkställa. Efter avvecklingen upphör likvidationen när det i enlighet med 50 § 1 mom. i lagen vid kassamötet fattas beslut om huruvida kassan ska upplösas eller inte. Om man vill upplösa kassan på någon annan grund än underlåtande att fullgöra förbindelser, ska den senast valda styrelsen enligt lagen vidta de åtgärder som upplösningen föranleder, om inte likvidatorer har utsetts. Lagens 43 § 2 mom. är dock mångtydig och veterligen har ingen arbetslöshetskassa någonsin upplösts med stöd av bestämmelsen i fråga. 

1.8  Fastställande av arbetslöshetskassornas finansieringsandelar

Bestämmelser om förfarandet i fråga om finansieringsandelar finns i 24 och 27 § i lagen om arbetslöshetskassor och i 4 § i statsrådets förordning om verkställighet av lagen om arbetslöshetskassor (272/2001). Enligt dessa bestämmelser fastställer social- och hälsovårdsministeriet på framställning av Finansinspektionen de finansieringsandelar som ska betalas till arbetslöshetskassorna. Dessutom gör Finansinspektionen en framställning till social- och hälsovårdsministeriet om att fulla finansieringsandelar undantagsvis ska betalas också till en arbetslöshetskassa med ett medlemsantal som är mindre än 8 000 personer. 

Framställningarna om finansieringsandelar baserar sig på de bokslutsuppgifter som arbetskassorna lämnat och som granskats av revisorerna i enlighet med bestämmelserna. I praktiken har Finansinspektionens begränsade möjligheter att noggrant gå igenom bokslutsmaterialet och bokföringen, vilket innebär att Finansinspektionen endast har förmedlat uppgifterna i det material som den fått från kassorna i sammanställd form till social- och hälsovårdsministeriet.  

1.9  Utjämning av medlemsavgifter

Bestämmelser om utjämning av medlemsavgifter finns i 19 a § i lagen om arbetslöshetskassor. Den nuvarande bestämmelsen trädde i kraft den 1 september 1998. Enligt bestämmelsen kan Sysselsättningsfonden i syfte att utjämna arbetslöshetsbördan inom olika branscher betala utjämning av medlemsavgifterna till ett belopp som fondens förvaltningsråd årligen bestämmer till de löntagarkassor vilkas antal arbetslöshetsförmånsdagar under det föregående året väsentligt har överskridit de per medlem i kassorna beräknade genomsnittliga arbetslöshetsförmånsdagarna. I regeringens proposition till riksdagen med förslag till lag om revidering av lagstiftningen gällande finansiering av arbetslöshetsförmåner (RP 64/1998 rd) konstateras det att det såsom gräns för vad som är väsentligt kunde betraktas t.ex. 25 procent. När utjämning av medlemsavgifter bestäms kan också beloppet i arbetslöshetskassans utjämningsfond beaktas. Till kassan kan betalas förskott på utjämningen av medlemsavgifterna. 

För utjämning av medlemsavgifterna kan årligen användas högst ett belopp som motsvarar 0,75 procent av de förmåner som arbetslöshetskassorna betalt under ett kalenderår. Eftersom det är fråga om ett maximibelopp, kan Sysselsättningsfonden besluta att den inte alls riktar intäkterna av arbetslöshetsförsäkringspremierna till utjämning av medlemsavgifterna. Sysselsättningsfonden bestämmer de grunder enligt vilka den avsedda utjämningen av medlemsavgifterna betalas till kassorna. Bestämmelsen innehåller också ett bemyndigande att utfärda förordning.  

I praktiken ingår det i den budget för varje år som Sysselsättningsfondens förvaltningsråd godkänner vid respektive höstmöte en reserv som det beslutats om med stöd av 19 a § i lagen om arbetslöshetskassor i syfte att utjämna löntagarkassornas medlemsavgift för det föregående året. Eftersom den i lagen föreskrivna begränsningen av beloppet av utjämningen av medlemsavgiften uttryckligen gäller maximibeloppet, kan den andel som använts för utjämningen variera från år till år. På 2000-talet har det för utjämningen som mest använts det maximibelopp som föreskrivs i lag, dvs. 0,75 procent av arbetslöshetskassornas utgifter, och som lägst har det belopp som använts för utjämningen varit år 2009 (0,15 procent). Bestämmelsen möjliggör också att utjämning inte alls betalas, och så har det varit 2019. I det konkurrenskraftsavtal som arbetsmarknadens centralorganisationer ingick i juni 2016 konstaterades det att det under 2016—2017 årligen används 10 miljoner euro för utjämningen. År 2018 användes 5 miljoner euro för utjämningen. Antalet arbetslöshetskassor som fått utjämning av medlemsavgiften har varierat. Under de senaste fem åren var antalet arbetslöshetskassor som fick utjämning som störst 2018, då medlemsavgiften för 2017 utjämnades för 10 arbetslöshetskassor.  

