2.1  Beslutsförslaget och tillämpningsområdet för förslaget till förordning (kapitel I i förslaget till förordning)

I beslutsförslaget bemyndigas medlemsstaterna att i Europeiska unionens intresse bli parter i Haagkonventionen före ett visst datum eller att förbli parter i konventionen, om de redan har förbundit sig till konventionen. Europeiska unionen kan inte ansluta sig till konventionen, eftersom endast stater kan ansluta sig till den. 

Enligt tillämpningsområdet för förslaget till förordning ska förordningen i civilrättsliga frågor tillämpas på skydd i internationella situationer för vuxna som på grund av nedsatt eller bristande personlig förmåga inte kan försvara sina intressen. Förslaget till förordning innehåller en förteckning med exempel på frågor som omfattas av förordningen och en uttömmande förteckning över frågor som inte omfattas av förordningen. Enligt definitionerna i förslaget till förordning avses med åtgärd varje åtgärd som vidtas av en myndighet i en medlemsstat till skydd för en vuxen.  

Haagkonventionen som ligger bakom förslaget till förordning innehåller nästan samma bestämmelser om tillämpningsområdet. Enligt förslaget är målet för bestämmelserna att de ska anpassas med Haagkonventionen (skäl 9 i ingressen). Vad gäller den finska lagstiftningen kan som skyddsåtgärder som omfattas av tillämpningsområdet för förslaget till förordning räknas bland annat begränsning av handlingsbehörigheten och förordnande av en intressebevakare enligt lagen om förmyndarverksamhet (442/1999) liksom även fastställelse av en intressebevakningsfullmakt enligt lagen om intressebevakningsfullmakt (648/2007). Tillämpningsområdet kan även anses omfatta åtgärder oberoende av personens vilja enligt till exempel mentalvårdslagen (1116/1990), lagen angående specialomsorger om utvecklingsstörda (519/1977) och lagen om missbrukarvård (41/1986) (se redogörelse av motsvarande tillämpningsområde i regeringens proposition om sättande i kraft av Haagkonventionen RP 61/2010 rd s. 10 och 24).  

2.2  Behörighet, tillämplig lag och verkställighet av åtgärder (kapitel II–V i förslaget till förordning)

Enligt förslaget till förordning ska bestämmelserna i Haagkonventionen tillämpas på behörighet. De grundar sig på principen om hemvist. Därtill ska EU-stater kunna tillämpa en behörighetsgrund utifrån prorogationsklausulen om den vuxna uttryckligen har valt en annan behörig stat än hemviststaten. Denna behörighetsgrund förutsätter att tre kumulativa villkor uppfylls (artikel 6).  

Tillämplig lag ska enligt förslaget fastställas med stöd av Haagkonventionen. I konventionen är utgångspunkten lagen i den behöriga myndighetens stat. Även lagval är möjligt enligt konventionen.  

De åtgärder som har vidtagits av en medlemsstat ska enligt förslaget till förordning erkännas i de andra medlemsstaterna utan att det krävs separata åtgärder. Erkännande får dock vägras på vissa villkor som i princip motsvarar grunderna för vägran i Haagkonventionen. I förslaget till förordning ingår dock inte någon motsvarande grund till vägran om ett erkännande står i strid med tvingande bestämmelser i den anmodade staten som i Haagkonventionen (artikel 22.1 c).  

Verkställigheten av en åtgärd som vidtagits i en medlemsstat ska inte kräva verkställbarhetsförklaring. På verkställigheten av åtgärden och grunderna för vägran ska tillämpas verkställighetsstatens lag under förutsättning att de nationella grunderna för vägran inte strider mot de grunder för vägran som fastställs i förslaget. I förslaget till förordning finns även bestämmelser om godkännande av officiella handlingar (actes authentiques) mellan medlemsstaterna.  

2.3  Samarbete mellan myndigheter (kapitel VI och IX i förslaget till förordning)

På samma sätt som i Haagkonventionen ska det enligt förslaget till förordning finnas en centralmyndighet i varje medlemsstat som bistår myndigheterna vid tillämpningen av förordningen. Centralmyndighetens uppgifter vid lokalisering av en person som är i behov av skydd och i situationer där en vuxen ska placeras i en annan medlemsstat för att få skyddsåtgärder motsvarar i det stora hela bestämmelserna i Haagkonventionen. Därtill ska förordningen innehålla bestämmelser om centralmyndighetens bistående i en situation där en myndighet i en medlemsstat överväger att utse en behörig myndighet i en annan medlemsstat till företrädare för en vuxen för att stödja genomförandet av en åtgärd.  

