(1) Regeringen föreslår att lagen om statsrådet ändras. Det föreslås för det första att det till lagen fogas en ny 26 a § om rådet för bedömning av lagstiftningen. För det andra föreskrivs det i de nya 26 b och 26 c § om en regerings arkiv. För det tredje föreslås det att det till lagen fogas en ny 26 d § med bestämmelser om förordnande till en uppgift och förfarandet i samband med det. 

(2) Grundlagsutskottet föreslår att lagförslaget godkänns med ändringarna nedan. 

Rådet för bedömning av lagstiftningen

(3) I 26 a § i lagen om statsrådet föreslås bestämmelser om rådet för bedömning av lagstiftningen. Paragrafens 1 mom. innehåller bestämmelser om rådets uppgifter, och i 2 mom. föreslås ett bemyndigande att genom förordning av statsrådet utfärda närmare bestämmelser om rådets uppgifter och om tillsättande av rådet samt föreskriva om rådets sammansättning samt om rådets verksamhet och organiseringen av den. 

(4) Bestämmelser om rådet för bedömning av lagstiftningen utfärdas för närvarande genom förordning av statsrådet. Syftet med regleringen på lagnivå är enligt propositionsmotiven att stärka rådets ställning. 

(5) Rådet för bedömning av lagstiftningen har till uppgift att ge utlåtanden om konsekvensbedömningarna i utkasten till regeringens propositioner. Det kan också ge utlåtanden om konsekvensbedömningarna i andra författningsutkast.  

(6) Grundlagsutskottet har flera gånger tidigare påpekat behovet att bedöma lagförslagens konsekvenser (t.ex. GrUU 16/2023 rd och GrUU 44/2014 rd). Konsekvensbedömningen är på ett mer allmänt plan kopplad till kvaliteten på lagstiftningen, som granskas också av utskottet. Utskottet har bland annat ansett det vara särskilt oroväckande att det bland de bristfälligt beredda lagförslagen också har funnits omfattande lagförslag med betydande samhällsgenomslag som har lämnats till riksdagen i brådska utan att man har gett sig tid att göra adekvata konsekvensbedömningar eller att motivera lagstiftningsordningen tillräckligt grundligt (GrUB 3/2016 rd, GrUU 16/2016 rd). Konsekvensbedömningarna ger i samband med beredningen information om verkningarna av olika alternativ. Syftet är att beslutsfattarna ska få tillförlitlig information om alternativa lösningar och följderna av dem. En god konsekvensbedömning ger bättre lagstiftning (GrUB 3/2016 rd). 

(7) Rådet för bedömning av lagstiftningen verkar i anslutning till statsrådets kansli och ett rådgivande organ. Dess behörighet omfattar inte utövning av offentlig makt. Av grundlagen följer därför inget krav på att bestämmelser om bedömningsrådet ska utfärdas genom lag, utan den nuvarande regleringen på förordningsnivå är tillräcklig med tanke på grundlagen. Av 119 § 2 mom. i grundlagen följer dock inget rättsligt hinder för att genom lag föreskriva om bedömningsrådet. 

(8) Grundlagsutskottet noterar att bestämmelserna i lag eller förordning om ministeriernas lagberedning innan propositionen lämnas är tämligen knappa (se dock t.ex. 29, 29 a, 30 och 31 § i reglementet för statsrådet). Lagberedningen styrs i huvudsak genom anvisningar som godkänts inom statsrådet, såsom anvisningar för utarbetande av regeringspropositioner, handboken för lagberedare och olika anvisningar om konsekvensbedömningar. 

(9) Grundlagsutskottet anser att den nu aktuella propositionen är ett uttryck för en ökad rättslig reglering av lagberedningen. Utskottet är inte övertygat om att denna utveckling är motiverad, eftersom den är förknippad med en risk för överdriven juridifiering av lagberedningen. I ett demokratiskt system där regeringen är beroende av riksdagens förtroende, är det enligt utskottet väsentligt att lagförslagens roll som redskap för att regeringen ska nå sina politiska mål förblir ett centralt element i lagberedningen. 