2.1  Allmänt

Avsikten med de ändringar som föreslås i lagen om arbetslöshetskassor är att uppdatera bestämmelserna i lagen om arbetslöshetskassor så att de motsvarar nuvarande praxis och de allmänna krav som på bred front ansetts vara bra, i synnerhet med tanke på arbetslöshetskassans verksamhet och tillgodoseendet av medlemmarnas intressen. En del av förslagen syftar till att stärka den rättsliga ställningen och transparensen för de förhållningsregler och verksamhetsmodeller som visat sig vara bra genom att det föreskrivs om dem på lagnivå. Detta är viktigt, eftersom arbetslöshetskassorna sköter verkställighetsuppgiften inom den sociala tryggheten. Dessutom föreslås det i propositionen att föråldrade bestämmelser stryks och att den bestämmelse som möjliggör utjämning av medlemsavgiften upphävs. 

2.2  Bestämmelser om ledningens uppgifter och behörighet

2.3  Försäkring av kassans medlemmar i situationer där kassan försätts i likvidation, upplöses eller försätts i konkurs

Till personer som i en situation där arbetslöshetskassan upplöses eller försätts i konkurs anses vara arbetslösa kan det inte längre betalas inkomstrelaterad dagpenning, eftersom en kassa som upplösts eller försatts i konkurs inte kan fortsätta utbetalningen av inkomstrelaterad dagpenning och dessa personer inte heller kan ansluta sig till någon annan kassa. Upplösning av kassan innebär att kassan upphör att vara en juridisk person som kan fusioneras eller slås samman med en annan kassa. Under likvidation kan emellertid inkomstrelaterad dagpenning utbetalas endast till den del arbetslösheten hänför sig till tiden före likvidationens början. Även om en person har rätt till grunddagpenning som betalas av FPA, kan situationen inte anses skälig, eftersom personen under tiden i arbete har betalat arbetslöshetsförsäkringspremierna samt kassans medlemsavgifter på ett sätt som berättigar till en arbetslöshetsförmån som grundar sig på inkomsterna, och dessutom har rätten till inkomstrelaterad dagpenning redan kunnat börja. 

Som jämförelse kan man ta att om t.ex. en pensionsanstalt eller en försäkringsanstalt (olycksfall i arbetet och yrkessjukdomar) försätts i likvidation och upplöses, har den försäkrade fortfarande möjlighet att försäkra sig själv i en annan pensionsanstalt eller försäkringsanstalt och den försäkrades arbetsgivare har försäkringsskyldighet. Till exempel i 165 § i lagen om olycksfall i arbetet och om yrkessjukdomar (459/2015) föreskrivs det om en försäkrings upphörande i en situation där ett försäkringsbolag försätts i likvidation eller i konkurs. En försäkringstagare som vid tillämpningen av dessa bestämmelser är arbetsgivare är i denna situation skyldig att teckna försäkring hos ett annat försäkringsbolag. Om arbetsgivaren försummar sin försäkringsskyldighet, kan Olycksfallsförsäkringscentralen med stöd av 177 § i den lagen teckna en obligatorisk försäkring för arbetsgivaren. Olycksfallsförsäkringscentralen ska handlägga ersättningsärenden som gäller skadefall som inträffat i oförsäkrat arbete, vilket innebär att inte heller oförsäkrat arbete medför olägenhet för arbetstagaren. 

En central skillnad mellan arbetslöshetsförsäkringen och de ovannämnda försäkringsanstalterna i fråga om försäkring gäller försäkringstagaren, som inom systemet med utkomstskydd för arbetslösa är en enskild löntagare eller företagare i sitt eget ärende som gäller social trygghet, inte arbetsgivare för sina arbetstagare. I ett system där arbetsgivaren ansvarar för arbetstagarnas försäkring är obligatorisk försäkring för arbetsgivarens räkning en fungerande lösning också i det fall att försäkringen håller på att upphöra på grund av att försäkringsbolaget försatts i likvidation eller konkurs. 