Förslaget till förordning innehåller flera standardformulär avsedda för informationsutbytet mellan myndigheterna. Enligt kapitel IX om digital kommunikation ska den skriftliga kommunikationen mellan behöriga myndigheter eller centralmyndigheter, inbegripet utbyte av formulären, ske via ett decentraliserat it-system. Kommissionen ska för att inrätta systemet tillhandahålla en referensprogramvara för medlemsstaterna (artikel 61). Även andra medel kan användas för den direkta kontakten mellan myndigheterna.  

2.4  Europeiskt företrädarintyg (kapitel VII i förslaget till förordning)

I förslaget till förordning föreslås att ett europeiskt företrädarintyg (European certificate of representation) införs. Att använda företrädarintyget ska vara frivilligt. Företrädarintyget får användas för att visa att företrädaren har rätt att företräda den vuxna i en annan medlemsstat. Företrädarintyget ska utfärdas efter ansökan i den stat där en skyddsåtgärd har vidtagits. Intyget kan utfärdas efter att myndigheten har kontrollerat att de uppgifter som antecknas i intyget är korrekta. Den person som i intyget anges som företrädare ska antas ha de befogenheter som nämns i intyget. Förslaget till förordning innehåller även bestämmelser om rättelse, återkallelse eller uppskjutning av verkningarna av företrädarintyget.  

2.5  Registrering av skyddsåtgärder och sammankoppling av register (kapitel VIII i förslaget till förordning)

Enligt förslaget ska medlemsstaterna upprätta ett eller flera register i vilka den minimiinformation som fastställs i förordningen registreras om genomförda skyddsåtgärder och om bekräftade företrädarbefogenheter. I registret ska antecknas att en skyddsåtgärd har vidtagits eller att företrädarbefogenheter har bekräftats och tidpunkterna för dessa. Registret ska dessutom innehålla uppgifter om eventuell besvärstid, datum för upphörande eller omprövande av åtgärd samt om behörig myndighet. I registret antecknas även den vuxnas personuppgifter. Syftet med registret är att förbättra de behöriga myndigheternas tillgång till information om de skyddsåtgärder som vidtagits i andra medlemsstater, undvika överlappande skyddsåtgärder och säkerställa att en skyddsåtgärd som vidtagits i en stat respekteras i en annan medlemsstat (skäl 44 i ingressen). 

I förslaget finns även bestämmelser om sammankoppling av register. Kommissionen ska sörja för sammankopplingen av nationella register med hjälp av ett decentraliserat it-system. Medlemsstaterna ska se till att deras nationella register anpassas till detta system för sammankoppling. Kommissionen ska fastställa de specifikationer som gäller systemets tekniska genomförande genom en genomförandeakt. Upprättandet och utvecklingen av sammankopplingssystemet ska ske gradvis och finansieras genom unionens allmänna budget. Varje medlemsstat ska bära kostnaderna för att upprätta och anpassa sina nationella register samt för kostnaderna för att administrera, driva och underhålla dessa register (artikel 62). 

Den information som är tillgänglig via de sammanlänkade registren ska endast vara tillgänglig för de behöriga myndigheter eller centralmyndigheter i en medlemsstat som har åtkomst till den obligatoriska informationen enligt sin nationella lagstiftning och har ett berättigat intresse av att få åtkomst till denna information.  

2.6  Ikraftträdande och tillämpning (artikel 70 i förslaget om förordning)

Enligt förslaget ska förordningen börja tillämpas när det har gått 18 månader från dagen för ikraftträdandet av förordningen. Bestämmelserna om digital kommunikation och om sammankoppling av register ska börja tillämpas två år efter ikraftträdandet av kommissionens genomförandeakter som avses i artikel 60.  

