1
Bakgrund
Europeiska kommissionen antog den 30 november 2022 ett förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om förpackningar och förpackningsavfall (nedan förpackningsavfallsförordningen), om ändring av förordning (EU) Nr 2019/1020 och om upphävande av direktiv 94/62/EG (COM (2022)677 final). När denna U-skrivelse utarbetades hade förslaget till förordning ännu inte översatts till svenska.
Samtidigt med förslaget till förordning om förpackningsavfall antog kommissionen EU:s politiska ram för biobaserade, biologiskt nedbrytbara och komposterbara plastprodukter Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and social Committee and the Committee of the Regions. EU policy framework on biobased, biodegradable and compostable plastics. COM(2022) 682 final. Förslagen är en del av handlingsplanen för den cirkulära ekonomin (COM(2020)98 final), som ingår i den europeiska gröna given (COM(2019)640 final), och de mål som fastställts i handlingsplanen. Den föreslagna förordningen är förenlig med EU:s övriga miljö- och avfallslagstiftning och kompletterar den.
Bakom kommissionens förslag ligger tre centrala och sammankopplade problemkomplex som identifierades i bedömningen av nuläget i samband med Europaparlamentets och rådets gällande direktiv (94/62/EG) om förpackningar och förpackningsavfall (nedan förpackningsavfallsdirektivet):
den ökande mängden förpackningsavfall som är kopplad till ökningen av mängden engångsförpackningar, det stora antalet förpackningar som kan undvikas samt den allt större andelen plast i förpackningarna;
hindren för återvinning av förpackningar, i synnerhet produktdesign som förhindrar återvinning och som blivit allt vanligare, märkningar som förvirrar konsumenterna vid sorteringen samt en splittrad marknad som förhindrar en kostnadseffektiv avfallshantering;
användningen av returmaterial för produkter med lägre förädlingsgrad (downcycling) och små andelar returmaterial i förpackningar, vilket begränsar EU:s möjligheter att minska användningen av jungfruligt material i förpackningar.
Centrala orsaker som identifierades var brister i marknadens funktion (externa kostnader inkluderas inte i materialets pris, marknaden är splittrad och ineffektiv, informationen är bristfällig och underprissättning förekommer i värdekedjan för avfall) och en misslyckad gällande reglering (otillräcklig tillsyn och liten effekt på produktdesignen).
Bakgrunden till förslaget är en prognos som visar att den totala mängden förpackningsavfall kommer att öka från 78 miljoner ton 2018 till 92 miljoner ton 2030 och 107 miljoner ton 2040, om dagens utveckling fortsätter. När mängden förpackningsavfall ökar används mer icke-förnybara naturresurser och avfallshanteringen blir mindre effektiv. Även de negativa klimateffekterna, nedskräpningen och användningen av skadliga ämnen i förpackningar ökar.
I kommissionens förordning (EU) 2022/1616 om återvunna plastmaterial som kommer i kontakt med livsmedel Kommissionens förordning (EU) 2022/1616 om återvunna plastmaterial och plastprodukter avsedda att komma i kontakt med livsmedel och om upphävande av förordning (EG) nr 282/2008 föreskrivs det om säker användning av återvunnet material som kommer i kontakt med livsmedel. Det slutna insamlingssystemet för pantflaskor av PET-plast är det enda av de nuvarande systemen för insamling av plastförpackningar från konsumenterna som uppfyller kraven i förordningen. Det är osannolikt att blandat, separat insamlat plastförpackningsavfall kan uppfylla kraven på plast som kommer i kontakt med livsmedel förutom om det återvinns kemiskt.
4
Den föreslagna rättsaktens form, rättsliga grund och förhållande till proportionalitetsprincipen och subsidiaritetsprincipen
Kommissionen föreslår att en ny förordning om förpackningsavfall antas för att ersätta det gällande direktivet om förpackningsavfall. Kommissionen motiverar valet av lagstiftningsinstrument med behovet av att harmonisera regleringen om förpackningar för att förbättra den inre marknadens funktion i jämförelse med nuläget. Statsrådet anser att förslaget är motiverat, men att det är viktigt att bestämmelserna om avfallshantering och producentansvar medger tillräckligt nationellt handlingsutrymme.