Arbetspensionsanstalterna däremot omfattas av solidariskt ansvar, enligt vilket intjänad arbetspension alltid utbetalas. Solidariskt ansvar gäller en situation där pensionsanstalten försätts i konkurs. I praktiken ska pensionsanstaltens medel och ansvar i en sådan situation fördelas mellan de övriga pensionsanstalterna. I 181 § i lagen om pension för arbetstagare (395/2006) föreskrivs det om ansvaret till följd av en pensionsanstalts konkurs. Liksom i fråga om olycksfallsförsäkring är det också vid pensionsförsäkring fråga om en försäkring som arbetsgivarna tecknat för sina arbetstagare. 

För tryggande av fortsatt inkomstrelaterad dagpenning för arbetslösa föreslås det i propositionen att också arbetslösa medlemmar eller tidigare medlemmar i en kassa ska kunna ansluta sig till en annan arbetslöshetskassa i samband med att kassan försätts i likvidation, upplöses och försätts i konkurs. Det föreslås att rätten att ansluta sig som arbetslös till en arbetslöshetskassa begränsas till endast situationer där en kassa försätts i likvidation med stöd av 43 § i lagen om arbetslöshetskassor, en kassa upplöses med stöd av 50 § i lagen eller en kassa försätts i konkurs genom ett domstolsbeslut. Personer som är arbetslösa och ansluter sig till en annan kassa ska dock uppfylla de övriga förutsättningarna för medlemskap i den andra kassan, t.ex. i fråga om kassans verksamhetsområde, och de kan t.ex. inte samtidigt vara medlemmar i en annan arbetslöshetskassa, dvs. de ska ha utträtt ur den kassa som försatts i likvidation eller konkurs eller upplösts. Anslutning till en annan kassa har emellertid ansetts innebära utträde ur den tidigare kassan. En person som tidigare varit försäkrad i en löntagarkassa kan inte heller t.ex. ansluta sig till en företagarkassa eller tvärtom.  

Under beredningen övervägdes som ett alternativ en modell där de arbetslösa medlemmarna i en upplöst arbetslöshetskassa skulle ha fördelats på andra arbetslöshetskassor i proportion till antalet medlemmar i kassorna. I denna modell skulle de försäkrade ha fördelats jämnare mellan olika kassor, varvid en enskild kassas betalningsbörda eventuellt inte skulle ha blivit oskäligt stor. Med tanke på systemet med utkomstskydd för arbetslösa som helhet är den modellen solidarisk. För de försäkrade är modellen dock inte nödvändigtvis rättvis. De olika kassornas medlemsavgifter är olika och en del av kassorna tar ut en medlemsavgift som utgör en viss procent av löneinkomsterna, medan andra tar ut en fast månads- eller årsavgift. Dessutom är medlemmarna i vissa kassor befriade från att betala medlemsavgift t.ex. under arbetslöshetstiden. En enskild försäkrad skulle inte kunna påverka vilken kassa han eller hon blir medlem i, vilket skulle försätta personerna i en ojämlik ställning. Modellen skulle eventuellt också ha krävt att de arbetslösa tillfrågas om de över huvud taget vill flytta över till en annan kassa. 

Det bör också noteras att det i denna proposition föreslås att det i fråga om försättande i likvidation ska föreskrivas om den tid inom vilken kassamötet ska sammankallas när man vid mötet behandlar ett ärende om försättande i likvidation. I kallelsen ska särskilt nämnas vilken betydelse försättandet i likvidation har med avseende på medlemmarnas rätt till dagpenning. På detta sätt säkerställs det att alla medlemmar i kassan får kännedom om att kassan eventuellt försätts i likvidation och att de arbetslösa medlemmarna i kassan inte förlorar sin rätt till dagpenning. 

2.4  Användning av kassans återstående medel vid upplösning av och konkurs för en kassa

I enlighet med vad som konstateras i beskrivningen av nuläget har det inte föreskrivits om hur arbetslöshetskassans medel ska användas i situationer där arbetslöshetskassan upplöses. Däremot ska det enligt lagen i stadgarna anges hur kassans medel används. I lagen om arbetslöshetskassor finns det inte heller några bestämmelser om hur de medel som eventuellt återstår efter det att kassan försatts i konkurs ska användas. 

Som jämförelse föreskrivs det i 21 § i lagen om arbetspensionsförsäkringsbolag (354/1997) om användningen av arbetspensionsförsäkringsbolagets tillgångar bl.a. i situationer där arbetspensionsförsäkringsbolaget upplöses. Enligt bestämmelsen ska en del av de tillgångar som överstiger skulderna användas för de försäkrades pensionsskydd. 

