Utgångspunkterna för lagändringen

I ett uttalande har riksdagen förutsatt att regeringen skyndsamt tar fram en proposition med förslag till lag om ändring av statstjänstemannalagen för att slopa besvärsförbudet i fråga om beslut som gäller utnämning till en tjänst eller ett tjänsteförhållande (RSk 22/2015 rd — GrUB 6/2015 rd, TKF 1/2015 rd; se också GrUU 25/2016 rd). Grundlagsutskottet har också i sina tidigare utlåtanden om ändring av statstjänstemannalagen föreslagit att det ska övervägas om rätten att söka ändring kan utvidgas till beslut om utnämning till statliga tjänster och statliga tjänsteförhållanden, även om begränsningen av rätten att söka ändring inte har påverkat lagstiftningsordningen i de lagförslag som utskottet har analyserat (GrUU 18/2011 rd och GrUU 51/2010 rd). Enligt justitiekanslern i statsrådet ska domstolsprocessen även i dessa fall vara det primära rättsmedlet med avseende på laglighetskontrollen (OKV/1161/1/2014). I ett tidigare betänkande (FvUB 25/2012 rd) går förvaltningsutskottet in på bestämmelserna om överklagande av utnämningsbeslut, men föreslår inga ändringar i lagen till denna del. Det generella besvärsförbudet i statstjänstemannalagen upphävdes den 1 april 2013 (177/2013). 

Syftet med propositionen är att utsträcka rätten att söka ändring till utnämning till en tjänst eller ett tjänsteförhållande. Regeringen föreslår att ett beslut om att utnämna någon till en statlig tjänst eller ett statligt tjänsteförhållande i regel får överklagas genom besvär hos förvaltningsdomstolen. Enligt förslaget får den som själv har sökt tjänsten i fråga överklaga utnämningsbeslutet. 

Vissa begränsningar föreslås dock i besvärsrätten. Den ska inte gälla utnämningar där utnämningsbehörigheten hör till republikens president eller statsrådets allmänna sammanträde, när beslutet gäller en utnämning för viss tid, högst två år, eller om tjänsten eller tjänsteförhållandet med stöd av lag tillsätts utan att ha ledigförklarats. Besvär får heller inte anföras om beslutet gäller en sådan militär tjänst inom försvarsmakten eller gränsbevakningsväsendet som med stöd av lag får tillsättas utan att ledigförklaras. 

I omfattningen enligt propositionen ska besvärsrätten gälla ungefär 40 000 statliga tjänster och tjänsteförhållanden, då statstjänstemannalagen (750/1994) är tillämplig på ungefär 66 000 tjänstemän. Propositionen innebär således en betydande inskränkning av området för besvärsförbudet. De utnämningsbeslut av republikens president som enligt förslaget inte ska omfattas av besvärsrätten gäller i huvudsak domare och officerare. Antalet sådana beslut har under de senaste åren varit i genomsnitt cirka 170 per år. Statsrådets allmänna sammanträde har fattat i genomsnitt cirka 115 utnämningsbeslut per år under de senaste åren. 

Grundlagsutskottet har inte i sin utlåtandepraxis ansett att det nuvarande omfattande besvärsförbudet står i strid med grundlagen. I princip kan därför inte heller det föreslagna mer begränsade besvärsförbudet anses strida mot grundlagen, menar grundlagsutskottet i sitt utlåtande om den aktuella propositionen (GrUU 42/2017 rd). På grund av propositionens anknytning till de grundläggande fri- och rättigheterna anser utskottet ändå att det behöver utredas närmare hur det besvärsförbud som gäller utnämningar som görs av statsrådets allmänna sammanträde förhåller sig till den grundläggande rättigheten till rättsskydd i grundlagens 21 §. Grundlagsutskottet har ingenting att anmärka i fråga om de utnämningsbeslut som fattas av republikens president. 

Enligt 126 § 1 mom. i grundlagen utnämner statsrådet statstjänstemännen, om inte detta enligt lag eller någon annan författning ankommer på republikens president, ett ministerium eller någon annan myndighet. Statsrådet har således allmän behörighet i tjänsteutnämningsärenden. Enligt 13 § i lagen om statsrådet (175/2003) utnämner statsrådet ministeriernas kanslichefer och övriga tjänstemän vid ministerierna med undantag för officerare som tjänstgör vid försvarsministeriet, vilka enligt grundlagen ska utnämnas av republikens president. 