4.1  Kommissionens konsekvensbedömning

Kommissionen har utarbetat en konsekvensbedömning av lagstiftningspaketet (SWD(2023) 155 final). I konsekvensbedömningen undersöktes fyra alternativ för att underlätta de problem som vuxna har i gränsöverskridande situationer:  

1) Grundscenariot där EU inte vidtar lagstiftningsåtgärder men fortsättningsvis uppmuntrar medlemsstaterna att ansluta sig till Haagkonventionen, 

2) Ett rådsbeslut som ålägger medlemsstaterna att ratificera konventionen inom en viss tidsram, 

3) EU:s förordning om skydd för vuxna, 

4) En kombination av alternativ 2 och 3 (rådsbeslut och EU:s förordning). 

Utifrån erfarenheterna av främjandet av ratificeringen av konventionen anser kommissionen att fördelarna med alternativ 1 skulle vara begränsade och att det i vilket fall som helst skulle ta flera år i anspråk. Vissa medlemsstater skulle trots allt inte ratificera konventionen och den rättsliga grunden skulle förbli splittrad. Alternativ 2 innebär att alla medlemsstater skulle förbinda sig till konventionen och att den skulle tillämpas både mellan medlemsstaterna och i förhållande till fördragsslutande stater utanför EU. Detta alternativ utesluter i princip inte att man i ett senare skede antar interna bestämmelser inom EU. Ett stegvis tillvägagångssätt ansågs dock inte lönsamt bland annat eftersom en ändring av de rättsliga reglerna med tiden skulle ge upphov till rättslig osäkerhet. Enligt alternativ 3 skulle en EU-förordning harmonisera medlemsstaternas internationella privaträttsliga regler. Det skulle inte vara obligatoriskt att ansluta sig till konventionen, varvid vissa medlemsstater skulle sakna en rättslig ram i förhållande till de stater utanför EU som är parter i konventionen.  

Kommissionen bedömer att det bästa alternativet är alternativ 4, dvs. ratificering av konventionen i kombination med utfärdandet av en EU-förordning. Det är det enda alternativet som omfattar problem med gränsöverskridande fall till alla delar. Detta alternativ gör det möjligt att anta följande: (i) ett gemensamt regelverk som grundar sig på Haagkonventionen och som tillämpas på alla medlemsstater och genom konventionen även på fördragsslutande stater utanför EU, och (ii) regler för att intensifiera, förnya och förenkla samarbetet inom EU utifrån principen om ömsesidigt förtroende. Samarbetet inom denna sektor skulle vara digitalt och de språkliga hindren skulle minska. 

Enligt kommissionen skulle förslaget garantera lika tillgång till rättslig prövning, säkerställa att vuxna kan sköta sin egendom eller fastighet i utlandet och trygga fortsatt sjukvård för vuxna. Därtill tryggar erkännandet av på förhand ingångna arrangemang (företrädarbefogenheter) vuxnas rätt till oberoende, och ärenden behöver inte avgöras i domstol.  

Det alternativ som bedöms vara bäst har även positiva sociala konsekvenser, eftersom det främjar välfärden, hälsan, delaktigheten och jämlikheten för utsatta vuxna. Det bästa alternativet förenklar och påskyndar förfarandena. Det innebär mindre kostnader, tidsåtgång och besvär för vuxna och medlemsstaternas myndigheter i gränsöverskridande situationer.  

Enligt kommissionens uppskattning skulle kostnadsbesparingarna av att effektivisera förfarandena, dvs. fördelarna med avdrag för kostnaderna, uppgå till sammanlagt 2,4–2,5 miljarder euro. I detta ingår även de totala kostnaderna för att inrätta och sammankoppla elektroniska skyddsregister, uppskattningsvis cirka 10 miljoner euro, av vilka cirka 2,5 miljoner gäller EU-förvaltningen och 8 miljoner alla de medlemsstater som deltar i tillämpningen av förordningen sammanlagt. Som grund för kostnadsberäkningen för skyddsregistren har använts de kostnader som orsakas av inrättandet och sammankopplingen av insolvensregister enligt Europaparlamentets och rådets förordning om insolvensförfaranden (EU) 2015/848. I kommissionens konsekvensbedömning konstateras det att man rent allmänt bör förhålla sig avvaktande till kalkylerna, eftersom de med tanke på problemens omfattning och de bristfälliga uppgifterna om kostnader och statistik innehåller en hel del antaganden och förenklingar. 