Även lagen om försäkringskassor innehåller bestämmelser om hur eventuella medel ska användas om kassan upplöses. I 122 § 1 mom. i lagen om försäkringskassor föreskrivs det bl.a. om att om en kassa vars ansvarsskuld innefattar också ett premieansvar inte inom två år efter likvidationens början ingått avtal om framskjutande av ansvaret, ska social- och hälsovårdsministeriet bestämma den tidpunkt då kassans egendom ska förvandlas i pengar. Med dessa tillgångar ska till dem som har en andel i kassans ansvarsskuld köpas en mot denna andel svarande förmån i någon annan kassa eller något annat försäkringsbolag.  

Med beaktande av arbetslöshetskassornas samhälleliga betydelse när det gäller löntagarnas och företagarnas inkomstrelaterade dagpenning, det faktum att kassorna finansieras med offentliga medel samt det faktum att en kassa som upplösts eller försatts i konkurs inte längre kan betala inkomstrelaterad dagpenning till sina tidigare medlemmar, föreslås det i propositionen att det ska föreskrivas om hur medlen ska användas i lagen om arbetslöshetskassor. Det föreslås att det föreskrivs om användningen av medlen vid upplösning av och konkurs för en kassa så att kassans återstående medel vid upplösning av och konkurs för en kassa ska användas till finansiering av det inkomstrelaterade utkomstskyddet för arbetslösa och överföras till Sysselsättningsfonden. 

Med kassans medel avses i detta sammanhang kassans alla medel som återstår efter det att t.ex. de medel som erhållits i förskott har återbetalats till Sysselsättningsfonden (statsandel samt Sysselsättningsfondens andel av utgifterna för den inkomstrelaterade dagpenningen) och skulderna och andra förbindelser, t.ex. personalens fordringar, betalats. På detta sätt överförs också t.ex. utjämningsfondens medel samt de medel som erhållits från eventuell realisering till Sysselsättningsfonden. 

Även om medlemmarna i en kassa som upplösts eller försatts i konkurs enligt denna proposition kan ansluta sig till vilken kassa som helst när förutsättningarna för medlemskap tillåter det, ska Sysselsättningsfonden efter det att kassan upplösts eller försätts i konkurs använda de medel som överförts till den för finansiering av förtjänstskyddet, utan att den anvisar medel t.ex. till de kassor som medlemmarna i den upplösta kassan har anslutit sig till. De medel som överförts till fonden inverkar på fastställandet av arbetslöshetsförsäkringspremierna för ett sådant år som omedelbart följer på det år då kassan upplöstes eller försattes i konkurs och för vilket försäkringspremierna ännu inte har hunnit fastställas. 

Eftersom det för närvarande i kassans stadgar anges hur kassans medel ska användas efter en upplösning, bör kassorna efter lagändringen ändra sina stadgar. Det skulle vara bra om kassorna ändrade sina stadgar så snart som möjligt. 

Under beredningen övervägdes som ett alternativ en modell där de återstående medlen i en arbetslöshetskassa som upplösts eller försatts i konkurs skulle överföras till Sysselsättningsfonden, som skulle fortsätta betala dagpenningsförmån till arbetslösa medlemmar i kassan så länge kassans återstående medel räcker till för utbetalning av dagpenning. Som ett annat alternativ övervägdes en modell där en upplöst arbetslöshetskassa skulle förpliktas att betala arbetslöshetskassans återstående medel i form av dagpenning till de medlemmar i kassan som är arbetslösa, så länge som medlen räcker till för att betala dagpenningen. 

Dessa alternativ skulle dock ha inneburit att det inte nödvändigtvis skulle vara möjligt att till en medlem i en kassa som upplösts eller försatts i konkurs betala de dagpenningar som han eller hon skulle ha haft rätt till om kassans verksamhet hade fortsatt. När utbetalning av dagpenning skulle ha upphört skulle ha berott på beloppet av de återstående medlen samt antalet arbetslösa medlemmar i kassan. I det första alternativet borde dessutom Sysselsättningsfonden ha byggt upp ett system för utbetalning av dagpenning och eventuellt också ett system som gör det möjligt att följa upp hur arbetsvillkoret ackumuleras. Av dessa skäl beslöt man sig för att inte föreslå något av dessa alternativ. 