Den rättsliga grunden för förslaget, liksom för det gällande förpackningsavfallsdirektivet, är artikel 114 (den inre marknaden) i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget). Det föreslås att förordningen antas i det ordinarie lagstiftningsförfarandet. Rådet fattar beslut i ärendet med kvalificerad majoritet. Förslaget preciserar sådana väsentliga krav som utgör villkor för att förpackningar ska få släppas ut på marknaden och som bör harmoniseras för att den inre marknaden ska fungera korrekt.
I sin bedömning fäster statsrådet uppmärksamhet vid att den rättsliga grunden för rättsakten ska motiveras av objektiva omständigheter. Målet är att hitta en enda rättslig grund som styr rättsaktens huvudsakliga syfte och innehåll. Enligt statsrådets preliminära granskning är den rättsliga grund som kommissionen föreslår – den inre marknaden (artikel 114 i EUF-fördraget) – i huvudsak lämplig. Enligt statsrådet är det dock ändamålsenligt att bedöma huruvida miljön (artikel 192.1 i EUF-fördraget) bör utgöra den rättsliga grunden för bestämmelserna om producentansvar. Motsvarande ändring gjordes i kommissionens förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om batterier och förbrukade batterier (COM(2020)798 final) när parlamentet och rådet behandlade förslaget.
Enligt kommissionen är förslaget förenligt med subsidiaritetsprincipen eftersom förpackningsmarknaden bygger på omfattande gränsöverskridande handel där många producenter släpper ut förpackningar på marknaden i flera medlemsstater. Det finns ett mervärde i gemensamma krav som omfattar förpackningarnas hela livscykel och det skapar harmoniserade förhållanden för utsläppandet på marknaden. Dessa krav gäller hållbarhet, märkning, förpackningarnas avfallsfas och harmoniserade kriterier för anpassning av avgifter för producentansvar. De problem som är förknippade med förpackningarna och miljön (hinder på den inre marknaden, cirkulär ekonomi och ökande mängder förpackningsavfall) kan inte lösas på nationell nivå.
Enligt kommissionen är förslaget förenligt med proportionalitetsprincipen eftersom de föreslagna åtgärderna inte går utöver vad som är nödvändigt för att garantera rättssäkerheten så att man kan uppmuntra storskaliga investeringar i cirkulär ekonomi och säkerställa en hög nivå på skyddet för människors hälsa och miljön. Höjningen av målnivån och kraven ska enligt förslaget ske gradvis, vilket bäst överensstämmer med proportionalitetsprincipen.
Genom att små och medelstora företag och mikroföretag särbehandlas säkerställer man att konsekvenserna för dem är proportionerliga. Samma krav gäller både företag inom EU och företag utanför EU. Åtgärderna begränsar inte handeln mer än vad som är nödvändigt för att uppnå miljömålen.
Statsrådet anser att förslaget är förenligt med subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna. Det krävs åtgärder på unionsnivå för att skapa lika verksamhetsförhållanden för alla aktörer under förpackningens livscykel, och det går inte att uppnå harmoniseringen och förordningens mål med nationell reglering. Dessutom behandlas förpackningsåtervinning och annan avfallshantering redan nu heltäckande i EU-lagstiftningen. Förslaget går inte utöver vad som är nödvändigt för att garantera rättssäkerheten och skapa en harmoniserad inre marknad.
5
Förslagets konsekvenser
Konsekvenserna redovisas i en tvådelad konsekvensbedömning (SWD(2022) 384 final, del 1 och 2) och i sammandraget (SWD(2022) 385 final). Tyngdpunkten i kommissionens konsekvensbedömning ligger på EU-nivån. Under beredningen av förordningen har kommissionen ordnat flera samråd och beställt tre konsultutredningar i samband med konsekvensbedömningen.
Förslaget minskar de negativa miljökonsekvenserna av förpackningar och förpackningsavfall och förbättrar den inre marknadens funktion.
Det säkerställer att produkter som tillverkats i EU och importerade produkter behandlas lika och det är förenligt med EU:s internationella handelspolitiska förpliktelser. Förslaget minskar väsentligt uppkomsten av avfall senast 2030, främjar kostnadseffektivt den cirkulära ekonomin för förpackningar och främjar också användningen av returmaterial i förpackningar.