4.2  Konsekvenser för fördrag som är bindande för Finland

Haagkonventionen har i Finland satts i kraft genom lag (779/2010), som trädde i kraft den 1 mars 2011. Kommissionens beslutsförslag gäller Finland till den del det bemyndigar medlemsstaterna att förbli parter i konventionen. Om beslutsförslaget godkänns innebär det att Haagkonventionen införlivas med EU:s rättsordning och att Finland inte kan dra sig ur konventionen självständigt.  

Finland har ratificerat konventionen om rättigheter för personer med funktionsnedsättning (FördrS 26 och 27/2016) som ingicks i New York 2006. Genom förslaget till förordning fastställs tillgodoseendet av de rättigheter som skyddas i konventionen i gränsöverskridande situationer. I förslaget till förordning konstateras det uttryckligen att förordningen bör tillämpas i överensstämmelse med skyldigheterna i fråga om mänskliga rättigheter enligt konventionen och särskilt artiklarna 3, 9, 12 och 19. 

Konventionen, innehållande internationellt privaträttsliga bestämmelser om äktenskap, adoption och förmynderskap, avslutad i Stockholm den 6 februari 1931 mellan Finland, Island, Danmark, Norge och Sverige (nedan äktenskapskonventionen, FördrS 20/1931) innehåller bland annat bestämmelser om förmyndarskap. Dessa tillämpas i ärenden som gäller ordnandet av förmyndarskap för en nordisk medborgare som bor i ett nordiskt land. Bestämmelserna i äktenskapskonventionen gäller behörighet och tillämplig lag. Enligt äktenskapskonventionen ska ett avgörande som träffats enligt bestämmelserna i den erkännas utan separat bekräftelse i de övriga nordiska länderna. På verkställigheten av ett beslut som fattats med stöd av äktenskapskonventionen tillämpas lagen om erkännande och verkställighet av nordiska domar angående privaträttsligt anspråk (588/1977).  

I artikel 58 i förslaget till förordning finns bestämmelser om förordningens förhållande till andra instrument. Enligt artikeln ska förordningen inte påverka tillämpningen av internationella konventioner i vilka en eller flera medlemsstater är part när förordningen antas och vilka gäller frågor som omfattas av denna förordning. Enligt artikeln ska förordningen ha företräde mellan medlemsstaterna framför konventioner som har ingåtts uteslutande mellan två eller flera av dem, i den mån som konventionerna gäller frågor som regleras genom denna förordning. Förordningen ska således ha företräde framför äktenskapskonventionen i förhållandet mellan Finland och Sverige. 

4.3  Konsekvenser för Finlands lagstiftning

Med beaktande av att Haagkonventionen redan har satts i kraft i Finland har beslutsförslaget inte några konsekvenser för Finlands lagstiftning. Förslaget till förordning har konsekvenser för Finlands lagstiftning i synnerhet till den del det handlar om lagstiftning mellan EU-staterna som kompletterar eller avviker från Haagkonventionen.  

Internationella privaträttsliga bestämmelser om förmyndarskapsrätt finns i lagen om förmyndarverksamhet och lagen om intressebevakningsfullmakt. De nationella bestämmelserna kan efter att förordningen utfärdats tillämpas endast till den del inte annat följer av förordningen. De nationella bestämmelserna som omfattas av den internationella förmyndarskapsrätten kan exempelvis tillämpas på erkännandet och verkställigheten av ett beslut som utfärdats i en annan stat än en medlemsstat i EU eller i en stat som hör till Haagkonventionen. Det bör även beaktas att förordningen ska tillämpas endast på det internationella skyddet för sådana vuxna som på grund av nedsatt eller bristande personlig förmåga inte kan försvara sina intressen. De nationella bestämmelserna kan däremot tillämpas även i situationer där en person på grund av frånvaro inte kan bevaka sina rättigheter eller där det behövs en intressebevakare för att bevaka en sådan blivande ägares rätt vars identitet inte ännu fastställts.  