Under beredningen övervägdes som ett alternativ också en modell där det i lagen skulle föreskrivs närmare om de specialvillkor inom ramen för vilka det i kassans stadgar kan bestämmas hur medlen kan användas vid upplösning eller konkurs eller föreskrivas om de ändamål till vilka medlen kan användas. Man övervägde också att man alternativt kunde låta bli att göra några ändringar i nuläget. Den valda modellen ansågs dock vara bättre, eftersom de medel som samlats in för arbetslöshetsförsäkringen genom den valda modellen är det säkraste sättet för att de kommer att användas för att finansiera utkomstskyddet för arbetslösa. 

Som ett alternativ övervägde man vid beredningen också en modell där de återstående medlen skulle ha överförts till Sysselsättningsfonden och därifrån anvisats vidare till betalning av utkomstskydd för arbetslösa för dem som hade varit medlemmar i den kassa som upplösts eller försatts i konkurs. I detta sammanhang övervägdes det huruvida medlen kan delas ut till kassorna t.ex. på basis av det antal som har anslutit sig till följd av upplösningen eller konkursen eller medlen öronmärkas för att finansiera utkomstskyddet för arbetslösa för varje medlem i den kassa som upplösts eller försatts i konkurs. Arbetslöshetskassornas medlemsavgifter betalas dock inte för finansiering av det egna personliga utkomstskyddet för arbetslösa, utan i allmänhet för finansiering av inkomstrelaterad dagpenning som betalas från arbetslöshetskassan i fråga. Dessutom bedömdes modellerna innebära betydande utmaningar administrativt och med tanke på verkställandet. Verkställandet skulle ha varit komplicerat, t.ex. för att alla tidigare medlemmar inte nödvändigtvis alls ansluter sig till en ny kassa. Dessutom förutsätter en modell där medlen följer en medlem i kassan att följande definieras: 1) på vilka grunder varje tidigare medlems andel av de återstående medlen beräknas samt 2) hur länge behovet av utkomstskydd för arbetslösa hos en tidigare medlem följs upp. Förfarandet skulle för Sysselsättningsfonden medföra tyngre administrativa uppgifter i anslutning till verkställigheten än vad den föreslagna modellen medför. 

2.5  Allmänna krav på förvaltningen

I lagen föreskrivs det för närvarande endast i stora drag om de allmänna kraven på arbetslöshetskassornas förvaltning. Med beaktande av arbetslöshetskassornas samhälleliga betydelse föreslås det i propositionen att det i lagen om arbetslöshetskassor föreskrivs om de allmänna kraven på arbetslöshetskassans förvaltning samt att de nuvarande bestämmelserna om intern kontroll och riskhantering i lagen kompletteras.  

Som jämförelse kan man ta 12 b § i lagen om arbetspensionsförsäkringsbolag, där det förutsätts att ett arbetspensionsförsäkringsbolag ska ha ett med beaktande av arten och omfattningen av bolagets verksamhet tillräckligt och fungerande företagsstyrningssystem samt att arbetspensionsförsäkringsbolaget genom lämpliga åtgärder säkerställer kontinuiteten i verksamheten och att verksamheten bedrivs på ett systematiskt sätt i alla lägen, och i detta syfte ska bolaget ha en av styrelsen godkänd kontinuitetsplan. Enligt bestämmelsen ska bolaget dessutom ha av styrelsen godkända skriftliga verksamhetsprinciper för intern kontroll, riskhanteringssystem, intern revision, ersättning och utläggning på entreprenad. Vidare ska bolagets styrelse regelbundet bedöma företagsstyrningssystemet, de skriftliga verksamhetsprinciperna och kontinuitetsplanen. 

Finansinspektionens närmare föreskrifter till arbetslöshetskassorna om hur arbetslöshetskassornas interna kontroll och riskhantering ska ordnas består av bestämmelser som till många delar innehållsmässigt överensstämmer med vad som föreskrivits på lagnivå i lagen om arbetspensionsförsäkringsbolag. Bestämmelser med samma innehåll har alltså utfärdats på olika nivåer inom olika verksamhetsområden. 

Enligt propositionen konstateras det i lagen om arbetslöshetskassor att arbetslöshetskassan ska ha ett fungerande förvaltningssystem som är tillräckligt med hänsyn till arten och omfattningen av kassans verksamhet. Ett fungerande förvaltningssystem har till syfte att möjliggöra ledningen av kassans verksamhet i enlighet med sunda och försiktiga affärsprinciper. I förvaltningssystemet ska även ansvarsområdena definieras. I bestämmelsen konstateras det också att arbetslöshetskassan ska ha en av kassans styrelse godkänd kontinuitetsplan. Syftet med kontinuitetsplanen är att kassan ska förbereda sig för de hot som är viktigast med tanke på kassan så att den kan fortsätta sin verksamhet med så små förluster som möjligt, även om kassans verksamhet av någon anledning skulle störas. 