Bestämmelser om fördelningen av utnämningsrätten mellan statsrådets allmänna sammanträde och ministerierna utfärdas genom förordning av statsrådet. Om det någon annanstans i lag eller i förordning föreskrivs att tillsättningen eller överföringen av en tjänst eller förordnande till en uppgift ankommer på statsrådet, ska ärendet avgöras vid statsrådets allmänna sammanträde. Enligt 42 § i reglementet för statsrådet (262/2003) utnämner statsrådet statssekreterarna, statssekreterarna såsom kanslichef, kanslicheferna, understatssekreterarna, avdelningscheferna, överdirektörerna och de övriga direktörerna, de biträdande avdelningscheferna, byråcheferna, regeringsråden, lagstiftningsråden, finansråden, budgetråden och de övriga råden samt de konsultativa tjänstemännen och regeringssekreterarna. 

Propositionen innebär att utnämningarna till statens tjänstemannaledning och de centrala sakkunnigtjänstemännen fortfarande ska omfattas av besvärsförbud. Det handlar om till antalet få men viktiga tjänsteutnämningar. 

Enligt 7 § i förvaltningsprocesslagen (586/1996) är beslut av statsrådets allmänna sammanträde överklagbara, och enligt gängse praxis har dessa beslut sedan 1950 kunnat överklagas genom besvär hos högsta förvaltningsdomstolen. Denna besvärsrätt begränsas enligt vedertagen princip inte heller av den övervakningsbehörighet som justitiekanslern i statsrådet har visavi statsrådets beslutsfattande. Med beaktande också av dessa synpunkter skulle ett fortsatt besvärsförbud för tjänsteutnämningar av statsrådets allmänna sammanträde inte vara förenligt med den grundläggande rättigheten till rättsskydd i grundlagens 21 § och den allmänna behörigheten för tjänsteutnämningar i grundlagens 126 §, menar grundlagsutskottet i sitt utlåtande. Enligt utlåtandet kan lagförslagen behandlas i vanlig lagstiftningsordning, men förvaltningsutskottet bör överväga att utsträcka besvärsrätten till utnämningsbeslut av statsrådets allmänna sammanträde. 

Beslut av statsrådets allmänna sammanträde

De beslut som fattas av statsrådets allmänna sammanträde är i många fall av den typen att de inte direkt avgör någon viss persons rätt, skyldighet eller fördel. Effekterna av besluten är indirekta. Beslut av den här typen gäller till exempel överlämnande av propositioner till riksdagen, utfärdande av statsrådsförordningar, verksamhetsområden inom den statliga regionförvaltningen, tillsättning av olika delegationer eller andra organ eller ändringar i deras sammansättning, statsrådets principbeslut och planeringsbeslut, riksomfattande mål för områdesanvändningen och andra ärenden som ingår i det allmänna sammanträdets behörighet men där besluten inte direkt påverkar någons rätt, skyldighet eller fördel på det sätt som avses i 6 § i förvaltningsprocesslagen. Då har ingen rätt att överklaga besluten. 

Det allmänna sammanträdet fattar också överklagbara förvaltningsbeslut som direkt inverkar på någons rätt, skyldighet eller fördel. Det allmänna sammanträdet avgör exempelvis vissa tillståndsärenden som kan gälla betydande koncessioner, till exempel för radioverksamhet, och andra betydande tillstånd såsom vissa tillstånd för export av försvarsmateriel. Den som söker tillstånd får då överklaga avslag på ansökan. Beslut av det allmänna sammanträdet kan också gälla till exempel uppsägning av en tjänsteman som utnämnts av sammanträdet. Beslut om uppsägning av tjänstemän och avslag på tillståndsansökan berör den rätt som enligt 21 § 1 mom. i grundlagen tillkommer utnämnda tjänstemän och verksamhetsutövare, så parten måste ha rätt att få beslutet behandlat av en domstol eller något annat oberoende rättskipningsorgan. Enligt 7 § i förvaltningsprocesslagen får beslut av statsrådets allmänna sammanträde överklagas genom besvär hos högsta förvaltningsdomstolen. Besvär får anföras på den grunden att beslutet strider mot lag. 

