Propositionens bakgrund och syften

Syftet med regeringens proposition RP 236/2021 rd och den kompletterande propositionen RP 323/2022 rd är att korrigera de brister som upptäckts i det nationella genomförandet av direktivet om förhindrande av penningtvätt och av finansiering av terrorism samt att anpassa den nationella lagstiftningen till rekommendationerna från arbetsgruppen för finansiella åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism, som lyder under OECD (Financial Action Task Force, nedan kallad FATF). Dessutom föreslås ändringar i lagstiftningen utifrån nationella behov. 

Regeringen föreslår att lagen om förhindrande av penningtvätt och av finansiering av terrorism (nedan penningtvättslagen) och lagen om Finansinspektionen ändras. 

Det föreslås att tillämpningsområdet för lagen om förhindrande av penningtvätt och av finansiering av terrorism preciseras och att det görs korrigeringar, kompletteringar och preciseringar av definitionerna i lagen preciseras. Dessutom föreslås det att skyldigheterna i fråga om kundkontroll kompletteras bland annat i anslutning till sanktionsbestämmelserna och frysningsbesluten samt bestämmelserna om personer i politiskt utsatt ställning. Förslaget innehåller också preciseringar av bestämmelserna om tillsyn och om administrativa påföljder med stöd av penningtvättslagen. Dessutom föreslås bestämmelser om advokatföreningens straffrättsliga tjänsteansvar. 

Propositionen innehåller förslag som är av betydelse med tanke på grundlagen. Dessa är särskilt de föreslagna bestämmelserna om kontroller, om behandling av uppgifter om domar i brottmål och brott samt frågan om straffrättsligt ansvar för den som i advokatföreningens namn utför kontroller och tillsynsuppgifter enligt penningtvättslagen. 

Grundlagsutskottet, lagutskottet och förvaltningsutskottet har lämnat utlåtande om den ursprungliga propositionen RP 236/2021 rd. Den kompletterande propositionen RP 323/2022 rd innehåller preciseringar särskilt i fråga om kundkontroll när det gäller sanktioner och frysning av tillgångar samt förslag till administrativa påföljder. 

Lagarna avses träda i kraft den 1 mars 2023. De ändringar som gäller 1 kap. 4 § 1 mom. 11 punkten underpunkt i samt 3 kap. 3 § 2 mom. 2 punkten och 13 § i lagen om förhindrande av penningtvätt och av finansiering av terrorism föreslås dock träda kraft först den 1 mars 2024. 

Ekonomiutskottet anser att propositionens syften i huvudsak är motiverade. Utskottet tillstyrker lagförslagen med följande kommentarer och de ändringsförslag som framgår av detaljmotiveringen. 

Grundlagsutskottets utlåtande

Grundlagsutskottet tar i sitt utlåtande (GrUU 21/2022 rd — RP 236/2021 rd) ställning till förslagen om inspektioner med hjälp av distansförbindelse, behandling av uppgifter om domar i brottmål och brott och straffrättsligt ansvar för den som i advokatföreningens namn sköter inspektioner och tillsynsuppgifter enligt penningtvättslagen. 

Utskottet anser att den föreslagna regleringen med sitt anmärkningsvärt omfattande tillämpningsområde för distansinspektioner inte i i detta fall uppfyller de förutsättningar i grundlagens bestämmelse som gäller tryggande av de grundläggande fri- och rättigheterna eller utredning av brott, så som de har tillämpats i grundlagsutskottets etablerade praxis (t.ex. GrUU 9/2019 rd och de utlåtanden som nämns där). Enligt grundlagsutskottet bör den förbindelse som används för att utföra en inspektion utifrån bestämmelserna begränsas till syn- och hörselkontakt med den person som är föremål för inspektionen och till möjlighet att se på den rapporteringsskyldigas system i den utsträckning det är nödvändigt för inspektionen. Utskottet anser att det är nödvändigt att precisera den föreslagna regleringen så att den uppfyller dessa krav. En sådan precisering, ändring eller avgränsning är ett villkor för att lagförslag 1 ska kunna behandlas i vanlig lagstiftningsordning. 

När det gäller förslaget om behandling av uppgifter om domar i brottmål och brott påtalar utskottet att det enligt artikel 5.1 c i EU:s allmänna dataskyddsförordning ska röra sig om personuppgifter som är adekvata, relevanta och inte för omfattande i förhållande till de ändamål för vilka de behandlas. Vidare får enligt dataskyddsförordningen behandling av personuppgifter som rör fällande domar i brottmål och lagöverträdelser och därmed sammanhängande säkerhetsåtgärder endast utföras under kontroll av en myndighet eller då behandling är tillåten enligt unionsrätten eller medlemsstaternas nationella rätt, där lämpliga skyddsåtgärder för de registrerades rättigheter och friheter fastställs (artikel 10 och 6.1 i EU:s allmänna dataskyddsförordning). 

Enligt grundlagsutskottets uppfattning baserar sig den nu föreslagna regleringen inte till alla delar direkt på skyldigheter som hänför sig till genomförandet av unionsrätten. Utskottet framhåller att man bör förhålla sig restriktivt när det gäller att införa nationell speciallagstiftning. Sådan lagstiftning bör vara avgränsad till nödvändiga bestämmelser inom ramen för det nationella handlingsutrymme som dataskyddsförordningen medger (GrUU 14/2018 rd, s. 4). Grundlagsutskottet konstaterar att ekonomiutskottet noga bör försäkra sig om att bestämmelserna är förenliga med EU:s allmänna dataskyddsförordning och särskilt se till att bestämmelserna om skyddsåtgärder vid behandlingen är tillräckliga samt noggrant avgränsade och exakta. Utskottet noterar att den rapporteringsskyldiga som källa också kan använda allmänt tillgänglig information, till exempel så kallade adverse media-uppgifter, och betonar att enligt den föreslagna bestämmelsen ska informationen härröra från en tillförlitlig källa och vara korrekt och aktuell. Dessutom ska den rapporteringsskyldiga ha förfaranden som gör det möjligt att skilja mellan åtal, brottsutredningar, rättegångar och domar. 

Grundlagsutskottet påpekar i sitt utlåtande att penningtvättslagen saknar bestämmelser om straffrättsligt ansvar för den som utför advokatföreningens uppgifter vid tillämpningen av penningtvättslagen. Det är nödvändigt att komplettera lagen med en bestämmelse om att på en person i advokatföreningen som utför inspektioner och sköter tillsynsuppgifter tillämpas bestämmelserna om straffrättsligt tjänsteansvar när personen sköter offentliga tillsynsuppgift som hör till advokatföreningen (t.ex. GrUU 15/2019 rd, s. 4). 

Förvaltningsutskottets utlåtande

Förvaltningsutskottet konstaterar i sitt utlåtande (FvUU 11/2022 rd — RP 236/2021 rd) att förslaget till definitionen av tvivelaktig affärsverksamhet och förslaget om att utvidga rapporteringsskyldigheten i fråga om tvivelaktiga transaktioner till revisorer är värda att understödas. Utskottet understöder också förslaget om att tillsynsmyndigheten i vissa situationer trots sekretessbestämmelserna ska vara skyldig att utan dröjsmål lämna en tillsynsspecifik riskbedömning till centralen för utredning av penningtvätt. Förvaltningsutskottet anser också att förslaget om kundkontroll och bevarande av uppgifter som gäller allmänna intressebevakare är motiverat. 

Förvaltningsutskottet anser att förslaget rörande behandling av uppgifter om domar i brottmål och brott innebär en förbättring jämfört med nuläget, och utifrån den utredning som utskottet fått identifierar utskottet inte några särskilda problem i förhållande till artikel 10 i EU:s allmänna dataskyddsförordning eller till annan lagstiftning. Utskottet konstaterar att det är särskilt viktigt att försäkra sig om att information från offentliga källor om domar i brottmål och om brott är säker och tillförlitlig. 