I den nya bestämmelsen konstateras det också att arbetslöshetskassan ska ha skriftliga verksamhetsprinciper som godkänts av styrelsen åtminstone inom följande delområden som hör till förvaltningssystemet: intern kontroll, riskhanteringssystem, ordnande av intern revision, ersättning och utläggning på entreprenad. Kassan kan naturligtvis ha verksamhetsprinciper också inom andra delområden som den anser vara viktiga. 

De krav på av styrelsen godkända verksamhetsprinciper som har lyfts upp på lagnivå är alltså i princip inte nya, eftersom det ingått anvisningar om dem i Finansinspektionens anvisningar, om än på annan nivå och med andra viktningsvärden. Kravet i fråga om ersättningssystemet är dock nytt. När man beslutar om ersättningssystemet ska man särskilt beakta arbetslöshetskassans karaktär som en del av ordnandet av den lagstadgade sociala tryggheten, och den får således inte t.ex. uppmuntra bolagets ledning eller någon annan person till alltför stor risktagning. 

På lagnivå konstateras det också att arbetslöshetskassans styrelse regelbundet ska utvärdera förvaltningssystemet, kontinuitetsplanen och de ovannämnda skriftliga verksamhetsprinciperna. Utvärderingen ska t.ex. göras en gång per år och i sista hand är det styrelsen som ansvarar för utvärderingarna. 

Ett alternativ till förslaget skulle ha varit att bevara nuläget. Under beredningen framkom det inte att det skulle vara nödvändigt att revidera Finansinspektionens föreskrifter till arbetslöshetskassorna om ordnandet av arbetslöshetskassornas interna kontroll och riskhantering i sin helhet, men det ansågs behövligt att lyfta upp dem på lagnivå. 

2.6  Medlemskap i en arbetslöshetskassa

2.7  Försättande i likvidation och upplösning

I enlighet med vad som konstateras i beskrivningen av nuläget är 43 § 2 mom. i lagen om arbetslöshetskassor tvetydigt. Därför föreslås det att bestämmelsen preciseras med avseende på vilken roll å ena sidan arbetslöshetskassans styrelse och å andra sidan kassamötet har vid likvidationsförfarande och upplösning. 

I propositionen föreslås det att den senast valda styrelsen ska vidta de åtgärder som hänför sig till inledandet av upplösningen när avsikten är att upplösa kassan av andra orsaker än de som hänför sig till att förbindelser inte har fullgjorts och att det till övriga delar vid likvidationsförfarande och upplösning ska tillämpas andra bestämmelser om likvidation. I praktiken innebär detta att styrelsen t.ex. upprättar bokslut och verksamhetsberättelse och sammankallar kassamötet. Likvidationen upphör i situationer med frivillig upplösning genom beslut av kassamötet i enlighet med 50 § 1 mom. Dessutom föreslås det i propositionen att den dubbla regleringen slopas i fråga om anmälningsskyldigheten vad gäller försättande i likvidation och utseende av likvidatorer. 

I fråga om försättande i likvidation föreslås det också att det föreskrivs om den tid inom vilken kassamötet ska sammankallas när man vid mötet behandlar ett ärende om försättande i likvidation. I kallelsen ska särskilt nämnas vilken betydelse försättandet i likvidation har med avseende på medlemmarnas rätt till dagpenning. På detta sätt säkerställs det att alla medlemmar i kassan får kännedom om att kassan eventuellt försätts i likvidation och att de arbetslösa medlemmarna i kassan inte förlorar sin rätt till dagpenning. Det är värt att notera att det i denna proposition föreslås att arbetslösa medlemmar i en kassa under vissa förutsättningar ska ha rätt att ansluta sig till en annan kassa inom en månad från försättandet i likvidation. 

2.8  Fastställande av arbetslöshetskassornas finansieringsandelar

I propositionen föreslås det en ändring av nuvarande praxis enligt vilken Finansinspektionen gör en framställning till social- och hälsovårdsministeriet om fastställande av finansieringsandelarna och om att finansieringsandelar undantagsvis ska betalas till en arbetslöshetskassa med färre än 8 000 medlemmar. 