De utnämningsbeslut som ingår i statsrådets allmänna sammanträdes behörighet kan delas in i två kategorier. För det första fattar det allmänna sammanträdet beslut om utnämning till de tjänster inom den högsta ledningen som avses i 26 § i statstjänstemannalagen. De här tjänsterna har central betydelse för hela statsförvaltningens funktion och effektivitet och för ledningen av verksamheten. Bland tjänsterna finns avdelningschefer vid ministerierna och motsvarande eller högre tjänster samt chefstjänster vid ämbetsverk direkt under ministerierna. Enligt utredning finns det cirka 130 tjänster av den här typen. Den andra kategorin är chefer under avdelningscheferna vid ministerierna, såsom biträdande avdelningschefer och direktörer, och centrala experttjänster, till exempel regeringsråd, konsultativa tjänstemän och regeringssekreterare. Det finns ungefär 2 500 tjänster och tjänsteförhållanden av den här typen vid ministerierna. Sammanlagt har ministerierna ungefär 4 200 tjänstemän. 

För tydlighetens skull bör det konstateras att 26 § i statstjänstemannalagen också omfattar tjänster som ingår i republikens presidents utnämningsbehörighet. De här tjänsterna är justitiekanslern i statsrådet och biträdande justitiekanslern (26 § 1 punkten) och kommendören för försvarsmakten (26 § 2 punkten). När det gäller utnämningsbeslut som fattas av presidenten anser grundlagsutskottet att ett fortsatt besvärsförbud betyder att man håller fast vid den doktrin som hänför sig till presidentens konstitutionella ställning och enligt vilken beslut av presidenten som gäller tjänstemäns rättsliga ställning utgör mindre undantag från rättsskyddsgarantierna i grundlagens 21 § och rätten att söka ändring därför inte behöver utsträckas till dem (se också GrUU 23/2011 rd, s. 2/II). 

Urvalsgrunder och förfarande i tjänsteutnämningsärenden

Grunderna och förfarandet för att utse tjänstemän är mycket noggrant föreskrivna i lagstiftningen. De allmänna grunderna för att utnämna personer till tjänster enligt 125 § 2 mom. i grundlagen – skicklighet, förmåga och beprövad medborgerlig dygd – gäller alla tjänster. Utöver de här utnämningsgrunderna föreskriver statstjänstemannalagen om allmänna behörighetsvillkor såsom ålder, språkkunskaper och för vissa tjänster medborgarskap. Vid ingången av 2018 trädde den nya 8 c § 1 mom. (948/2017) i kraft gällande alla utnämningar. Där står det att myndigheten vid utnämningsprövningen ska beakta huruvida den som ska utnämnas är oförvitlig och säkerställa att personen inte har bindningar som äventyrar en behörig skötsel av tjänsteuppgifterna och också i övrigt har förutsättningar att sköta sina uppgifter på ett oberoende och också annars tillförlitlig sätt. De gemensamma behörighetsvillkoren för den högsta tjänstemannaledningen anges i 8 § 2 mom. (283/2015) i statstjänstemannalagen. Dessutom finns det särskilda behörighetsvillkor såsom examen inskrivna i organisationsspecifika lagar eller statsrådsförordningar när det gäller vissa tjänster, i synnerhet chefsuppgifter, krävande expertuppgifter och uppgifter som kräver särskild examen. 

Diskrimineringslagen (1325/2014) föreskriver om likabehandling och förbud mot diskriminering. I lagen om jämställdhet mellan kvinnor och män (609/1986, nedan jämställdhetslagen) föreskrivs det om jämställdhet och förbud mot diskriminering på grund av kön. Viktiga bestämmelser finns också i förvaltningslagen (434/2003) om krav på förfarandet såsom rättsprinciper inom förvaltningen, tillräcklig utredning, ojäviga tjänstemän och skyldighet att motivera beslut. 

Enligt 6 a § i statstjänstemannalagen ska en tjänst förklaras ledig att sökas innan den tillsätts. En tjänst får tillsättas utan att ledigförklaras bara om detta föreskrivs i lag. Statstjänstemannalagen föreskriver om de situationer där en tjänst eller ett tjänsteförhållande för viss tid får tillsättas utan ansökningsförfarande. 