Sammantaget genererar omställningen till en effektivare cirkulär ekonomi för förpackningar enligt kommissionen fördelar som till exempel ökad konsumentmedvetenhet, färre olägenheter för miljö och hälsa, en minskning av EU:s beroende av importerade råmaterial och fossila bränslen, stimulans för innovationer och ekonomisk tillväxt samt färre onödiga utgifter för hushållen.
5.1
Konsekvenser för lagstiftningen
Den föreslagna förordningen är direkt tillämplig och förutsätter alltså i princip inget nationellt genomförande. Ändringar behöver dock göras åtminstone i avfallslagens (646/2011) bestämmelser om behöriga myndigheter och påföljder. Dessutom kan det bli aktuellt att ändra eller upphäva i synnerhet avfallslagens bestämmelser om producentansvar och bestämmelserna i statsrådets förordning om förpackningar och förpackningsavfall (1029/2021).
5.2
Ekonomiska konsekvenser
Enligt kommissionen innebär förslaget totalekonomiska besparingar på 47,2 miljarder euro i hela EU jämfört med basscenariot för 2030: kostnaderna för avfallshanteringen skulle minska med 4,2 miljarder euro, extrakostnaderna för återanvändningssystem och pantsystem skulle vara 4,6 miljarder euro och försäljningen och förbrukningen av förpackningar skulle minska med 51,7 miljarder euro. De komplexa sysselsättningseffekterna bedöms leda till en liten nettoökning av ”gröna” arbetstillfällen (cirka 29 000). [Om de ekonomiska besparingarna realiseras och överförs helt på konsumenterna uppgår de till uppskattningsvis cirka 100 euro per invånare.]
Tidigare utredningar om olika länders gemensamma pantsystem såväl i de nordiska länderna som i EU har visat att ett pantsystem som omfattar flera länder är mycket tungrott och dyrt i förhållande till nyttan. Finlands pantsystem accepterar till exempel burkar köpta i Estland, även om ingen pant betalas för dem.
5.3
Administrativa konsekvenser
De föreslagna uppföljnings- och rapporteringskraven ökar såväl myndigheternas som verksamhetsutövarnas administrativa arbete. Samtidigt ökar förslaget digitaliseringen, som i sin tur minskar det administrativa arbetet. Inom hela EU medför förslaget årliga administrativa merkostnader på 1,3 miljarder euro närmast på grund av certifiering av återvinningsbara förpackningar och returinnehållet i plastförpackningar.
5.4
Miljökonsekvenser
Enligt kommissionens konsekvensbedömning leder förslaget till att det år 2030 uppkommer 18 miljoner ton mindre förpackningsavfall inom EU än i ett basscenario utan ytterligare åtgärder. Mängden är 3,1 miljoner ton mindre än 2018. Växthusgaserna minskar med cirka 23 miljoner ton CO2-ekvivalenter och de externa miljöeffekterna omvandlade till pengar minskar med 6,4 miljarder euro jämfört med basscenariot för 2030.
Enligt kommissionens bedömning minskar de åtgärder som gäller användning av returmaterial och främjar resurseffektiviteten EU:s behov av fossila bränslen med 3,1 miljoner ton per år (nästan 1/4 av de fossila bränslen som för närvarande behövs i produktionen av plastförpackningar). Totalt minskar förslaget användningen av fossila bränslen med grovt uppskattat cirka 12–15 miljoner ton. Dessutom höjer åtgärderna för att förbättra återvinningsmöjligheterna den totala återvinningskvoten för förpackningar från 66,5 procent till 73 procent 2030, medan andelen avfall som deponeras på avstjälpningsplatser minskar från 18,7 procent till 9,6 procent. Åtgärderna för att främja cirkulär ekonomi minskar väsentligt behovet av jungfruligt råmaterial som trä, glas och aluminium.