I fortsättningen ska arbetslöshetskassan för varje kalenderår senast vid utgången av april följande år till social- och hälsovårdsministeriet lämna in en ansökan om de finansieringsandelar som avses i 7 kap. i lagen om arbetslöshetskassor. Till ansökan ska fogas arbetslöshetskassans styrelses verksamhetsberättelse och bokslutet, revisorernas utlåtande samt övriga utredningar som Finansinspektionen begärt. Enligt förslaget ska social- och hälsovårdsministeriet i fortsättningen fastställa de finansieringsandelar som ska betalas till arbetslöshetskassorna. Ministeriet ska underrätta Sysselsättningsfonden om besluten om beloppen av de finansieringsandelar som betalas till arbetslöshetskassorna, och fonden ska beakta dessa beslut vid utbetalningen av förskotten till arbetslöshetskassorna på det sätt som föreskrivs i 5 § i statsrådets förordning om verkställighet av lagen om arbetslöshetskassor. 

Den nuvarande verksamhetsmodellen, där två myndigheter behandlar samma material, medför inte någon sådan nytta i fråga om beslutens kvalitet och riktighet som skulle kunna motivera det nuvarande förfarandet. Överföringen av behandlingen av ansökningarna till social- och hälsovårdsministeriet ökar ministeriets roll när det gäller att säkerställa att finansieringsandelen är korrekt.  

Finansinspektionen är också i fortsättningen enligt 10 § i förvaltningslagen skyldig att vid behov lämna uppgifter eller utlåtanden i ärenden som gäller finansieringsandelar även om det inte finns någon uttrycklig bestämmelse om det. Finansinspektionen ska också i olika sammanhang lämna social- och hälsovårdsministeriet sådan information om förmåner som arbetslöshetskassorna betalat vilken ministeriet kan använda som jämförelseuppgifter vid beslut om finansieringsandelar.  

2.9  Utjämning av medlemsavgifter

De centrala arbetsmarknadsorganisationerna föreslog i juni 2019 för statsmakten att utjämningen av medlemsavgiften ska slopas. Förslaget ingår i en mer omfattande helhet som föreslagits av arbetsmarknadsorganisationerna och vars syfte är att främja en bättre anpassning av systemet med utkomstskydd för arbetslösa till konjunkturerna och beredskap för ekonomiska hot genom att stärka Sysselsättningsfondens konjunkturbuffert. Arbetsmarknadsorganisationernas övriga förslag som ingick i den nämnda helheten har föreslagits bli genomförda genom regeringens proposition RP 41/2019 rd, som också gäller arbetslöshetsförsäkringspremiernas storlek för 2020. Som en del av reformen av lagen om arbetslöshetskassor föreslås det i denna proposition att arbetsmarknadsorganisationernas förslag att upphäva bestämmelsen om utjämning av medlemsavgiften genomförs.  

I och med ändringen kommer Sysselsättningsfonden inte längre årligen inom de i lagen angivna gränserna att besluta om betalning av utjämning av medlemsavgiften, och om det beslutas att utjämning ska betalas, om det belopp av intäkterna från arbetsgivarnas och löntagarnas arbetslöshetsförsäkringspremier som används för utjämning av arbetslöshetskassornas medlemsavgifter. Genom ändringen stärks syftet med användningen av intäkterna från arbetslöshetsförsäkringspremierna så att det uttryckligen gäller de förmåner som avses i 1 § i lagen om finansiering av arbetslöshetsförmåner (555/1998).  

3.1  Ekonomiska konsekvenser

I denna proposition föreslås det att eventuella återstående medel efter det att en arbetslöshetskassa upplösts eller försatts i konkurs och efter det att skulderna och andra förbindelser har fullgjorts ska överföras till Sysselsättningsfonden och att medlen ska användas till finansiering av arbetslöshetskassornas utgifter för förtjänstskydd. 

En genomsnittlig kassas medel uppgår till ca 21 miljoner euro och skulderna till ca 6 miljoner euro (2017). Sysselsättningsfonden samlar in cirka 3 miljarder euro i arbetslöshetsförsäkringspremier per år. Om en genomsnittlig kassa upplöses och dess medel redovisas till Sysselsättningsfonden, kan arbetslöshetsförsäkringspremierna under ett år minskas med 15 miljoner euro, vilket är ca 0,5 % av det årliga inflödet av arbetslöshetsförsäkringspremier. 