Utskottet anser att förslaget i 3 kap. 16 § behövs. Enligt förslaget ska skyldigheterna i fråga om kundkontroll för rapporteringsskyldiga kompletteras med en skyldighet att beakta förpliktelser i anslutning till frysning av tillgångar och förbud mot överlåtelse i samband med internationella sanktioner och frysningsbeslut för nationella tillgångar. Den föreslagna ändringen har betydande konsekvenser för regionförvaltningsverket, eftersom tillsynen över att sanktionerna följs blir en ny uppgift. Förvaltningsutskottet anser det vara viktigt att tillsynsmyndigheten ges tillräckliga resurser. Utskottet välkomnar också att det i 9 kap. 5 § i penningtvättslagen föreslås att en allmän omsorgsplikt enligt lagen i fortsättningen också ska åläggas Brottspåföljdsmyndigheten. 

Lagutskottets utlåtande

Lagutskottet anser utskottet att lagförslagen är behövliga och lämpliga (LaUU 7/2022 rd—RP 236/2022 rd). Lagutskottet anser det motiverat att sänka den nedre gränsen för ordningsavgift som påförs juridiska personer från 5 000 euro till 1 000 euro och att påföra sanktioner med påföljds- och ordningsavgift för försummelse att iaktta frysningsskyldigheterna. Lagutskottet välkomnar också förslaget om behandling av uppgifter om fällande domar i brottmål och brott. I utlåtandet konstateras det att utskottet är medvetet om att det på EU-nivå behandlas ett förslag till kommissionens förordning om åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för penningtvätt eller finansiering av terrorism (COM (2021) 420 final), som innehåller bestämmelser som motsvarar dem som nu föreslås i 3 kap. 3 a § i lagförslag 1. Lagutskottet anser dock att det är ändamålsenligt att ta in den föreslagna regleringen i lagstiftningen redan i detta skede, eftersom det rådande läget har ansetts otillfredsställande och det inte råder full säkerhet om tidtabellen för behandlingen av EU:s förslag till förordning. 

Lagutskottet anser att förslaget är motiverat också till den del som det påverkar advokatföreningens, Brottspåföljdsmyndighetens eller de allmänna intressebevakarnas ställning. I framtida lagstiftningsprojekt är det motiverat att granska hur regleringen kunde utvecklas så att intressebevakarna ges möjlighet att uträtta ärenden också på distans. 

Lagutskottet anser det vara ytterst positivt och viktigt att Finansinspektionen utarbetar föreskrifter och anvisningar om förhindrande av penningtvätt och terrorism. Den samordning av tillämpningen av bestämmelserna som de möjliggör är viktig rent generellt och också med tanke på kundernas rättsskydd. 

Bestämmelserna om kundkontroll

Kundkontroll vid iakttagande av sanktionsbestämmelser och frysningsbeslut

FATF har krävt att den nationella lagstiftningen säkerställer effektiva förfaranden för kundkontroll när det gäller efterlevnaden av sanktioner och frysningsbeslut och att de nationella tillsynsmyndigheterna ges befogenhet att besluta om påföljder vid bristande efterlevnad. 

Det föreslås att det till 3 kap. om kundkontroll i penningtvättslagen fogas en ny 16 § med bestämmelser om kundkontroll i anslutning till iakttagandet av sanktionsbestämmelserna och frysningsbesluten. I paragrafen avses med sanktionsbestämmelser rådets förordningar som utfärdats med stöd av artikel 215 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (FEUF) och statsrådets förordningar som avses i sanktionslagen. Om uppfyllande av vissa förpliktelser som grundar sig på Finlands medlemskap i Förenta Nationerna och som baserar sig på säkerhetsrådets bindande beslut bestäms med stöd av 1 § sanktionslagen genom förordning av statsrådet. Med frysningsbeslut avses beslut om frysning av tillgångar. 

Enligt förslaget ska de rapporteringsskyldiga ha effektiva verksamhetsprinciper, förfaranden och intern kontroll för att säkerställa att sanktionsbestämmelserna och frysningsbesluten iakttas. Med dessa åtgärder avses åtgärder genom vilka den rapporteringsskyldiga har möjlighet att upptäcka och förhindra verksamhet som strider mot sanktionsbestämmelser och frysningsbeslut. I förslaget konstateras det att sådana effektiva åtgärder bland annat är identifiering av kunder och verifiering av deras identitet, inhämtande av uppgifter om kunder och kontinuerlig uppföljning av kundförhållanden samt jämförelse av uppgifter om kunder med aktuella sanktionsbestämmelser och frysningsbeslut och frysning av de tillgångar som anges i dem. 

Den föreslagna regleringen innebär bland annat att den rapporteringsskyldiga både när ett kundförhållande etableras och pågår ska kontrollera om kunden är föremål för sanktionsreglering eller frysningsbeslut. Dessutom ska den rapporteringsskyldiga försäkra sig om att en affärstransaktion inte är föremål för sanktionsbestämmelser eller frysningsbeslut. Det föreslås att det till 8 kap. om administrativa påföljder i penningtvättslagen fogas en rätt för tillsynsmyndigheten att påföra en rapporteringsskyldig ordningsavgift eller påföljdsavgift, om denne försummar eller bryter mot den nya skyldigheten enligt lagen att känna kunden i anslutning till iakttagande av sanktionsbestämmelserna och frysningsbeslut. 

Sakkunniga har i sina yttranden ansett det vara viktigt att myndigheternas befogenheter vid tillsynen över att sanktionerna iakttas förtydligas i lagstiftningen. Dessutom konstateras det att effektiviteten vid tillsynen över sanktioner har accentuerats ytterligare till följd av Rysslands anfallskrig. EU har infört omfattande finanssanktioner och finanssektorn spelar en viktig roll för att tillsynen över sanktionerna ska vara framgångsrik. En del av remissinstanserna anser dock att konsekvenserna av i synnerhet de preciseringar som föreslås i den kompletterande propositionen inte har utretts tillräckligt. Gruppen rapporteringsskyldiga är omfattande och heterogen och omfattar aktörer av mycket olika typ och storlek. 

Flera remissinstanser påpekar att iakttagandet av 16 § i förslaget inte är riskbaserad verksamhet, vilket också sägs i propositionen. De betonar att iakttagandet av sanktionsbestämmelserna och frysningsbesluten är en verksamhet som bedrivs mot bakgrunden av ofullständiga uppgifter, osäkra informationskällor och mångtydiga normer och där den rapporteringsskyldiga ständigt måste göra riskbaserade val och fatta riskbaserade beslut om denne vill etablera eller fortsätta ett kundförhållande eller utföra ett kunduppdrag. Därför anser de att verksamhetens riskbaserade karaktär bör medges och uttryckligen konstateras i propositionsmotiven. Om detta inte görs, bör både Finansinspektionen och Regionförvaltningsverket åläggas att ge de rapporteringsskyldiga närmare anvisningar om vad bestämmelsen i praktiken kräver av dem. I sakkunnigyttrandena betonas det att det är ytterst viktigt att bestämmelsen är noggrant avgränsad och att det utreds vilka åtgärder de rapporteringsskyldiga i praktiken förutsätts vidta, eftersom felaktiga förfaranden medför en risk för en mycket stark sanktion. 

Finansministeriet har i sitt genmäle den 7 februari 2023 betonat att med effektiva verksamhetsprinciper, förfaranden och intern kontroll avses i detta sammanhang åtgärder som ger de rapporteringsskyldiga bättre möjligheter att upptäcka och förhindra överträdelser av sanktionsbestämmelser och frysningsbeslut. I paragrafen föreskrivs det om den rapporteringsskyldigas beredskap att med hjälp av de praktiska förfaranden som den själv har inrättat upptäcka eventuella situationer som avses i sanktionsbestämmelserna och frysningsbesluten i sin egen verksamhet. När de rapporteringsskyldiga upprättar effektiva verksamhetsprinciper, förfaranden och intern kontroll kan de dimensionera åtgärderna bland annat med beaktande av verksamhetens omfattning, geografiska utsträckning samt karaktären och omfattningen av de produkter och tjänster som de tillhandahåller. 