I sina kommentarer i samband med beredningen av förpackningsavfallsförordningen har intressentgrupperna tagit ställning till miljökonsekvenserna av återanvändbara förpackningar jämfört med engångsförpackningar. I synnerhet företag som tillverkar kartongbaserade engångsförpackningar har påpekat att återanvändning inte alltid med tanke på miljökonsekvenserna är ett bättre alternativ än engångsförpackningar, och att verksamhetsutövarna behöver ha möjlighet till prövning från fall till fall utifrån miljökonsekvensbedömningen. Centrala faktorer som påverkar miljön enligt konsekvensbedömningar som gäller återanvändning är 1) engångsförpackningens råvaror och tillverkningsprocess, 2) rengöring av kärl som ska återanvändas och 3) retur av förpackningar som ska återanvändas och anknytande förfaranden. En allmän slutsats av livscykelanalyserna är att det krävs ett fungerande och effektivt retursystem för att uppnå den potentiella nyttan av ett system som baseras på återanvändning. Det gäller att fästa särskild uppmärksamhet vid detta om man vill öka återanvändningen. Ett exempel på ett effektivt retursystem hos oss är retursystemet för pantflaskor, som fungerar ypperligt.
Vissa verksamhetsutövare har föreslagit möjligheten att från fall till fall avvika från återanvändningsskyldigheterna med stöd av en livscykelanalys. En fallspecifik bedömning och det relaterade beslutsfattandet skulle medföra betydande regleringskostnader för både företag och myndigheter. I den föreslagna lagstiftningen bör man i så fall för det första definiera vilken typ av livscykelanalys som ska kunna utgöra grund för undantag som får eller ska beviljas. Dessutom bör man ange vem som beviljar undantag och hur förfarandet ser ut, eller åtminstone hur tillämpningen av undantag övervakas. Det är mycket osannolikt att nyttan med en sådan reglering skulle vara större än kostnaderna.
Vid bedömningen av regleringsåtgärderna och framtida verksamhetssätt är utmaningen i samband med livscykelanalyser att de baseras på historiska data eller i bästa fall endast på nuläget. Risken är att varken den kommande tekniska utvecklingen, förändringar i energiformerna eller helt nya verksamhetsmodeller beaktas överhuvudtaget i en livscykelanalys. Många miljöolägenheter, såsom effekterna på markanvändningen och biodiversiteten eller materialanskaffningens externa miljökonsekvenser, värderas eller prissätts inte i kalkylerna. På grund bristande enhetlighet är det mycket svårt att övergripande jämföra resultaten av livscykelkalkyler för enskilda produkter.
10
Statsrådets ståndpunkt
Förslagets allmänna mål
Statsrådet anser att den föreslagna förordningens syften allmänt taget är bra och värda att understödja, men förhåller sig preliminärt avvaktande till vissa av de metoder som föreslås.
Med förslaget eftersträvas en minskad förbrukning av naturresurser, ett förutsägbart regelverk för hela förpackningens livscykel och en fungerande marknad för returråvaror. Statsrådet understöder starkt de föreslagna målen för att förebygga uppkomsten av förpackningsavfall, återanvända, främja högkvalitativ återvinning och öka användningen av returmaterial. Statsrådet anser att förslaget till förordning bör granskas omsorgsfullt i synnerhet för att säkerställa den politiska samstämmigheten mellan olika åtgärder på EU-nivå och mellan olika sektorer. För en stabil investeringsmiljö som i sin tur uppmuntrar investeringar i nya, innovativa förpackningslösningar är det viktigt att regleringen är förutsägbar.
Minskning av mängden förpackningsavfall
Statsrådet anser att det behövs harmoniserad lagstiftning på EU-nivå för att minska användningen av jungfruligt förpackningsmaterial. Statsrådet anser att de föreslagna målen för att minska mängden förpackningsavfall är mycket ambitiösa, men viktiga och eftersträvansvärda för ett hållbart nyttjande av naturresurserna. Statsrådet understöder den skyldighet som föreslås för kommissionen att se över målen för minskning av förpackningsavfallet åtta år efter att förordningen trätt i kraft. Statsrådet understöder de åtgärder som föreslås för att undvika onödig förpackning, såsom förbudet mot överdriven förpackning. När det gäller livsmedelsförpackningar är det enligt statsrådet mycket viktigt att minskningen av förpackningarna inte ökar matsvinnet eller äventyrar livsmedelssäkerheten. Statsrådet anser att kommissionens bedömning av förslagets konsekvenser för uppkomsten av matsvinn är otillräcklig. Statsrådet preciserar sina ståndpunkter när behandlingen av förslaget framskrider.