Vid utnämningar inom statsförvaltningen ska en utnämningspromemoria utarbetas. I sina anvisningar om de principer som ska iakttas när tjänster tillsätts (VM/2118/00.00.00/2016) kommer finansministeriet med anvisningar för urvalsprocessen och utarbetandet av en utnämningspromemoria som ett led i den. Utnämningspromemorian fungerar som motivering till beslutet. 

En sökande som anser att utnämningsbeslutet strider mot lagen har i nuläget tillgång till andra rättsmedel trots att besvärsrätt saknas. Den sökande kan använda sig av de extraordinära rättsmedlen i förvaltningsprocesslagen, bland annat klagomål och återbrytande. Med anledning av extraordinärt sökande av ändring kan förvaltningsdomstolen undanröja eller återbryta lagstridiga beslut. Dessutom har den sökande tillgång till rättsmedel enligt jämställdhetslagen och diskrimineringslagen, till exempel möjlighet att kräva gottgörelse hos tingsrätten. 

I sin praxis har grundlagsutskottet inte betraktat utnämning till en tjänst som en rättighet i det avseendet att en person skulle ha rätt att få sin sak behandlad av en domstol på det sätt som avses i 21 § 1 mom. i grundlagen och i artikel 6.1 i Europakonventionen. Men bestämmelserna i grundlagens 21 §, i synnerhet 2 mom., om rättsskydd som grundläggande rättighet kräver ändå att eventuella begränsningar av besvärsrätten i utnämningsärenden inte äventyrar den enskildes rättsskydd. 

I sitt avgörande HD 2011:39 anser högsta förvaltningsdomstolen att förbudet att överklaga ett beslut om utnämning till en tjänst inte uppenbarligen strider mot grundlagen eller Europakonventionens artikel 6.1 om rätten att vända sig till domstol. 

Frågan om att införa besvärsrätt i utnämningsbeslut av statsrådets allmänna sammanträde

Principen i rättsskyddssystemet inom förvaltningen är att förvaltningsbeslut får överklagas hos förvaltningsdomstolen. I förvaltningsärenden är besvär ett viktigt rättsmedel som kan leda till att lagstridiga beslut upphävs. Förvaltningsbesvär får anföras på den grunden att beslutet är lagstridigt, och besvärsrätten tillkommer den vars rätt, skyldighet eller fördel direkt påverkas av beslutet. Ett av de viktigaste syftena med möjligheten att överklaga beslut är att ge parten rättsskydd i efterhand. Samtidigt kan möjligheten att överklaga förebygga fel i beslutsprocessen i förvaltningen och förbättra praxis för motivering av beslut. 

Ett beslut om utnämning till en tjänst är ett förvaltningsbeslut. Besvärsrätt ger de sökande möjlighet att få lagligheten i ett utnämningsbeslut prövad av en förvaltningsdomstol. Om förvaltningsdomstolen konstaterar att beslutet är lagstridigt, upphäver den beslutet och utnämningsärendet avgörs på nytt av den utnämnande myndigheten. Ingen har subjektiv rätt att bli utnämnd till en tjänst. Varje sökande har ändå subjektiv rätt att bli bemött på jämlika och objektiva grunder när en tjänst ska tillsättas, också i själva processen. Bland de viktigaste rättigheterna för dem som söker en tjänst finns rätten att bli likabehandlad och jämlikt bedömd, rätten att få ansökan behandlad på behörigt sätt och enligt principerna för god förvaltning samt rätten att bli bedömd och jämförd utifrån kompetenskraven och de allmänna utnämningsgrunderna. 

En möjlighet att överklaga utnämningsbeslut kan visserligen leda till att beslutet långsammare kan vinna laga kraft, vilket skapar osäkerhet kring den rättsliga ställningen för den som blivit utnämnd. Villkoren för sökande från statsförvaltningen blir annorlunda än för sökande från andra sektorer. I propositionen föreslår regeringen att den som blivit utnämnd till en tjänst inom statsförvaltningen ska beviljas tjänstledighet från en tidigare statlig tjänst för den tid besvärsprocessen pågår. 

De utnämningsbeslut som fattas av statsrådets allmänna sammanträde gäller tjänster som har särskild betydelse för ledning av och planmässig verksamhet inom statsförvaltningen, vilket innebär att införandet av besvärsrätt och den tid som går åt till besvärsprocesser kan försvåra utförandet av statsförvaltningens lagfästa uppgifter. Möjligheten att överklaga beslut kan också påverka rekryteringen till statsförvaltningen negativt, framför allt i de fall där det kan finnas behöriga sökande också bland andra personer än sådana som redan innehar ordinarie statliga tjänster. Det är ett personalpolitiskt mål i statsförvaltningen att rörligheten mellan offentlig och privat sektor ska öka och att staten uppfattas som en attraktiv arbetsgivare. 