Som svar på den oro som framförts i sakkunnigyttrandena över att iakttagandet av den föreslagna bestämmelsen inte är riskbaserad verksamhet, preciseras i bemötandet att de åtgärder för kundkontroll som föreskrivs i 3 kap. i penningtvättslagen i enlighet med 3 kap. 1 § 3 mom. ska vidtas utifrån en riskbaserad bedömning och att åtgärderna enligt den föreslagna bestämmelsen således kan grunda sig på den rapporteringsskyldigas egen riskbaserade bedömning. Finansministeriet konstaterar också att de rapporteringsskyldiga redan nu ska iaktta sanktionslagen och frysningslagen och bedöma vilka åtgärder som krävs för att iaktta bestämmelserna i den egna verksamheten, och avsikten med den nu föreslagna bestämmelsen är inte att ändra denna princip. Nytt är att de rapporteringsskyldiga enligt penningtvättslagen i fortsättningen ska vara skyldiga att för sina egna övervakare visa hur de i sin egen verksamhet har bedömt riskerna för brott mot sanktionsbestämmelserna och frysningsbesluten och ordnat sin egen verksamhet för att hantera riskerna. 

Ekonomiutskottet anser att förslaget är motiverat och anser det vara viktigt att de rapporteringsskyldiga har effektiva verksamhetsprinciper, förfaranden och intern kontroll för identifiering av kunder. Genom att genomföra dem har de goda möjligheterna att förhindra verksamhet som strider mot sanktionsbestämmelserna och frysningsbesluten. Utskottet anser det viktigt att de rapporteringsskyldiga, när de upprättar effektiva verksamhetsprinciper, förfaranden och intern kontroll, kan dimensionera åtgärderna bland annat med beaktande av verksamhetens omfattning, geografiska utsträckning samt karaktären och omfattningen av de produkter och tjänster som de tillhandahåller. Utskottet konstaterar att en effektiv tillsyn över de rapporteringsskyldigas förfaranden för kundkontroll i anslutning till iakttagandet av sanktionsbestämmelser och frysningsbeslut bidrar till att bestämmelserna och besluten är effektiva och har genomslag. Ekonomiutskottet håller med de sakkunniga och det som finansministeriet anför i sitt bemötande om att åtgärderna enligt den föreslagna bestämmelsen kan grunda sig på den rapporteringsskyldigas egen riskbaserade bedömning. 

Behandling av uppgifter om domar i brottmål och uppgifter om brott

I propositionen föreslås det att till 3 kap. i penningtvättslagen fogas en ny 3 a §, där det föreskrivs om en rapporteringsskyldigs rätt att behandla en allmänt tillgänglig uppgift om en dom i brottmål eller ett brott som gäller en kund om uppgiften hänför sig till penningtvätt, finansiering av terrorism eller det brott genom vilket den egendom eller den vinning av brott som är föremål för penningtvätt eller som används för finansiering av terrorism har fåtts eller kan fås. Bestämmelsen gör det möjligt att hos de rapporteringsskyldiga registrera uppgifter om en klients domar i brottmål och om brott. Den föreslagna bestämmelsen innehåller krav på att uppgiften ska vara nödvändig, korrekt, uppdaterad och komma från en tillförlitlig källa. Det föreskrivs också om när sådana uppgifter ska raderas.  

Enligt förslaget kan till exempel brottsmisstankar eller anklagelser mot en kund eller en faktisk förmånstagare utöver domar i brottmål vara sådan väsentlig information som den rapporteringsskyldiga kan utnyttja när den tar ställning till kundens eller förmånstagarens risknivå. Enligt den föreslagna bestämmelsen är det också möjligt att utnyttja adverse media-uppgifter, det vill säga negativ information om en kund som härstammar från olika mediekällor. 

I propositionen och i finansministeriets bemötande av den 4 maj 2022 konstateras det att förslaget grundar sig på Europeiska bankmyndighetens anvisningar om kundkontroll och riskfaktorer i fråga om penningtvätt och finansiering av terrorism. Enligt den gällande regleringen får en rapporteringsskyldig inte behandla uppgifter om brott som kunden begått i anknytning till sådan finansiering av penningtvätt eller terrorism ens när de kommer från en tillförlitlig informationskälla. Enligt bemötandet är situationen inte tillfredsställande med tanke på finanssektorn och motsvarar inte heller syftena med bestämmelserna om förhindrande av penningtvätt och av finansiering av terrorism. 

Sakkunniga har framfört avvikande åsikter om behovet av bestämmelsen och om huruvida den föreslagna bestämmelsen uppfyller kraven i 10 § i grundlagen och artikel 10 i EU:s dataskyddsförordning. I vissa sakkunnigyttranden betonar man att den föreslagna bestämmelsen är nödvändig och brådskande med tanke på fullgörandet av de rapporteringsskyldigas kundkontroll. I en del sakkunnigyttranden konstateras det å sin sida att den föreslagna bestämmelsen inte är tillräckligt exakt och noggrant avgränsad och att den inte uppfyller kraven på skyddsåtgärder enligt artikel 10 i EU:s dataskyddsförordning. 

I sakkunnigyttrandena påpekas bland annat att det i den föreslagna bestämmelsen eller i motiveringen till den inte på något sätt preciseras vilka tillförlitliga informationskällor som avses i bestämmelsen och att den rapporteringsskyldiga inte heller är skyldig att göra någon anteckning om källans tillförlitlighet eller uppgifternas riktighet. I vissa sakkunnigyttranden framförs det att bestämmelsen också möjliggör behandling av uppgifter om brottsmisstankar och hänvisas till den föreslagna möjligheten att utnyttja adverse media-uppgifter som källa. I utlåtandena konstateras det att allmänt tillgängliga uppgifter om brottsmisstankar ofta är osäkra och kan vara utsatta för falsk nyhetsförmedling, vilket innebär att det kan vara mycket svårt att skilja korrekt information från desinformation. Behandlingen av sådana osäkra uppgifter innebär en betydande risk för att en registrerad aktör omotiverat förvägras tillgång till tjänster som tillhandahålls av banker eller försäkringsbolag, särskilt som bedömningen av datakällans tillförlitlighet helt och hållet faller på den rapporteringsskyldiga. I ett yttrande konstateras det också att inte ens polisen får använda sådana osäkra uppgifter annat än i mycket begränsade och noga definierade situationer med exakta förfaranden. 

Grundlagsutskottet konstaterar i sitt utlåtande att det med avseende på 10 § 1 mom. i grundlagen i fråga om förslaget till behandling av uppgifter om fällande domar i brottmål och brott i princip är tillräckligt att regleringen uppfyller kraven i EU:s allmänna dataskyddsförordning. Enligt EU:s dataskyddsförordning ska personuppgifter vara adekvata, relevanta och inte för omfattande i förhållande till de ändamål för vilka de behandlas. Vidare får enligt dataskyddsförordningen behandling av personuppgifter som rör fällande domar i brottmål och lagöverträdelser och därmed sammanhängande säkerhetsåtgärder endast utföras under kontroll av en myndighet eller då behandling är tillåten enligt unionsrätten eller medlemsstaternas nationella rätt, där lämpliga skyddsåtgärder för de registrerades rättigheter och friheter fastställs (artikel 10 och 6.1 i EU:s allmänna dataskyddsförordning). 

Enligt grundlagsutskottets uppfattning baserar sig den nu föreslagna regleringen inte till alla delar direkt på skyldigheter som hänför sig till genomförandet av unionsrätten. Utskottet framhåller att man bör förhålla sig restriktivt när det gäller att införa nationell speciallagstiftning. Sådan lagstiftning bör vara avgränsad till nödvändiga bestämmelser inom ramen för det nationella handlingsutrymme som dataskyddsförordningen medger (GrUU 14/2018 rd, s. 4). Grundlagsutskottet konstaterar dessutom att ekonomiutskottet noga bör försäkra sig om att bestämmelserna är förenliga med EU:s dataskyddsförordning och särskilt se till att bestämmelserna om skyddsåtgärder vid behandlingen är tillräckliga samt noggrant avgränsade och exakta. Utskottet noterar att den rapporteringsskyldiga som källa också kan använda allmänt tillgänglig information, till exempel så kallade adverse media-uppgifter. Utskottet betonar att enligt den föreslagna bestämmelsen ska informationen härröra från en tillförlitlig källa och vara korrekt och uppdaterad. Dessutom ska den rapporteringsskyldiga ha förfaranden som gör det möjligt att skilja mellan åtal, brottsutredningar, rättegångar och domar. I finansministeriets bemötande av den 4 maj 2022 har man strävat efter att precisera förslaget till den del det är fråga om skyldigheten att anteckna informationskällan och närmare definiera de förfaranden med hjälp av vilka man kan skilja mellan åtal, brottsutredningar, rättegångar och domar. 