Främjande av återanvändning
Allmänt
Statsrådet anser att återanvändning och återvinning av förpackningar även framöver kommer att komplettera varandra i arbetet med att uppnå målen för minskning av förpackningsavfall, också med tanke på den höga återvinningskvoten för fiberbaserade förpackningar.
I enlighet med den avfallshierarki som anges i ramdirektivet om avfall (2008/98/EG) understöder statsrådet preliminärt den föreslagna principen om användningsbegränsningar och återanvändningskrav för engångsförpackningar när det finns befintliga återanvändningsalternativ med bättre totala miljökonsekvenser eller när återanvändning annars är ändamålsenligt. Statsrådet anser dock att avvikelser från avfallshierarkin i ramdirektivet om avfall (2008/98/EG) även i fortsättningen kan vara motiverade för vissa avfallsflöden enligt livscykelperspektivet, vilket också bör beaktas i förordningen. Statsrådet understöder de undantag som föreslås för små företag.
Begränsning av användningen av engångsförpackningar i restauranger
Statsrådet konstaterar att förbudet mot engångsförpackningar vid servering i caféers och restaurangers egna lokaler kräver vidare kritisk granskning. Statsrådet anser att det behövs mer information om förslagets konsekvenser och om de uppskattade totala miljökonsekvenserna av återanvändningsskyldigheter som redan gäller i EU:s medlemsstater. Statsrådet anser att förordningen bör innehålla en möjlighet att avvika från förbudet mot engångsförpackningar vid servering i caféers och restaurangers egna lokaler om det finns andra ändamålsenliga alternativ med bättre totala miljökonsekvenser.
Förteckning över begränsade förpackningstyper och undantag för andra än restauranger
Statsrådet anser att den föreslagna förteckningen över förbjudna förpackningstyper och de föreslagna målnivåerna för återanvändning samt behovet av undantag bör bedömas noggrannare. Statsrådet anser att kriterier för avvikelser från förbudet mot vissa förpackningstyper samt kriterier för avvikelser från de föreslagna återanvändningsmålen bör tas in i förslaget till förordning. För att de eftersträvade effekterna av regleringen ska kunna bedömas bör dock undantagen utformas så att de är noggrant avgränsade, och det ska finnas ett motiverat behov av dem, till exempel hinder för den tekniska genomförbarheten, avsaknad av alternativ för återanvändning, totala miljökonsekvenser enligt en livscykelanalys, att produkten bevaras oskadd, eliminering av matsvinn, negativa konsekvenser för miljö eller hälsa eller krav i anslutning till produktens hållbarhet.
Detaljerade ståndpunkter om vissa särskilda återanvändningsmål och begränsningar
Statsrådet förhåller sig preliminärt avvaktande till kommissionens förslag om återanvändningsmål för dryckesförpackningar och till förbudet att använda engångsförpackningar för färska frukter och grönsaker (under 1,5 kg). Återanvändningsmålen kan leda till en omställning från kartongförpackningar med gynnsammare totala miljökonsekvenser till mer belastande lösningar. I fråga om engångsförpackningar för frukt och grönsaker bör man särskilt granska förslaget i förhållande till uppskattningen av matsvinn som uppkommer. Även de föreslagna återanvändningsmålen för transportförpackningar bör granskas såväl allmänt som mellan ekonomiska aktörer och mellan ett enskilt företags verksamhetsställen.
Inställning till livscykelanalyser
Statsrådet konstaterar att livscykelanalyser är förknippade med osäkerhetsfaktorer och att de valda premisserna är av stor betydelse för resultatet av en livscykelanalys. Statsrådet anser ändå att livscykelanalyser trots osäkerhetsfaktorerna är ett viktigt verktyg i bedömningen av såväl förslaget som de undantag det innehåller.