(10) Enligt lagförslaget och den gällande regleringen är det klart att rådets utlåtanden inte är bindande för ministerierna och att rådet inte kan påverka hur beredningen av författningsförslag framskrider. På grund av oklarheterna i propositionsmotiven fäster grundlagsutskottet dock särskild uppmärksamhet vid att det enligt propositionen (s. 17—18) har övervägts att rådet för bedömning av lagstiftningen, som fokuserar på bedömning av lagförslagens konsekvensbedömningar, skulle få befogenheter att påverka hur beredningen av författningsförslag framskrider. I motiveringen hänvisas det till revisionsutskottets uttalande (ReUB 1/2022 rd) och statsrådets svar på det. Grundlagsutskottet konstaterar för tydlighetens skull att det uttalande av riksdagen som det hänvisas till i propositionen ströks 2023 (ReUB 5/2023 rd, s. 36). Den behörighet som beskrivs i motiveringen innebär enligt grundlagsutskottets uppfattning ett väsentligt ingrepp i statsrådets grundlagsfästa behörighet att inleda stiftandet av en lag i riksdagen genom en regeringsproposition. Behörigheten kan därför uppenbarligen inte komma i fråga. 

(11) Grundlagsutskottet anser att rådets ställning och betydelse i väsentlig grad bestäms genom rådets uppgifter och den respekt som rådet röner genom sin verksamhet, inte utifrån om det föreskrivs om rådet genom lag. Utskottet noterar dessutom att det i lagen om statsrådet föreskrivs om statsrådets organisation och indelning i ansvarsområden, om avgörande av ärenden i statsrådet och om statsrådets beslutsordning. I rättssystemet faller bestämmelsen om rådet för bedömning av lagstiftningen inte naturligt inom den reglering som avses i lagen om statsrådet. Att rådets förvaltningsmässigt är beläget i anslutning till statsrådets kansli räcker inte till för att motivera att det i lagen om statsrådet tas in uttryckliga bestämmelser om just rådet för bedömning av lagstiftningen, bland alla fristående enheter som är verksamma i anslutning till olika ministerier. Att rådet för bedömning av lagstiftningen är självständigt och oberoende talar också mot att regleringen placeras i anslutning till regleringen om statsrådet. 

(12) Med hänvisning till synpunkterna ovan anser grundlagsutskottet att den mest ändamålsenliga lösningen är att det i lagen om statsrådet inte föreskrivs om rådet för bedömning av lagstiftningen på det sätt som nu föreslås, utan att regleringen på samma sätt som för närvarande sker genom en förordning av statsrådet. 

(13) Grundlagsutskottet har på det sätt som framgår av det föregående också tidigare fäst uppmärksamhet vid bedömningen av lagstiftningens konsekvenser. Utskottet anser dock för tydlighetens skull att man vid utvecklingen av lagberedningens kvalitet i första hand bör koncentrera sig på själva författningen och därefter på motiveringen till författningsförslagen och den konstitutionella bedömningen av förslagen. Lagstiftningen bör beredas så att den är förenlig med grundlagen och den övriga rättsordningen samt så att den är tydlig och begriplig. Utskottet har även under den senaste tiden tvingats fästa uppmärksamhet vid bland annat oklarheter i lagförslagen och brister i motiveringen till lagstiftningsordningen (t.ex. GrUU 51/2025 rd och GrUU 42/2024 rd). 

(14) Grundlagsutskottet upprepar sin tidigare uppfattning att de berörda ministerierna har en nyckelroll i lagberedningsprocessen när det gäller att beakta de konstitutionella aspekterna (GrUU 19/2016 rd). Enligt utskottet gäller detta också lagberedningsprocessen i mer allmän bemärkelse. Brister och fel som uppstår i beredningsskedet kan vara svåra att rätta till i senare skeden av processen. Utskottet anser att ministerierna måste se till att det finns tillräckligt med yrkeskunnig personal som också kan identifiera och har kunskap om grundlagsfrågor. Utskottet fäster dessutom särskild uppmärksamhet vid justitieministeriets resurser och möjligheter att stödja lagberedningen vid övriga ministerier, eftersom ministeriet ansvarar för beredningen av samhällets grundläggande lagstiftning, utvecklingen av statsrådets lagberedning och exempelvis laggranskningen. 

Regeringens arkiv

(15) I 26 b och 26 c § i lagen om statsrådet föreslås bestämmelser om en regerings arkiv och om tillstånd att forska i handlingar som förts in i en regerings arkiv. I propositionen (s. 45) sägs det att statsrådets kansli också hittills har upprätthållit regeringens arkiv, men att det tidigare inte har föreskrivits om det i lag. Grundlagsutskottet anser det motiverat att bestämmelser om detta finns i lag. 