I kalkylerna har man utgått från antagandet att löntagares och arbetsgivares arbetslöshetsförsäkringspremier sammanlagt utgör i genomsnitt 3,50 procent av lönen. Då kan försäkringspremien sänkas med 0,018 procentenheter när medlen har överförts till Sysselsättningsfonden, om medlen används under ett år direkt till att minska försäkringspremien.  

3.2  Konsekvenser för myndigheterna

Kraven på arbetslöshetskassornas förvaltning fastställs för närvarande i Finansinspektionens föreskrifter och anvisningar som gäller arbetslöshetskassor. I propositionen föreslås det att förvaltningskraven lyfts upp på lagnivå, vilket innebär att detta inte medför några nya krav eller uppgifter för arbetslöshetskassorna.  

Syftet med preciseringen av behörighetsvillkoren och uppgifterna för en arbetslöshetskassas styrelse och ansvariga funktionär är att på lagnivå ta in de förfaranden som kassorna för närvarande iakttar. Med anledning av de behörighetsvillkor för arbetslöshetskassornas styrelser och ansvariga funktionärer som föreslås ingå i lagen behöver det inte nödvändigtvis göras omedelbara ändringar i arbetslöshetskassornas ledning, eftersom de föreslagna bestämmelserna ska tillämpas så att behörighetsvillkoren för kassans ledning ska iakttas i fråga om den styrelse och ansvariga funktionär som följer efter lagens ikraftträdande, dock senast två år efter lagens ikraftträdande. 

Bestämmelserna om arbetslöshetskassans lednings uppgifter och verksamhet ska däremot tillämpas från och med lagens ikraftträdande, men eftersom förfarandena i stor utsträckning motsvarar nuvarande praxis, bedöms det att de föreslagna bestämmelserna inte kommer att medföra några ändringar i verksamheten för arbetslöshetskassornas ledning.  

Bestämmelser om överlåtelse av arbetslöshetskassornas medel vid upplösning och konkurs ska i fortsättningen utfärdas i lag. Därför kan det i fortsättningen inte längre bestämmas om överlåtelsen i kassans stadgar. På grund av det som sägs ovan och eftersom bestämmelsen om kassans stadgar också i övrigt preciseras, bör kassornas stadgar ändras så att de överensstämmer med den föreslagna lagen, t.ex. när kassan nästa gång ansöker om fastställelse av sina stadgeändringar hos Finansinspektionen.  

I fortsättningen, då arbetslöshetskassan för varje kalenderår ska lämna in en ansökan om de finansieringsandelar som avses i 7 kap. i lagen om arbetslöshetskassor till social- och hälsovårdsministeriet, och inte till Finansinspektionen såsom tidigare, påskyndar det förfarandet jämfört med nuläget och minskar det extra arbetet. Dessutom medför ändringen att Finansinspektionens resurser frigörs för övervakning av arbetslöshetskassorna.  

Revideringen av bestämmelserna om försättande i likvidation anses påverka arbetslöshetskassornas arbetsmängd endast marginellt på grund av att försättandet i likvidation anses vara relativt sällsynt. 

3.3  Konsekvenser för medborgarna

Syftet med propositionen är att förbättra ställningen för arbetslöshetskassornas arbetslösa medlemmar vid kassans likvidationsförfarande samt vid dess upplösning och konkurs, eftersom en arbetslös medlem av kassan enligt den gällande lagen inte kan ansluta sig till en annan kassa i ovannämnda situationer. Dessutom får också andra än arbetslösa medlemmar av kassan med större säkerhet information om det kassamöte där man behandlar ärendet om försättande av kassan i likvidation. 

Situationen för medlemmarna i kassan förbättras också genom att de medel som eventuellt återstår efter upplösning och konkurs används till att finansiera förtjänstskyddet. Det kan också anses att bl.a. preciseringen av bestämmelserna om uppgifterna och behörigheten för kassans ledning stärker medlemmarnas uppfattning om att arbetslöshetskassans ledning består av personer vars kompetens är tillräcklig för att trygga arbetslöshetskassans verksamhet.  

I och med bestämmelserna om beslut som ska meddelas om medlemskap i kassan kan den som ansöker om medlemskap i kassan eller den som redan är medlem i kassan bättre förutse när beslutet kan meddelas och att det vid behov kan sökas ändring i beslutet. Dessutom förtydligar ändringen av bestämmelserna om uteslutning ur kassa möjligheterna till uteslutning och gör bestämmelserna mer förutsägbara.