Översyn
Statsrådet understöder den föreslagna skyldigheten för kommissionen att se över återanvändningsmålen åtta år efter att förordningen trädde i kraft och vid behov föreslå lagändringar. Statsrådet anser att i synnerhet de krav som gäller 2040 är förknippade med osäkerheter. Översynen behövs eftersom återanvändningssystemens effekter är svåra att bedöma utifrån nuläget, då systemet till stora delar först nu håller på att skapas eller genomföras i större skala och nya produkter och system uppstår.
Statsrådet anser att det är viktigt att säkerställa att kraven på öppna och slutna återanvändningssystem inte har innovationsbegränsande effekter på systemnivå, eftersom ett återanvändningssystem kan ha både öppna och slutna egenskaper som överlappar varandra.
Statsrådet kompletterar sin ståndpunkt när förhandlingarna framskrider, med hänsyn till Finlands samlade intressen.
Skyldigheter i fråga om användning av returplast
Statsrådet välkomnar det föreslagna kravet på användning av returmaterial i tillverkningen av plastförpackningar. Kravet skapar ett incitament att investera i plaståtervinning och är en viktig faktor för att den behövliga återvinningskapaciteten och en fungerande marknad ska utvecklas på EU-nivå.
Statsrådet anser dock att de krav som gäller plastkomponenter i förpackningar som inte består helt av plast, såsom beläggningar eller ytmaterial, behöver granskas ytterligare i synnerhet med tanke på teknisk genomförbarhet.
Statsrådet anser att målen för användning av returplast kan vara svåra att uppnå utan kemisk återvinning i synnerhet för vissa förpackningar som kommer i kontakt med livsmedel, och att målnivåernas genomförbarhet till den delen ännu bör bedömas. Kemisk återvinning och eventuella andra innovativa återvinningstekniker bör beaktas i genomförandeakterna om fastställande av halter av returmaterial och regler för att beräkna återvinningskvoter.
Förordningen om återvunna plastmaterial och plastprodukter avsedda att komma i kontakt med livsmedel (EU) 2022/1616 gör certifierad kvalitetssäkring av plastavfall förpliktande från och med 2024. Statsrådet anser att det är viktigt att säkerställa tillgången på plastavfallsråvara av hög kvalitet även för andra returplastprodukter. Förslaget till förordning får inte leda till en okontrollerad import av returråvaror från tredjeländer.
Statsrådet anser att det är viktigt att ett mål fastställs för returplast, men i de fortsatta förhandlingarna bör man överväga möjligheten att ändra kravet på halten av returplast så att det delvis kan uppfyllas med biobaserad plast, särskilt med tanke på den osäkra tillgången på returplast på marknaden. Statsrådet anser att biobaserad plast och andra biobaserade material spelar en viktig roll i frångåendet av fossila råvaror.
Mål för förpackningars återvinningsbarhet
Statsrådet anser att kravet att alla förpackningar ska kunna återvinnas är ytterst nödvändigt. Återvinningsbarheten måste förbättras för att de ambitiösa målen för förpackningsavfall ska kunna uppnås.
Statsrådet anser att den föreslagna övergångstiden på fem år som föreslås för innovativa förpackningar behövs när det gäller kraven på återvinningsbarhet. Statsrådet anser dock att kraven på storskalig återvinning är mycket mångtydiga och sannolikt svåra att uppnå när det gäller innovativa förpackningar. Statsrådet konstaterar att de krav som gäller storskalig återvinning bör preciseras, och att man bör bedöma deras ändamålsenlighet och möjligheterna att fastställa kraven separat för varje medlemsstat med hänsyn till nationella särdrag.
Krav på komposterbarhet
Statsrådet anser att förslaget om att alla mycket lätta plastbärkassar ska vara komposterbara behöver bedömas närmare. Biologiskt nedbrytbara plastkassar orsakar problem för vissa bioavfallsanläggningar. Det finns också en risk att komposterbara påsar hamnar i plaståtervinningen i stället för bioavfallet, och då väsentligt försämrar kvaliteten på returplast.
Märkningskrav
Statsrådet anser att förslagen om harmoniserade märkningskrav för förpackningar och avfallsinsamlingskärl, som ska underlätta och främja sorteringen av förpackningsavfall, är mycket viktiga. Statsrådet förhåller sig dock avvaktande till genomförbarheten av märkningar som gäller förpackningar i distanshandeln och hur tillsynen kommer att realiseras i praktiken.