Ekonomiutskottet konstaterar att kommissionen i juli 2021 som en del av ett större lagstiftningspaket lade fram ett förslag till förordning om förhindrande av att det finansiella systemet används för finansiering av penningtvätt eller terrorism (KOM (2021) 420 final. Enligt artikel 55 i förslaget till förordning får de rapporteringsskyldiga behandla uppgifter som hör till särskilda kategorier av personuppgifter och uppgifter om brott när det är fråga om finansiering av penningtvätt eller terrorism. Utskottet påpekar att 3 kap. 3 a § i lagförslag 1 i utkastet till proposition gäller samma sak. 

Ekonomiutskottet påpekar att när den ovan nämnda föreslagna regleringen träder i kraft kommer bestämmelserna om personuppgifter i anslutning till fällande domar i brottmål och brott att vara direkt tillämplig rätt, och det är inte längre möjligt att införa nationella bestämmelser om samma frågor utan uttryckligt nationellt regleringsutrymme. Då måste föreslagna 3 kap. 3 a § i penningtvättslagen upphävas. 

Finansministeriet konstaterar i sitt bemötande av den 4 maj 2022 att den föreslagna regleringen i detta skede måste tas in i den nationella lagstiftningen, även om man är tvungen att upphäva den när den EU-reglering som är under beredning i samma ärende träder i kraft. I bemötandet konstateras det också att man har strävat efter att göra den nationella regleringen så enhetlig som möjligt med det förslag till EU-förordning som är under beredning. 

Enligt utredning till ekonomiutskottet (UKU 37/2022 rd — U 42/2021 rd) pågår behandlingen av de förslag till EU:s förordningar som är under beredning i rådet ännu, och slutförandet av trilogiförhandlingarna kommer sannolikt att infalla hösten 2023. Ekonomiutskottet påpekar att det ännu vid trilogiförhandlingarna kan komma att göras betydande ändringar i förordningstexten. Därför garanterar försöket att formulera en bestämmelse med samma innehåll som förslaget till förordning inte att den föreslagna nationella bestämmelsen till slut stämmer överens med det slutliga innehållet i EU:s reglering i samma fråga. 

Ekonomiutskottet hänvisar till grundlagsutskottets utlåtande enligt vilket lagstiftaren bör vara restriktiv när det gäller att införa nationell speciallagstiftning. Sådan lagstiftning bör vara avgränsad till nödvändiga bestämmelser inom ramen för det nationella handlingsutrymme som dataskyddsförordningen medger. Grundlagsutskottet konstaterar dessutom att ekonomiutskottet noga bör försäkra sig om att bestämmelserna är förenliga med EU:s dataskyddsförordning och särskilt se till att bestämmelserna om skyddsåtgärder vid behandlingen är tillräckliga samt noggrant avgränsade och exakta. Ekonomiutskottet hänvisar till det som sägs i grundlagsutskottets utlåtande och till de anmärkningar som framförts i sakkunnigyttrandena och konstaterar att utskottet utifrån tillgängliga uppgifter inte har kunnat försäkra sig om att förslaget är förenligt med kraven i EU:s dataskyddsförordning. Utskottet anser att det bästa sättet att säkerställa en enhetlig reglering är att vänta på att förslaget till EU:s förordning blir klart och vid behov utnyttja det nationella handlingsutrymme som förslaget ger. 

Enligt uppgift till ekonomiutskottet avses den EU-lagstiftning om penningtvätt som är under beredning träda i kraft tre år efter det att förordningen har antagits. Utskottet betonar i detta sammanhang hellre vikten av effektiv förhandspåverkan och påskyndande av att EU-lagstiftningen träder i kraft i stället för att bereda nationell reglering vars överensstämmelse med EU-lagstiftningen inte kan säkerställas och som i vilket fall som helst måste upphävas när motsvarande EU-reglering blir tillämplig. Utskottet konstaterar vidare att det är en bra utgångspunkt att Europeiska bankmyndighetens anvisningar i frågan beaktas uttryckligen i EU:s lagstiftning. På så sätt säkerställer man bäst finansmarknadens funktion på den inre marknaden, när enhetlig reglering tillämpas i alla medlemsländer. Ekonomiutskottet anser därför att förslaget i propositionen inte är motiverat. 

Skärpta åtgärder för kundkontroll i fråga om personer i politiskt utsatt ställning

Bestämmelserna i penningtvättslagen om skärpta åtgärder för kundkontroll i fråga om personer i politiskt utsatt ställning grundar sig på bestämmelserna i EU:s fjärde penningtvättsdirektiv. I det fjärde penningtvättsdirektivet föreskrivs bland annat om de åtgärder som utöver de normala åtgärderna för kundkontroll ska vidtas i fråga om personer i politiskt utsatt ställning. Det föreskrivs också att samma regler ska gälla för familjemedlemmar till personer i politiskt utsatt ställning eller för personer som är kända som nära delägare till sådana personer. Enligt direktivet och den nationella penningtvättslagen avses med familjemedlemmar maken till en person i politiskt utsatt ställning eller en person som kan likställas med en make, barn och deras makar eller personer som kan likställas med en make samt föräldrar. Bestämmelserna i det fjärde penningtvättsdirektivet är ovillkorliga och ger inte möjlighet till prövning från fall till fall. 

Bakgrunden till bestämmelserna om politiskt utsatta personer och deras familjemedlemmar är målen för bekämpningen av korruption samt den ökade risken för banker, kreditinstitut och andra rapporteringsskyldiga att sådana personer med stöd av sin ställning kan missbruka sitt viktiga offentliga uppdrag och sitt inflytande i syfte att uppnå personlig vinning eller förmån för sig själva, sina familjemedlemmar eller sina bolagspartner. Enligt finansministeriets bemötande av den 7 februari 2023 är kraven i det fjärde penningtvättsdirektivet rörande personer i politiskt utsatt ställning till sin natur förebyggande och de bör inte tolkas så att transaktioner som utförs av personer i politiskt utsatt ställning i princip ska betraktas som tvivelaktiga. Vägran att ingå ett affärsförhållande med en person enbart på grund av att denne är en person i politiskt utsatt ställning kan således inte motiveras som en åtgärd enligt det fjärde penningtvättsdirektivet eller FATF:s rekommendationer. Finansinspektionen har uppgett att den meddelar närmare föreskrifter och anvisningar om tillämpningen av bestämmelserna om personer i politiskt utsatt ställning så snart de lagändringar som föreslås i propositionen har trätt i kraft. 

Ekonomiutskottet påpekar att regleringen kan ha betydande konsekvenser för en persons ställning och verksamhetsmöjligheter som kund hos banken. Ur klientens synvinkel kan regleringen innebära att tillgången till tjänster fördröjs, eftersom etablering av ett kundförhållande förutsätter godkännande av den högre ledningen. Långsammare service kan också medföra kostnader för kunden samt begäran om tilläggsutredning i fråga om uppgifter om tillgångarna och tillgångarnas ursprung. Utskottet betonar att personer i politiskt utsatt ställning och deras familjemedlemmar har rätt att av bankerna få motiverade svar på beslut som gäller dem själva. Utskottet betonar att även om målen för regleringen i princip är värda understöd, ska de åtgärder som vidtas med stöd av dem vara proportionerliga och får inte strida mot diskrimineringslagstiftningen. 