(16) I regeringens arkiv införs enligt det föreslagna 26 b § 1 mom. sådana handlingar som upprättats eller tagits emot inom ramen för ministrarnas, de för ministrarnas mandatperiod utnämnda statssekreterarnas och ministrarnas specialmedarbetares uppgifter samt sådana handlingar i anslutning till ministerarbetsgrupper och regeringens överläggningar som inte är myndighetshandlingar enligt 5 § 2 mom. i lagen om offentlighet i myndigheternas verksamhet men som bedöms ha historiskt värde och forskningsvärde. 

(17) Bestämmelserna om arkivet är av betydelse med hänsyn till 12 § 2 mom. i grundlagen, enligt vilket handlingar och andra upptagningar som innehas av myndigheterna är offentliga, om inte offentligheten av tvingande skäl särskilt har begränsats genom lag. Var och en har rätt att ta del av offentliga handlingar och upptagningar. Lagen om offentlighet i myndigheternas verksamhet (nedan även offentlighetslagen) innehåller bestämmelser bland annat om rätten att ta del av myndigheternas offentliga handlingar och om handlingssekretess samt andra för skyddande av allmänna och enskilda intressen nödvändiga begränsningar av rätten att ta del av en handling. 

(18) Enligt utredning till grundlagsutskottet är syftet med bestämmelserna om regeringens arkiv inte att begränsa offentlighetsprincipen. Vissa formuleringar i de föreslagna bestämmelserna kan dock leda till en annan tolkning. För det första skulle den föreslagna regleringen kunna tolkas som att offentlighetslagen inte alls tillämpas på regeringens arkiv, trots att det är fråga om handlingar som innehas av en myndighet som omfattas av offentlighetslagen. För det andra kan en begränsning av offentlighetsprincipen tolkas följa av den formulering som hänvisar till handlingar som upprättats eller tagits emot inom ramen för ministrarnas, de för ministrarnas mandatperiod utnämnda statssekreterarnas och ministrarnas specialmedarbetares uppgifter samt sådana handlingar i anslutning till ministerarbetsgrupper och regeringens överläggningar som inte är myndighetshandlingar enligt 5 § 2 mom. i offentlighetslagen men som bedöms ha historiskt värde och forskningsvärde. 

(19) Mot bakgrund av lagförslagets motiveringar och den övriga utredning som grundlagsutskottet har fått är syftet med regleringen inte att begränsa offentlighetsprincipen. Den föreslagna regleringen är inte avsedd att innebära att man på grund av att en handling lagras i regeringens arkiv skulle kunna konstatera att handlingen inte omfattas av offentlighetslagen. Om en begäran om information enligt offentlighetslagen senare riktas mot en handling som lagrats i regeringens arkiv, ska den behandlas på normalt sätt. Vid behandlingen kan myndigheten också komma fram till en annan slutsats än tidigare om huruvida handlingen är en myndighetshandling enligt 5 § 2 mom. i offentlighetslagen. Att en handling lagras i regeringens arkiv innebär alltså inte att handlingen faller utanför offentlighetsprincipen och den grundläggande rätten till offentlighet. 

(20) Grundlagsutskottet anser att det är väsentligt för offentlighetsprincipens genomförande och begränsning att det är möjligt att rikta begäran om information enligt offentlighetslagen mot handlingar som ingår i regeringens arkiv och att dessa besvaras med tillämpning av offentlighetslagen. Det är möjligt att en myndighet gör en felaktig bedömning av en handlings karaktär enligt offentlighetslagen vid tidpunkten för lagringen i arkivet, och därför bör frågan om handlingens karaktär som myndighetshandling kunna hänskjutas till domstol för prövning. Enligt grundlagsutskottets uppfattning bör bestämmelsernas formuleringar preciseras på det sätt som framgår närmare av detaljmotiveringen, så att det angivna syftet tydligare framgår av lagtexten. 

Förordnande till uppgifter

(21) Regeringen föreslår att det till lagen om statsrådet fogas en 26 d § om förordnande till uppgifter. Grundlagsutskottet anser att de föreslagna bestämmelserna är behövliga. 

(22) Förvaltningsutskottet har i fråga om den föreslagna 26 d § lämnat grundlagsutskottet ett utlåtande om propositionen (FvUU 28/2025 rd). Förvaltningsutskottet har föreslagit ändringar i 26 d § till den del det är fråga om definitionen av uppgift, utgångspunkterna för förordnande till uppgifter, anmälningsförfarandet, behörighetsvillkoren och sökande av ändring. Grundlagsutskottet instämmer i huvudsak i förvaltningsutskottets utlåtande. 