Att utnämningsbeslut av statsrådets allmänna sammanträde undantagits från besvärsrätten beror enligt propositionen i första hand på att besluten omfattas av justitiekanslerns förhandskontroll, som till sin natur är laglighetskontroll. Justitiekanslern har till uppgift att bedöma om förslaget är juridiskt korrekt och om föredragningsmaterialet är så fullständigt att ärendet kan tas upp till behandling vid det allmänna sammanträdet. Justitiekanslern tar inte ställning till vare sig hur utnämningspromemorian bedömer och avväger de sökandes meriter mot förutsättningarna för att framgångsrikt sköta tjänsten eller vem av de juridiskt möjliga främsta sökandena som ska utnämnas till tjänsten. Kontrollen utförs huvudsakligen i form av granskning av det allmänna sammanträdets föredragningslistor. Normalt har justitiekanslern i genomsnitt två arbetsdagar på sig för detta. Ärendet kan redan i förväg skickas för bedömning och då finns det mer tid. Justitiekanslern kan begära mer dokumentation och kompletterande motivering. Före föredragningen i statsrådet kan justitiekanslern diskutera ärendet med det föredragande ministeriet. Detta kan också leda till att ministeriet går in för att föreslå en annan person. Justitiekanslern är dock inte behörig att hindra utnämningen. 

Trots att justitiekanslern på det ovan beskrivna sättet förhandskontrollerar lagligheten i utnämningarna vid statsrådets allmänna sammanträde betyder det inte nödvändigtvis att alla laglighetsfrågor upptäcks vid granskningen. Exempelvis upptäcktes ett procedurfel i beredningen av en utnämning först i en utredning som gjordes utifrån ett klagomål och som också innefattade muntliga utfrågningar av den behöriga ministern och ett flertal tjänstemän vid ministeriet (OKV/1161/1/2014). 

Förvaltningsutskottet konstaterar att justitiekanslerns förhandskontroll har betydelse för att besluten ska vara lagenliga och att den i viss mån kan minska behovet av att söka ändring men ändå inte kan jämställas med domstolskontroll. En domstol har betydligt bättre möjligheter att ingående undersöka lagligheten i ett utnämningsbeslut, bland annat genom att inhämta och analysera olika typer av bevis. En domstol har också effektivare metoder att använda för att ingripa i lagstridigheter. Dessutom finns det mer tid per ärende att använda för behandling av besvär än för granskning av föredragningslistor. Justitiekanslerns föregripande laglighetsövervakning kan enligt utskottet därmed inte vara lika grundlig eller bygga på en lika omfattande utredning som när ärendet i efterskott behandlas vid domstol med anledning av besvär. Det bör påpekas att besvärsrätten i dag inte begränsas av den övervakningsbehörighet som justitiekanslern har visavi statsrådets beslutsfattande. 

Huruvida de sökandes viktigaste rättigheter tillgodoses korrekt och effektivt beror i allt väsentligt på hur myndigheten förbereder utnämningsbeslutet och hur den utövar sina beslutsbefogenheter och sin prövningsrätt. Lagstiftningen föreskriver noggrant om grunderna och förfarandet för att välja tjänstemän och utnämningsbesluten bereds under tjänsteansvar, vilket bidrar till att tillgodose de sökandes rättigheter. Till sin natur avviker ett utnämningsbeslut dock inte från andra förvaltningsbeslut på ett sådant sätt att utnämningsbeslut av det allmänna sammanträdet inte skulle kunna omfattas av besvärsrätten. Dröjsmålet till följd av överklagandet blir enligt propositionen inte så långt eftersom ärenden som gäller utnämning till en tjänst eller ett tjänsteförhållande ska behandlas skyndsamt. Beslutet får också verkställas innan det har vunnit laga kraft. Möjligheten att utnyttja besvärsrätten kan bedömas ha haft positiva effekter på insynen, rättssäkerheten och lagligheten i besluten. Om besvärsrätt införs kan detta dessutom redan i sig anses stärka förtroendet för utnämningarna vid det allmänna sammanträdet. 