I propositionen föreslås det att definitionen av personer i politiskt utsatt ställning enligt penningtvättslagen utvidgas så att också en fysisk person som sköter en betydande offentlig uppgift i ett företag som är helt statsägt eller majoritetsägt av staten, eller i ett statligt affärsverk. Enligt den gällande lagen är en förutsättning att bolaget eller affärsverket i sin helhet ägs av staten. Dessutom föreslås det att definitionen också omfattar finska företag som ägs av andra stater än finska staten. Enligt förslaget omfattar definitionen inte bolag vars värdepapper är föremål för handel på en reglerad marknad enligt 1 kap. 2 § i lagen om handel med finansiella instrument. 

Ekonomiutskottet konstaterar att bakgrunden till de föreslagna ändringarna i definitionen av personer i politiskt utsatt ställning är behovet av att korrigera de ändringar i penningtvättslagen som förutsätts i det tidigare bristfälligt genomförda EU:s fjärde penningtvättsdirektiv. Utskottet anser att de föreslagna ändringarna är motiverade med tanke på genomförandet av det fjärde penningtvättsdirektivet. 

Enligt förslaget fogas till 3 kap. 13 § i penningtvättslagen nya 3 och 4 mom., där det föreskrivs om övervakningsskyldighet efter det att en person inte längre sköter ett betydande offentligt uppdrag. Enligt den föreslagna bestämmelsen ska den rapporteringsskyldiga i minst 12 månader beakta den fortlöpande risk som är förenad med personen i fråga och tillämpa åtgärder som grundar sig på riskbaserad bedömning. Detta krav utsträcks inte till familjemedlemmar eller delägare till personer i tidigare politiskt utsatt ställning. De föreslagna ändringarna baserar sig på bestämmelserna i det fjärde penningtvättsdirektivet. Utskottet anser att de föreslagna ändringarna är motiverade med tanke på genomförandet av det fjärde penningtvättsdirektivet. 

Tillsyn

Inspektioner med hjälp av distansförbindelse

Bestämmelserna i 7 kap. 3 § i penningtvättslagen gäller tillsynsmyndighetens och advokatföreningens inspektionsrätt. Utskottet föreslår att det till paragrafen fogas ett nytt 2 mom. där det föreskrivs om tillsynsmyndighetens och advokatföreningens rätt att utföra inspektioner också med hjälp av distansförbindelse genom ett informationssäkert förfarande eller på en av tillsynsmyndigheten eller advokatföreningen anvisad annan plats än utrymmen som används för boende av permanent natur. Med inspektion med hjälp av distansförbindelser avses enligt propositionen en inspektion där den rapporteringsskyldigas företrädare, en anställd eller någon annan part kan höras utan att personen är fysiskt närvarande med hjälp av en informationssäker videokonferens som tillsynsmyndigheten eller advokatföreningen genomför eller någon annan lämplig teknisk metod för dataöverföring där de som deltar i inspektionen har sådan kontakt att de kan tala med och se varandra. Dessutom ska tillsynsmyndigheten och advokatföreningen med hjälp av distansförbindelse ges sådan insyn i den rapporteringsskyldigas system som behövs för inspektionen. Enligt motiveringen till propositionen bör videoförbindelse dock inte användas för att visa det fysiska utrymmet. 

Bakgrunden till förslaget är FATF:s kritik i samband med en länderstudie av Finland där det framkom att finsk lagstiftning inte tillåter inspektioner i andra lokaler än kontorslokaler. 

Enligt grundlagsutskottets utlåtande är förslaget betydelsefullt med avseende på 10 § i grundlagen. Enligt 10 § 1 mom. i grundlagen är vars och ens privatliv, heder och hemfrid tryggade. I grundlagsutskottets utlåtande påpekas det att vid inspektioner med hjälp av distansförbindelse är det möjligt att den som är föremål för inspektionen omfattas av hemfridsskyddet enligt 10 § i grundlagen. 

Grundlagsutskottet konstaterar att den föreslagna regleringen till sitt tillämpningsområde är avsevärt omfattande och att den inte uppfyllde grundlagens bestämmelser om tryggande av de grundläggande fri- och rättigheterna eller förutsättningarna för utredning av brott, sådana de har tillämpats i grundlagsutskottets etablerade praxis. I utlåtandet sägs att förslaget saknar närmare bestämmelser om hur inspektioner på distans ska utföras. Grundlagsutskottet anser att det finns ett uppenbart behov av att inspektioner som utförs med hjälp av distansförbindelse inte ska utsträckas till utrymmen som skyddas av hemfriden, dvs. utrymmen som används för boende av permanent natur, eller till verksamhet som bedrivs av personer som vistas där. Således måste förbindelser som används för att utföra en inspektion utifrån bestämmelserna begränsas till syn- och hörselkontakt med den person som är föremål för inspektionen och till möjlighet att se på den rapporteringsskyldigas system, i den utsträckning det är nödvändigt för inspektionen. 

Grundlagsutskottet förutsätter att regleringen preciseras så att det genom lagstiftning säkerställs att man vid inspektioner som utförs på distans inte ingriper i hemfridsskyddet. Utskottet konstaterar dessutom att om en befogenhet att utföra inspektioner i utrymmen som omfattas av hemfriden inte till alla delar förutsätts enligt EU-lagstiftningen, är en sådan precisering, ändring eller begränsning ett villkor för att lagförslag 1 ska kunna behandlas i vanlig lagstiftningsordning. 

Finansministeriet föreslår i sitt bemötande av den 4 maj 2022 att bestämmelsen kompletteras på det sätt som grundlagsutskottet förutsätter, så att syn- och hörselkontakt vid inspektioner som utförs på distans enligt den föreslagna bestämmelsen endast får riktas mot fysiska personer som företräder den rapporteringsskyldiga som är föremål för inspektionen eller mot de system hos den rapporteringsskyldiga som tillsynsmyndigheten eller advokatföreningen nödvändigt måste få tillträde till vid inspektionen. Dessutom föreslås det i bemötandet att bestämmelsen kompletteras så att inspektionsrätten också omfattar tillsynen över efterlevnaden av föreskrifter som meddelats med stöd av penningtvättslagen. 

Ekonomiutskottet anser att de kompletteringar som föreslås i finansministeriets bemötande motsvarar det som grundlagsutskottet förutsätter i sitt utlåtande. Ekonomiutskottet konstaterar att möjligheten att utföra inspektioner på distans behövs särskilt i exceptionella situationer eller i situationer som är svåra att förutse och där inspektioner inte kan utföras i den rapporteringsskyldigas lokaler. Sådana situationer kan till exempel vara behovet av att förrätta inspektion under en epidemi eller pandemi. Bestämmelsen behövs också för att förhindra att man försöker kringgå inspektionsbestämmelsen genom att föra alla material eller informationssystem som är viktiga med tanke på inspektionen till utrymmen som omfattas av hemfriden. Utskottet betonar dock i likhet med grundlagsutskottet att den föreslagna inspektionen kan förrättas endast om det är nödvändigt för att utreda de omständigheter som inspektionen gäller. Ekonomiutskottet anser det motiverat att bestämmelsen utöver bestämmelserna i penningtvättslagen utsträcks till bestämmelser som utfärdats med stöd av den. 

Advokatföreningens tillsynsbehörighet

Enligt propositionen föreslås det att advokatföreningens tillsynsbefogenheter utvidgas så att föreningen har behörighet att övervaka att de tillsynsobjekt som är rapporteringsskyldiga enligt penningtvättslagen och som har ordnat sin verksamhet på det sätt som förutsätts till följd av de frysningsskyldigheter som hänför sig till sanktionerna. 

I sitt utlåtande påpekar grundlagsutskottet att skötseln av en offentlig förvaltningsuppgift förutsätter att personerna i sin uppgift handlar under tjänsteansvar. I penningtvättslagen finns inga bestämmelser om straffrättsligt ansvar för en person som utför uppgifter som hör till advokatföreningen vid tillämpningen av penningtvättslagen. Grundlagsutskottet konstaterar att det är nödvändigt att komplettera lagen med en bestämmelse om att på en person i advokatföreningen som utför inspektioner och sköter tillsynsuppgifter tillämpas bestämmelserna om straffrättsligt tjänsteansvar när personen sköter offentliga förvaltningsuppgifter som hör till advokatföreningen. 