(23) Förvaltningsutskottet anser det viktigt att en uppgift som en tjänsteman kan förordnas till med stöd av 26 d §, enligt propositionsmotiven i huvudsak och i princip är bunden till ministeriets tjänstestruktur, eftersom uppgiftens innehåll och organisatoriska ställning inte avsevärt får avvika från uppgifterna och den organisatoriska ställningen i tjänstemannens tjänst eller tjänsteförhållande. Det kan således inte heller vara fråga om en helt ny typ av uppgift som kan jämställas med en ny tjänst. Förvaltningsutskottet påpekar emellertid att det inte tydligt framgår vilka de andra uppgifter som avses i bestämmelsen kan vara och hur de fastställs. Förvaltningsutskottet har därför föreslagit att bestämmelsen ändras så att förordnandet till en uppgift utöver en ledningsuppgift vid ministeriets verksamhetsenhet också kan gälla en projektuppgift eller någon annan projekthelhet vid en sådan verksamhetsenhet. 

(24) Enligt uppgift till förvaltningsutskottet ges merparten av förordnandena till uppgifter vid statsrådet för viss tid, högst fem år. Förvaltningsutskottet anser därför att bestämmelsen i 26 d § 1 mom. kan avgränsas så att en tjänsteman förordnas till en uppgift för viss tid. 

(25) Förvaltningsutskottet fäst uppmärksamhet vid uttrycket gemensamt tjänsteförhållande vid ministeriet i 26 d § 1 mom. och konstaterat att det avviker från systematiken i statstjänstemannalagen. Förvaltningsutskottet föreslår därför att ordet ”gemensamt” i den andra meningen i det föreslagna 1 mom. stryks. 

(26) Enligt förvaltningsutskottets utlåtande kan arbetsgivarens direktionsbehörighet endast gälla de uppgifter som hör till en tjänsteman och utförandet av dem, så därför kan det inte inrättas nya eller andra uppgifter som tjänstemannen ensidigt kan förordnas till. Utifrån inkommen utredning anser förvaltningsutskottet att om det är nödvändigt att en tjänsteman ska kunna förordnas till en uppgift utan hans eller hennes samtycke, ska det i lag uttryckligen och särskilt föreskrivas om ministeriets behörighet och tjänstemannens skyldighet. Enligt utredning till grundlagsutskottet skulle förordnande till uppgifter i huvudsak baseras på tjänstemannens samtycke, och förordnanden utan samtycke bedöms bli få till antalet inom ministerierna. Grundlagsutskottet föreslår dock att det i lagen tas in en bestämmelse om detta. 

(27) Förvaltningsutskottet fäster dessutom uppmärksamhet vid grunderna för förordnande till uppgifter. Vid valet av den tjänsteman som förordnas till en uppgift tillämpas enligt lagförslaget de allmänna utnämningsgrunderna enligt 125 § 2 mom. i grundlagen. Enligt förvaltningsutskottet kan tillämpningen av bestämmelsen bli problematisk, eftersom uppgiften inte är en offentlig tjänst. Förvaltningsutskottet anser det möjligt att ändra bestämmelsen så att den uttryckligen nämner de allmänna grunderna för förordnande till uppgifter. 

(28) Ett beslut som gäller förordnande till en uppgift får enligt det föreslagna 26 d § 5 mom. överklagas genom besvär hos Helsingfors förvaltningsdomstol. Ett beslut som gäller upphörande av ett förordnande till en uppgift på grundad anledning får också överklagas genom besvär hos Helsingfors förvaltningsdomstol. I övrigt tillämpas statstjänstemannalagen på sökande av ändring i förvaltningsdomstol. 

(29) Förvaltningsutskottet noterar att rätten att söka ändring utvidgas i förhållande till 57 § 3 mom. i tjänstemannalagen, eftersom lagenligheten i ett beslut om förordnande till en uppgift kan föras till förvaltningsdomstolen för prövning. Enligt utskottet är det likväl en anmärkningsvärd brist att de övriga som anmält sig till uppgiften enligt den föreslagna bestämmelsen inte kan överklaga, utan endast den tjänsteman som förordnandet gäller. Förvaltningsutskottet anser det vara viktigt att bestämmelsen kompletteras med besvärsmöjlighet också för andra som anmält sig till uppgiften samt med bestämmelser om verkställighet av beslutet trots överklagande och om besvärsmyndighetens möjlighet att besluta annorlunda.