Det är omöjligt att ge en uttömmande redogörelse av de konsekvenser som registreringsskyldigheten för de åtgärder som omfattas av förslaget till förordning kommer att ha för Finland, eftersom förordningens tillämpningsområde är så brett: det omfattar alla de myndighetsåtgärder vars mål är att skydda den vuxnas person eller egendom. Bland de nationella bestämmelserna om registrering av åtgärder för skydd av vuxna kan nämnas åtminstone följande bestämmelser. Bestämmelser om registrering av intressebevakning finns i 7 kap. i lagen om förmyndarverksamhet. Bestämmelser om registrering av fastställda företrädarbefogenheter finns i 5 kap. i lagen om intressebevakningsfullmakt. Bestämmelser om de uppgifter som ska införas i register över förmyndarskapsärenden finns även i lagen om vissa personregister vid Myndigheten för digitalisering och befolkningsdata (1156/2019). Bestämmelser om registrering av hälso- och sjukvårdsuppgifter finns från och med den 1 januari 2024 i lagen om behandling av kunduppgifter inom social- och hälsovården (703/2023). Det mer detaljerade förhållandet mellan bestämmelserna i kommissionens förslag och de nationella systemen kan bedömas först efter att detaljerna i de föreslagna bestämmelserna har klarlagts i förhandlingarna.  

4.4  Ekonomiska konsekvenser

Beslutsförslaget har om det genomförs inte några ekonomiska konsekvenser för Finland, eftersom Haagkonventionen redan har satts i kraft i Finland. De ekonomiska konsekvenserna hänför sig därför till förslaget till förordning. 

Användningen av de formulär som avses i förslaget till förordning i samarbetet mellan medlemsstaterna minskar i viss mån behovet av översättningar jämfört med motsvarande situationer vid tillämpning av Haagkonventionen. Det innebär minskade kostnader för både medborgarna och de behöriga myndigheterna. 

Justitieministeriet är den centralmyndighet som avses i Haagkonventionen. För centralmyndigheten i förslaget till förordning föreslås några nya uppgifter mellan medlemsstaterna jämfört med de uppgifter som centralmyndigheterna har enligt konventionen. Deras konsekvenser för centralmyndigheternas nuvarande uppgiftsmängder bedöms vara små. 

I förslaget till förordning föreslås det att ett frivilligt europeiskt företrädarintyg införs. När förordningen verkställs bör man pröva vilken myndighet som i Finland ska utfärda intyget. Ett motsvarande intyg om intressebevakarens eller fullmäktiges ställning i samband med Haagkonventionen utfärdas i Finland på begäran av myndigheten för digitalisering och befolkningsdata. Det handlar alltså inte om en helt ny företeelse. Om förordningen träder i kraft kommer det sannolikt att i viss mån öka antalet ansökningar om intyg, men standardformulären på flera språk i samband med förfarandet underlättar utfärdandet av intyg. Konsekvenserna för resurserna i samband med utfärdandet av intyg bedöms därför vara små.  

I förslaget till förordning ingår ett förslag om att använda den europeiska elektroniska åtkomstpunkt som ska inrättas i enlighet med artikel 4 i digitaliseringsförordningen, som ännu ska slutföras, för elektronisk kommunikation mellan fysiska och juridiska personer och medlemsstaternas behöriga myndigheter i samband med bland annat förfarandet för erkännande av åtgärder och ansökan, utfärdande, ändring eller återkallelse av det europeiska företrädarintyget (artikel 50). De ekonomiska kostnaderna som beror på digitaliseringsförordningen har bedömts i statsrådets skrivelse U 13/2022 rd. 

Registreringen av skyddsåtgärder och sammankopplingen av nationella register som ingår i förslaget till förordning kommer att medföra kostnader för it-system för olika myndigheter. Myndigheten för digitalisering och befolkningsdata har i sina preliminära beräkningar uppskattat att utvecklingen av de it-system och sammankopplingen av de register som hör till dess område skulle kräva ett tilläggsanslag på sammanlagt minst cirka 250 000 euro. Förordningsförslagets eventuella konsekvenser för övriga myndigheters it-system kan uppskattas först när innehållet i bestämmelserna om registreringen har preciserats. I kommissionens förslag har man även lyft fram medlemsstaternas möjlighet att ansöka om bidrag för att finansiera kostnaderna för nationella it-system inom ramen för EU:s finansieringsprogram.  

Storleken på kostnaderna för inrättandet och upprätthållandet av registren bedöms i närmare detalj i den fortsatta beredningen. Beslut om eventuell nationell tilläggsfinansiering fattas i samband med beslutsprocesserna för planerna för de offentliga finanserna och statsbudgeten. 

4.5  Övriga konsekvenser

Förslagen underlättar medborgarnas förehavanden och medför kostnadsbesparingar på det sätt som anges i kommissionens konsekvensbedömning.