Ekonomiutskottet konstaterar att det till penningtvättslagen i enlighet med grundlagsutskottets utlåtande bör fogas en bestämmelse om straffrättsligt ansvar för den som utför advokatföreningens uppgifter vid tillämpningen av penningtvättslagen. Ekonomiutskottet föreslår att bestämmelsen i enlighet med finansministeriets bemötande av den 4 maj 2022 tas in i ett nytt 6 mom. som fogas till 7 kap. 1 § i penningtvättslagen. 

Finlands Advokatförbund fäster i sina utlåtanden uppmärksamhet vid bemyndigandet att meddela föreskrifter enligt 9 kap. 6 § 1 mom. i penningtvättslagen, enligt vilket tillsynsmyndigheterna får meddela närmare föreskrifter om de i 3 kap. 1 § 2 mom. avsedda riskfaktorer som den rapporteringsskyldiga ska beakta samt om det förenklade förfarande som avses i 3 kap. 8 § och det skärpta förfarande som avses i 3 kap. 10 §. Enligt 8 kap. 2 § kan den myndighet som utfärdat en föreskrift tilldela den rapporteringsskyldiga en offentlig varning för brott mot dessa föreskrifter. Advokatförbundet konstaterar att eftersom advokatförbundet inte med stöd av 9 kap. 6 § 1 mom. har rätt att meddela föreskrifter för sina egna tillsynsobjekt, är ordningsavgift den lindrigaste administrativa påföljden för en rapporteringsskyldig advokat. Advokatförbundet föreslår att 9 kap. 6 § 1 mom. ändras så att också advokatföreningen har rätt att meddela föreskrifter med stöd av momentet. 

Ekonomiutskottet konstaterar att förslaget ingick i betänkandet av den arbetsgrupp som berett propositionen. Förslaget togs dock inte in i propositionen, eftersom advokatförbundet inte är en sådan myndighet som avses i 80 § i grundlagen och inte kan ges rätt att utfärda sådana rättsnormer som avses i 80 § 2 mom. i grundlagen. Utifrån utredning finner ekonomiutskottet detta ställningstagande motiverat. 

Administrativa påföljder

Påförande av ordningsavgift eller påföljdsavgift för överträdelse eller försummelse av bestämmelserna om kundkontroll vid iakttagande av sanktionsbestämmelser eller frysningsbeslut

FATF har i sin läderstudie av Finland förutsatt att de nationella tillsynsmyndigheterna har rätt att övervaka och påföra sanktioner vid försummelse av skyldigheterna i fråga om kundkontroll i anslutning till sanktionsbestämmelser och frysningsbeslut. 

Enligt förslaget har tillsynsmyndigheten rätt att påföra en rapporteringsskyldig ordningsavgift eller påföljdsavgift, om denne försummar eller bryter mot skyldigheten enligt den föreslagna 3 kap. 16 § i penningtvättslagen att genom effektiva verksamhetsprinciper, förfaranden och intern övervakning genom kundkontroll säkerställa att den rapporteringsskyldiga iakttar sanktionsbestämmelser och frysningsbeslut. 

I sakkunnigyttrandena anses målet att säkerställa ett effektivt genomförande av sanktionsbestämmelserna vara motiverat. I yttrandena påpekas samtidigt att sanktionsbestämmelserna är svårbegripliga och att de företag som omfattas av sanktionsbestämmelsen är mycket heterogena och att bestämmelsen också inbegriper ensamföretagare och små och medelstora företag inom olika branscher. Med avseende på riskerna med påföljdsavgifter är det bekymmersamt att tolkningen trots omsorgsfull bedömning kan visa sig vara felaktig. 

Finansministeriet konstaterar i sitt bemötande av den 7 februari 2023 att de bestämmelser som föreslås i de administrativa paragraferna om ordningsavgift och påföljdsavgift i penningtvättslagen gäller noggrant definierade försummelser och förseelser. Enligt förslaget ska ordningsavgift påföras en rapporteringsskyldig vid kundkontroll uppsåtligen eller av oaktsamhet försummar eller bryter mot skyldigheten enligt 3 kap. 16 § att genom effektiva verksamhetsprinciper, förfaranden och intern kontroll vid kundkontroll säkerställa att den rapporteringsskyldiga iakttar sanktionsbestämmelser och frysningsbeslut. Påföljdsavgift kan för sin del påföras en rapporteringsskyldig som uppsåtligen eller av oaktsamhet allvarligt, upprepade gånger eller systematiskt försummar eller bryter mot skyldigheten enligt 3 kap. 16 § att genom effektiva verksamhetsprinciper, förfaranden och intern kontroll säkerställa att den rapporteringsskyldiga vid kundkontrollen iakttar sanktionsbestämmelser och frysningsbeslut. 

Finansministeriet betonar i sitt bemötande att en försummelse eller överträdelse som påförts med ordningsavgift enligt 8 kap. 1 § 1 mom. 9 c-punkten eller påföljdsavgift enligt 8 kap. 3 § 1 mom. 9 c-punkten i penningtvättslagen gäller försummelse eller överträdelse av kraven på ordnande av den rapporteringsskyldigas verksamhet. Påförande av påföljdsavgift förutsätter att försummelsen eller överträdelsen har skett uppsåtligen eller av oaktsamhet och att den är allvarlig, upprepad eller systematisk. Dessutom konstateras det i bemötandet att det vid ordnandet av en effektiv verksamhet är tillåtet att tillämpa riskbaserad prövning, så länge den kan verifieras av den som utövar tillsyn. 

Ekonomiutskottet anser att de föreslagna kompletteringarna av bestämmelserna om ordningsavgift och påföljdsavgift är motiverade. För att förfarandena för att säkerställa att sanktionsbestämmelser och frysningsbeslut iakttas i rapporteringsskyldiga företag ska kunna genomföras krävs effektiva tillsynsmetoder och administrativa påföljder. Utskottet betonar att också FATF har förutsatt att de nationella tillsynsmyndigheterna ska ha rätt att övervaka och påföra sanktioner vid försummelse av skyldigheterna i fråga om kundkontroll i anknytning till sanktionsbestämmelser och frysningsbeslut. Utskottet kan hålla med om den oro som framförts i sakkunnigyttrandena beträffande den heterogena kretsen av anmälningsskyldiga och risken i anslutning till påföljdsavgifterna till följd av tolkningen av de svårbegripliga bestämmelserna. Utskottet hänvisar till denna del till det förslaget till paragraf om påföljdsavgift, enligt vilket en administrativ påföljdsavgift kan påföras en näringsidkare eller sammanslutning som uppsåtligen eller av oaktsamhet allvarligt, upprepade gånger eller systematiskt försummar eller bryter mot en skyldighet som avses i 3 kap. 16 §. Utskottet konstaterar att den föreslagna tröskeln för påföljdsavgift är hög och att påföljdsavgiften enligt utskottet inte kan bli tillämplig i situationer där den rapporteringsskyldiga efter omsorgsfulla åtgärder kommer fram till en felaktig tolkning. Utskottet betonar också vikten av att tillsynsmyndigheterna ger tydliga och styrande anvisningar. 

Påföljdsavgiftens storlek

Det föreslås att bestämmelsen i penningtvättslagen om storleken på den påföljdsavgift som påförs kreditinstitut och finansiella institut ändras, för att bestämmelsen till denna del ska överensstämma med det fjärde penningtvättsdirektivet. Enligt den gällande lagen får påföljdsavgiften uppgå till antingen högst tio procent av kreditinstitutets eller det finansiella institutets omsättning under året före gärningen eller försummelsen eller fem miljoner euro, beroende på vilkendera som är större. Enligt förslaget ska påföljdsavgiften beräknas på omsättningen under året innan det år då påföljdsavgiften påfördes i stället för på omsättningen under det år då gärningen eller försummelsen inträffade. 

I några sakkunnigyttranden anses det vara oskäligt och oproportionerligt att ett rapporteringsskyldigt kreditinstitut eller finansiellt institut med stöd av bestämmelsen kan dömas till en påföljdsavgift på upp till hundratals miljoner euro samtidigt som ett företag som försummat att iaktta sanktioner för regleringsbrott döms till endast samfundsbot på 850 000 euro. 