Enligt statsrådet är det inte ändamålsenligt att förutsätta att alla delar av återanvändbara förpackningar som består av lock och botten märks digitalt, utan det borde räcka med minst en digital märkning på hela förpackningen, om de övriga delarna är märkta så att det tydligt framgår att de är delar av samma förpackning.
Rapporteringskrav
Rapporteringen enligt förpackningskategorier, som förutsätts enligt förslaget, medför mycket administrativt arbete för både producenterna och myndigheterna. Statsrådet anser därför att de föreslagna förpackningskategoriernas ändamålsenlighet bör bedömas närmare. Punkterna om förpackningars överensstämmelse med kraven samt dokumentation bör ses över på nytt med fokus på hur motiverat det administrativa merarbetet är.
Genomförande av producentansvaret och den övriga avfallshanteringen
Statsrådet anser att förslagen om producentansvar, pantsystem och hantering av förpackningsavfall bör formuleras tillräckligt allmänt så att särdragen i medlemsstaternas nationella system kan beaktas. Statsrådet anser också att de övriga avfallshanteringsaktörernas roller och ansvar vid genomförandet av producentansvaret bör anges tydligt.
Statsrådet förhåller sig avvaktande till kravet på ett insamlingssystem med pant, enligt vilket stater med betydande gränshandel ska säkerställa att pantsystemen är kompatibla. Statsrådet anser att kravet att olika länders pantsystem ska vara kompatibla bör bedömas ur ett kostnads-nyttoperspektiv med tanke på ändamålsenlighet och genomförbarhet och att det bör lämnas rum för nationella lösningar.
Statsrådet välkomnar den föreslagna skyldigheten enligt vilken den som tillhandahåller en försäljningsplattform för distanshandel ska säkerställa att distansförsäljare som säljer över plattformen fullgör sina skyldigheter i samband med producentansvaret för förpackningar i den medlemsstat där köparen finns. Det föreslagna kravet att producenten ska utse en representant i alla medlemsstater där den tillhandahåller förpackningar på marknaden för första gången bör klargöras i förhållande till importörens skyldigheter i samband med producentansvaret.
Kommissionens föreslagna befogenheter
Statsrådet förhåller sig kritiskt till omfattningen av de befogenheter som kommissionen ges enligt förslaget. Statsrådet fäster uppmärksamhet särskilt vid de befogenheter som föreslås för kommissionen i frågor som gäller justering av de detaljerade mål och krav på användning av returmaterial som ingår i förslaget. I den fortsatta beredningen bör man granska delegeringen av befogenheter i synnerhet när det gäller krav som anknyter till återanvändningsmålen och metoderna för att beräkna dem samt minimiandelarna av returmaterial i förpackningar. Även om det handlar om frågor av teknisk natur är de av central betydelse vid genomförandet av den föreslagna regleringen. Till den del som lagstiftningsbefogenheter delegeras till kommissionen ska omfattningen och den noggranna avgränsningen av de föreslagna befogenheterna granskas omsorgsfullt. I beredningen av kommissionens genomförandeakter bör man dessutom beakta EU:s pågående reform av lagstiftningen om material i kontakt med livsmedel samt kemikaliestrategins mål om kemikaliesäkerhet för konsumentprodukter.Statsrådet anser att det är viktigt att engagera intressentgrupperna och industrin i beredningen av kommissionens rättsakter.
Förslagets rättsliga grund
Utifrån statsrådets preliminära granskning är förslagets rättsliga grund (artikel 114 i EUF-fördraget, den inre marknaden) i huvudsak lämplig. Enligt statsrådet är det dock ändamålsenligt att bedöma huruvida miljön (artikel 192.1 i EUF-fördraget) bör utgöra den rättsliga grunden för bestämmelserna om producentansvar. (Frågan behandlas närmare i avsnitt 4).
Påföljder
Utifrån en preliminär granskning förhåller sig statsrådet avvaktande till de föreslagna påföljderna i de fall där administrativ påföljdsavgift blir en obligatorisk eller primär påföljd i medlemsstaterna. I stället för att gynna vissa typer av påföljder anser statsrådet att det är viktigt att välja påföljder som är effektiva och proportionella.