För jämförelsens skull noterar utskottet här att utnämningsbeslut inom kommunförvaltningen av hävd har kunnat överklagas genom besvär utan några restriktioner. Kommunalbesvär enligt kommunallagen (410/2015) skiljer sig dock från förvaltningsbesvär bland annat i och med att besvär får anföras av en part men också av medlemmar av kommunen i fråga. 

De utnämningsärenden som statsrådets allmänna sammanträde avgör gäller tjänstemannaledningen och de främsta experttjänstemännen i statsförvaltningen. De tjänster inom den högsta ledningen som avses i 26 § i statstjänstemannalagen är av central betydelse för hela statsförvaltningens funktion och effektivitet och ledningen av verksamheten. Den rättsliga ställningen för de tjänstemän som avses i paragrafen avviker från den rättsliga ställningen för övriga statstjänstemän. De får sägas upp på lösare grunder än normalt (när det med hänsyn till tjänstens natur finns ett godtagbart och motiverat skäl till det), medan tröskeln för den allmänna uppsägningsgrunden i 25 § i statstjänstemannalagen är högre (synnerligen vägande skäl). Dessutom kan justitiekanslerns föregripande kontroll i utnämningsproceduren anses ha större betydelse i fråga om de högsta tjänsterna inom ledningen i synnerhet än i fråga om andra tjänster i statsrådet, eftersom utnämningar till tjänster inom den högsta ledningen redan utifrån urvalskriterierna måste lägga vikt vid de kriterier som följer av den aktuella tjänsten inom ledningen. Prövningen vid utnämningar till de här tjänsterna inbegriper därför svängrum och avvägningar på ett annat sätt än vid utnämningar till andra tjänster. Det har också betydelse hur utnämningar till tjänster inom den högsta ledningen inom statsförvaltningen och andra utnämningar som ingår i statsrådets behörighet kan anses vara jämförbara med utnämningar som ingår i republikens presidents behörighet, även om besvärsförbudet när det gäller dessa är motiverat av konstitutionella skäl. Dessutom föreslås besvärsrätten inte omfatta utnämning av generaldirektören för statens revisionsverk. Generaldirektören utses av riksdagens plenum. 

Slutsatser

Efter att ha gjort en bedömning utifrån de ovannämnda aspekterna ser förvaltningsutskottet det som motiverat att besvärsrätten även omfattar utnämningar som ingår i statsrådets allmänna sammanträdes behörighet, med undantag av de tjänster inom den högsta ledningen som avses i 26 § i statstjänstemannalagen. Det är befogat att beslut som omfattas av besvärsrätten ska överklagas direkt hos högsta förvaltningsdomstolen, som enligt förvaltningsprocesslagen är den domstol som ska behandla besvär över beslut av statsrådets allmänna sammanträde. Utskottet går närmare in på detta i detaljmotiveringen. 

Prövningen och beslutanderätten i fråga om utnämningar ska fortfarande enligt lagen höra till statsrådet, framhåller utskottet. Besvärsrätten varken omintetgör eller kringskär betydelsen av statsrådets prövning av utnämningar. Domstolen ska bara bedöma om beslutet är lagenligt och kan inte utöva myndighetsbefogenheter när den behandlar besvär. Domstolen kan till exempel inte besluta vem av de behöriga sökandena som möjligtvis ska utnämnas till tjänsten, utan beslutet ska fattas av den utnämnande myndigheten. 

Det är än så länge svårt att göra en uppskattning av hur många utnämningar till statliga tjänster som kommer att överklagas och vilka kostnaderna kommer att bli. Beräkningen i propositionen bygger på antalet kommunala tjänsteinnehavare och besvären över utnämningarna till de kommunala tjänsterna. Men dessa är inte fullt ut jämförbara med besvär över utnämningar till statliga tjänster. Utskottet understryker att kostnadsbeloppet och kostnadsutvecklingen bör följas upp för att förvaltningsdomstolarnas ökande arbetsbörda ska kunna bedömas utifrån den verkliga situationen och beaktas i domstolarnas omkostnadsanslag. 

Sammantaget anser utskottet att propositionen behövs och fyller sitt syfte. Utskottet tillstyrker lagförslagen, men med följande synpunkter och ändringsförslag.