Ekonomiutskottet anser att den föreslagna ändringen är nödvändig för att Finlands penningtvättslag ska motsvara kraven i EU:s fjärde penningtvättsdirektiv. Utskottet noterar också den diskrepans som lyfts fram i sakkunnigyttrandena mellan å ena sidan påföljder som gäller rapporteringsskyldiga och å andra sidan påföljder som gäller företag som bryter mot sanktionsbestämmelserna. Utskottet konstaterar att det fjärde penningtvättsdirektivet, som gäller storleken på påföljdsavgiften enligt penningtvättslagen, till denna del inte tillåter nationellt handlingsutrymme, och därför måste bestämmelsen tas in som sådan i den nationella lagstiftningen. 

Påföljdsavgift i samband med företagsarrangemang

I den gällande penningtvättslagen finns inga bestämmelser om vem som ska påföras en administrativ påföljd, om det inte längre finns någon rapporteringsskyldig som varit delaktig i överträdelsen eller försummelsen. I propositionen föreslås det att ordningsavgift, offentlig varning eller påföljdsavgift kan påföras också en sådan näringsidkare till vilken näringsverksamhet där förseelsen eller försummelsen skett har övergått till följd av ett företagsförvärv eller något annat företagsarrangemang. Syftet med förslaget är att säkerställa att ansvarsbestämmelserna är tydliga också vid företagsarrangemang och att det inte är möjligt att undgå påföljder genom bolagsrättsliga arrangemang efter en överträdelse. Förslaget motsvarar EU-domstolens rättspraxis samt regleringen i lagen om Finansinspektionen och konkurrenslagen. 

Ekonomiutskottet anser att förslaget är motiverat, eftersom en effektiv reglering förutsätter att det inte går att slippa påföljder genom bolagsrättsliga arrangemang efter en överträdelse. 

Preskription av rätten att påföra administrativa påföljdsavgifter

Det föreslås att både de paragrafer i penningtvättslagen och de paragrafer i lagen om Finansinspektionen som gäller preskription av rätten att påföra administrativa påföljdsavgifter ändras så att preskriptionstiden för rätten att påföra påföljdsavgift är tio år både vid upprepade överträdelser och vid engångsförseelser. Beslut om påförande av påföljdsavgift ska i fråga om en fortsatt överträdelse eller försummelse fattas inom tio år från den dag då överträdelsen eller försummelsen upphörde. Enligt de gällande lagarna är preskriptionstiden tio år i fråga om en förseelse av engångsnatur och fem år i fråga om en fortsatt förseelse från det att förseelsen upphörde. 

Som motivering till förslaget konstateras det att de gällande bestämmelserna om rätt att påföra påföljdsavgift är inkonsekventa, eftersom tillsynsmyndigheten enligt penningtvättslagen och Finansinspektionen enligt lagen om Finansinspektionen har kortare tid att besluta om påförande av påföljdsavgift i fall av fortsatt överträdelse eller försummelse än i fall där överträdelsen eller försummelsen har varit av engångsnatur. De fortsatta gärningarna kräver dock ofta en grundligare utredning och tillsynsmyndigheternas arbete har lett till situationer där förseelsen eller försummelsen har pågått i flera år och de gärningar som ligger till grund för påförandet av sanktioner har avslöjats först en lång tid efter det att de begåtts. 

I flera sakkunnigyttranden konstateras det att förslaget inte är motiverat med tanke på de rapporteringsskyldigas rättsskydd. För det första konstateras det att preskriptionstiden för rätten att påföra påföljdsavgift vid fortsatt överträdelse i praktiken är klart längre än tio år, eftersom preskriptionstiden räknas från det att överträdelsen eller försummelsen upphörde. Dessutom förutsätter utredningen av förseelser och försummelser och den rapporteringsskyldigas rättssäkerhet att handlingar och uppgifter om kundkontroll och affärstransaktioner samt bokföringsmaterial i anslutning till dem finns tillgängliga. Enligt 3 kap. 3 § 1 mom. i penningtvättslagen och 2 kap. 10 § 1 mom. i bokföringslagen ska handlingar och uppgifter om kundkontroll och affärstransaktioner bevaras i fem år från det att kundförhållandet upphörde och bokföringsmaterial i tio år från räkenskapsperiodens utgång. Den förlängning av rätten att påföra påföljdsavgift för fortsatt överträdelse eller försummelse som föreslås kan alltså innebära att material som är viktigt för utredningen redan har raderats ur den anmälningsskyldigas system. 

I sakkunnigyttrandena hänvisas det också till justitieministeriets anvisningar för utarbetande av regeringspropositioner, där det konstateras att det med tanke på regleringens proportionalitet är motiverat att begränsa preskriptionstiden till att upphöra senast fem år efter det att förseelsen eller försummelsen skett. Dessutom konstateras det att en längre preskriptionstid, dock högst tio år, kan övervägas närmast i sådana situationer där påförandet av sanktionen med fog kan antas vara förenat med omständigheter som är svåra att utreda vid myndighetstillsynen. Som exempel nämns övervakningen av konkurrensreglerna, där överträdelser kan uppdagas först en lång tid efter det att de ägt rum och där konkurrensmyndigheterna kan bli tvungna att göra mycket detaljerade, till och med branschövergripande, undersökningar av ärenden som det kan vara mycket svårt att upptäcka, utreda och bevisa. 

I sakkunnigyttrandena fästs också uppmärksamhet vid att åtalsrätten för grundformen av penningtvättsbrott preskriberas efter fem år. Förslaget innebär således att preskriptionstiden för rätten att påföra en administrativ påföljdsavgift är betydligt längre än preskriptionstiden för åtalsrätten för den grövsta formen av penningtvätt. I sakkunnigyttrandena anses det vara oskäligt att en rapporteringsskyldig kan påföras en administrativ påföljd för försummelse av skyldigheterna i fråga om bekämpning av penningtvätt också efter det att åtalsrätten för ett normalt eller grovt penningtvättsbrott, som begåtts av en tredje part som eventuellt finns i bakgrunden, har preskriberats. 

Finansministeriet anser i sitt bemötande av den 7 februari 2023 att förslaget att förlänga preskriptionstiden för rätten att påföra påföljdsavgift för en fortsatt gärning är proportionerligt. Påföljdsavgift kan påföras för en försummelse eller överträdelse som uppsåtligen eller av oaktsamhet har begåtts allvarligt, upprepade gånger eller systematiskt. Försummelse eller överträdelse av skyldigheterna enligt penningtvättslagen genom en fortsatt gärning visar i princip att den rapporteringsskyldigas agerande är särskilt allvarligt och allmänt anses vara mer klandervärt än om gärningen är av engångsnatur. I penningtvättslagen är preskriptionstiden för rätten att påföra påföljdsavgift för en gärning av engångsnatur för närvarande tio år. När det gäller invändningarna rörande tillgången till handlingar, uppgifter och bokföringsmaterial i anslutning till kundkontroll och transaktioner konstaterar finansministeriet att situationen är densamma också i fråga om enskilda försummelser och överträdelser vars preskriptionstid är tio år. Enligt finansministeriet är en fortsatt gärning eller försummelse redan på grund av sin varaktighet sådan att påförandet av sanktionen med fog kan antas vara förenad med omständigheter som är svåra att utreda vid myndighetstillsynen och som kommer fram först en lång tid efter det att de inträffade. Finansministeriet hänvisar också till Finansinspektionens utlåtande, enligt vilket ministeriet i sitt tillsynsarbete har varit tvunget att utreda långvariga försummelser. 

Ekonomiutskottet håller med regeringen om att bestämmelsen om preskription av påföljdsavgift i den gällande penningtvättslagen delvis är inkonsekvent. Enligt utredning till utskottet är preskriptionen av påföljdsavgiften dock samtidigt förenad med andra öppna frågor som påverkar ärendet. 

Utskottet noterar att förslaget gäller preskription av rätten att påföra påföljdsavgift både enligt penningtvättslagen (lagförslag 1) och lagen om Finansinspektionen (lagförslag 2). I propositionen motiveras förslaget med inkonsekvenser mellan en överträdelse av engångsnatur och en fortsatt överträdelse. Dessutom sägs det att Finansinspektionen i sitt eget tillsynsarbete har konstaterat situationer där försummelsen eller överträdelsen har pågått i flera år och de gärningar som ligger till grund för påförandet av sanktioner har uppdagats först efter en lång tid. 

Utskottet konstaterar att det i motiveringen inte preciseras vilken typ av förseelser det har varit fråga om. I förslaget eller motiveringen till det motiveras eller ges inte heller i fråga om enskilda lagar separata exempel på varför en preskriptionstid på tio år behövs för en fortsatt överträdelse och vilka situationer som kan omfattas av tillämpningsområdet för dem och som kräver längre preskriptionstid än normalt. Ekonomiutskottet konstaterar att de överträdelser som undersöks med stöd av penningtvättslagen och lagen om Finansinspektionen kan vara mycket varierande och anser att detta är av betydelse vid bedömningen av vilka preskriptionstider som bör tas in i dessa lagar. Utskottet konstaterar att den föreslagna tioåriga preskriptionstiden är lång och förutsätter övertygande motiveringar. 

Ekonomiutskottet anser det motiverat att preskriptionstiden för en fortsatt förseelse enligt såväl penningtvättslagen som lagen om Finansinspektionen börjar löpa när förseelsen eller försummelsen upphör. I justitieministeriets anvisningar för utarbetande av regeringspropositioner konstateras det att preskriptionstiden enligt den allmänna regeln avbryts när den behöriga myndigheten delger en part att de tillsynsåtgärder som påföljden förutsätter har vidtagits. Utskottet anser att det vid fastställandet av den lagenliga preskriptionstidens längd också är av betydelse till exempel hur lätt och snabbt det i typiska fall går att avbryta preskriptionstiden i fråga om de överträdelser som undersöks. 

Ekonomiutskottet anser det vara viktigt att preskriptionstiderna för påföljdsavgifter som påförs med stöd av penningtvättslagen och lagen om Finansinspektionen är proportionerliga så att de möjliggör utredning av allvarliga förseelser och å andra sidan uppfyller kraven på de rapporteringsskyldigas rättssäkerhet. Utskottet konstaterar att godkännande av de föreslagna ändringarna kräver mer detaljerade och genomgripande motiveringar. 

Konsekvenser av lagstiftningen om penningtvätt för civilsamhällesorganisationers, föreningars och små utländska företags verksamhet i Finland

I samband med behandlingen av propositionen har ekonomiutskottet fäst uppmärksamhet vid vilka konsekvenser bestämmelserna om penningtvätt har för civilsamhällesorganisationers, föreningars och små utländska företags verksamhetsförutsättningar och möjligheter att vara kund hos banker och kreditinstitut i Finland. I penningtvättslagen finns inga särskilda bestämmelser om dessa aktörer, så på dem tillämpas till alla delar samma bestämmelser i penningtvättslagen som på bankernas och kreditinstitutens kunder överlag. 

I sakkunnigyttrandena framförs att civilsamhällesorganisationer och föreningar under de senaste åren har stött på svårigheter på grund av bankernas skärpta förfaranden, vilket i betydande grad har påverkat deras verksamhetsmöjligheter. Tolkningarna av bestämmelserna om kundkontroll i bankerna har i väsentlig grad försvårat verksamheten i utvecklingsorganisationer som är verksamma både i Finland och internationellt. I vissa fall har man till och med varit tvungen att avbryta betydande och långvariga humanitära utvecklingsprojekt som en följd av tolkningar som baserar sig på bankernas penningtvättslagstiftning. 

Enligt utredning till ekonomiutskottet kan bankerna i fråga om skyldigheten att ha kundkontroll ha förfaranden som till exempel gör det omöjligt att öppna ett konto. Organisationer ställs inför många problem om de inte har ett officiellt bankkonto. Kraven på god förvaltning uppfylls inte om verksamheten sköts med kontanter och via privatpersoners egna konton. Utan bankkonto kan en organisation inte ansöka om eller få offentligt understöd för sin verksamhet, eftersom finansiering inte betalas in på privatpersoners konto. Det går inte heller att registrera sig hos tjänsten Suomi.fi utan nätbankskoder. Organisationen kan inte heller samla in donationer. 

Också i synnerhet små företag från utlandet har ofta svårt att etablera sig i Finland, eftersom det kan vara svårt att bli bankkund. Bland dessa företag finns bland annat nystartade företag som koncentrerar sig på innovationsverksamhet. Således kan lagstiftningen om penningtvätt ha skadliga konsekvenser också för den ekonomiska utvecklingen. Om det är mycket svårt för företag från utlandet att få tillgång till banktjänster är det sannolikt att de kommer att flytta sin verksamhet eller direkt etablera sig någon annanstans. En sådan utveckling skulle vara ytterst skadlig med tanke på den finländska ekonomins konkurrenskraft. 

Ekonomiutskottet anser att situationen är oroväckande både med tanke på olika aktörers framtida verksamhetsmöjligheter och utsikter samt med tanke på jämlikheten och den ekonomiska utvecklingen. Tillgång till smidiga banktjänster är en viktig förutsättning för att samhället ska kunna fungera fullt ut. Utskottet anser att man både internationellt och inom EU och i Finland aktivt måste söka olika sätt att underlätta situationen. 

Enligt utredning till ekonomiutskottet har Finansinspektionen gett bankerna verksamhetsrekommendationer och internationellt bedriver FATF en systematisk uppföljning av läget. Utskottet anser att anvisningar och rekommendationer är en viktig del av påverkansarbetet. Utskottet anser det vara viktigt att Finland aktivt och långsiktigt satsar på förhandspåverkan av bestämmelserna om penningtvätt så att också civilsamhällesorganisationernas, föreningarnas och de små företagens verksamhetsmöjligheter beaktas och de negativa konsekvenserna av bestämmelserna om penningtvätt åtgärdas. Utskottet påpekar vidare att det är fråga om ett omfattande och gränsöverskridande fenomen. I Storbritannien har man till exempel inrättat en särskild myndighet (Charity Commission) som utvärderar välgörenhetsorganisationernas verksamhet och ger sin syn på deras tillförlitlighet och ekonomiska situation. Enligt den information som ekonomiutskottet fått har detta arbete medfört konkret nytta för dessa aktörer när de velat skapa ett kundförhållande till en bank. 

Sammanfattande synpunkter

Ekonomiutskottet konstaterar att bestämmelserna om penningtvätt har en central roll särskilt som möjliggörare av arbetet mot korruption och sanktioner. Detta konkretiseras för närvarande särskilt genom ett effektivt genomförande och effektiv övervakning av sanktionerna mot Ryssland på grund av kriget i Ukraina. 

Utskottet fäster uppmärksamhet vid konsekvenserna av bestämmelserna om penningtvätt också för civilsamhällsorganisationers, föreningars och små utländska företags verksamhetsförutsättningar samt deras möjligheter att vara kunder hos banker och kreditinstitut. Ekonomiutskottet anser att situationen är oroväckande både med tanke på olika aktörers framtida verksamhetsmöjligheter och med tanke på jämlikheten och den ekonomiska utvecklingen. Tillgång till smidiga banktjänster är en viktig förutsättning för att samhället ska kunna fungera fullt ut. Utskottet anser att man både internationellt och inom EU och i Finland aktivt måste söka olika sätt att underlätta situationen. 

Utskottet anser det vara viktigt att Finland aktivt och långsiktigt satsar på förhandspåverkan av bestämmelserna om penningtvätt i EU så att också civilsamhällesorganisationernas, föreningarnas och de små företagens verksamhetsmöjligheter beaktas och de negativa konsekvenserna av bestämmelserna om penningtvätt åtgärdas. I påverkansarbetet bör man dessutom betona behovet av en samlad bedömning av EU:s penningtvättslagstiftning och dess konsekvenser med tanke på civilsamhällsorganisationers, föreningars och små företags verksamhetsmöjligheter.