Allmänt

Det föreslås att fängelselagen (767/2005) och häktningslagen (768/2005) kompletteras med bestämmelser som innebär att Brottspåföljdsmyndigheten får behörighet att ingripa i obemannade fordons och farkosters färd på ett fängelseområde och ovanför det. För att ingripa ska man kunna använda en teknisk anordning som stör den radiosignal som fordonet eller farkosten använder. 

Som det framgår av propositionsmotiven (RP, s. 4) föreskrivs det inte i dag om entydig behörighet för Brottspåföljdsmyndigheten att ingripa i obemannade fordons och farkosters färd på ett fängelseområde eller ovanför ett sådant.  

I propositionen föreslås det dessutom att fängelselagens och häktningslagens bestämmelser om användning av fängsel preciseras så att en tjänsteman vid Brottspåföljdsmyndigheten ska ha rätt att använda sig av en huva eller ett förband som avses förhindra spottning. Sådana redskap får inte användas med stöd av de gällande bestämmelserna (se RP, s. 4). 

Det föreslås även preciseringar av tvångsmedelslagens (806/2011) och strafflagens bestämmelser om förstärkt reseförbud och häktningsarrest. 

Sammantaget sett anser utskottet att propositionen behövs och fyller sitt syfte. Utskottet tillstyrker lagförslagen, men med följande synpunkter och ändringsförslag. 

Ingripande i obemannade fordons och farkosters färd

Det viktigaste förslaget i propositionen är att Brottspåföljdsmyndigheten får behörighet att ingripa i obemannade fordons och farkosters färd på ett fängelseområde eller ovanför det. Bestämmelser om detta föreslås bli fogade till fängelselagen (lagförslag 1) och häktningslagen (lagförslag 2). 

Enligt propositionen (RP s. 4) har användningen av olika slags obemannade fordon och farkoster ökat under de senaste åren, i synnerhet användningen av modellflygplan och obemannade luftfartyg. Detta har blivit ett nytt säkerhetshot för fängelserna, eftersom dessa anordningar kan användas för att transportera otillåtna ämnen och föremål till fängelset. Sådan verksamhet förekommer redan i fängelserna. I takt med att anordningarna vinner terräng och blir billigare antas också risken för att de ska användas på ett sätt som äventyrar säkerheten i fängelserna öka. I dag är den rättsliga grunden för att ingripa i sådana fordons och farkosters färd bristfällig, och därför anses det i propositionen att det behövs en särskild behörighetsbestämmelse för Brottspåföljdsmyndigheten (se också RP, s. 14—15). 

Lagutskottet anser att den behörighet som ska föreskrivas för Brottspåföljdsmyndigheten behövs och är motiverad. Det är viktigt att se till att myndigheterna kan hålla jämna steg med förändringarna i omvärlden och den tekniska utvecklingen. 

Behörighetsbestämmelsen i 16 kap. 2 a § i fängelselagen (lagförslag 1) är tillämplig på alla obemannade fordon och farkoster. Enligt propositionsmotiven (RP, s. 21) omfattar tillämpningsområdet förutom i luftfartslagen avsedda modellflygplan och obemannade luftfartyg även fordon eller farkoster som färdas på land eller i vatten, såsom förarlösa åkdon. Tillämpningsområdet omfattar även fjärrstyrda miniatyrmodeller som används som leksaker. Tillämpningsområdet täcker således alla fordon och farkoster oberoende av deras storlek eller användningsändamål. Enligt motiven är det väsentliga att fordonet eller farkosten manövreras genom fjärrstyrning eller automatstyrning utan någon förare ombord. 

Riksdagen har behandlat motsvarande behörighet också för försvarsmakten, gränsbevakningsväsendet och polisen. Lagutskottet noterar att behörigheten i fråga om dem har begränsats till att endast gälla de modellflygplan och obemannade luftfartyg som avses i 2 § 1 mom. 21 och 22 punkten i luftfartslagen. 

Enligt uppgift till utskottet saknar det relevans för säkerheten i fängelserna om det handlar om fordon eller farkoster som rör sig i luften, på marken eller i vatten. Det största hotet består i att fordonen och farkosterna används för att transportera otillåtna ämnen eller föremål till fängelset. Här kan alla typer av fordon och farkoster komma i fråga. Det har gjorts försök att komma in på fängelseområden både med fordon och farkoster som rör sig i luften och med fordon som rör sig på marken. 

Det största hotet utgörs i dag av obemannade luftfartyg. Lagutskottet anser dock efter att ha bedömt de uppgifter det fått att det till följd av den tekniska utvecklingen kunde uppstå en lucka i lagstiftningen om man begränsade möjligheterna att ingripa till endast en viss typ av trafik. Det skulle då vara oklart om och i så fall utifrån vilka bestämmelser man kunde ingripa i andra fordons och farkosters färd än sådana som klassificeras som obemannade luftfartyg. För den fordonsneutrala bestämmelsen talar enligt utskottet också det att behörighetsbestämmelsen har begränsats till obemannade fordons och farkosters färd på ett fängelseområde eller ovanför det. Till exempel polisens behörighet har inte begränsats på samma sätt. 

Lagutskottet noterar också att det både i försvarsutskottets betänkande som gäller Försvarsmaktens behörighet (FsUB 1/2018 rd) och i förvaltningsutskottets betänkanden som gäller Gränsbevakningsväsendets och polisens behörighet (FvUB 16/2018 rd och FvUB 23/2018 rd) ansågs viktigt att i det fortsatta arbetet utreda en utvidgning av behörigheten till att gälla också andra fordon och farkoster än obemannade luftfartyg. 

Av de orsaker som anges ovan anser lagutskottet att det är lämpligt och godtagbart att den föreslagna behörighetsbestämmelsen i 16 kap. 2 a § 1 mom. i fängelselagen är neutral och kan tillämpas på alla obemannade fordon och farkoster, på det sätt som framgår av momentet och motiveringen till det. 

Utskottet anser utifrån de uppgifter det fått att också det begrepp som används i bestämmelsen, ”obemannade fordon och farkoster” är godtagbart. Enligt utskottets uppfattning beskriver det begreppet bäst de redskap som hör till behörighetens centrala tillämpningsområde, dvs. fjärrstyrda eller automatstyrda fordon och farkoster med den prestanda som krävs för att verksamhet som utgör en säkerhetsrisk för fängelserna över huvud taget ska vara möjlig. Med begreppet kan också avses sådana fordon och farkoster som rör sig i trafiken men i vilka det inte ens är möjligt att transportera människor samt så kallade miniatyrmodeller. Enligt lagutskottets uppfattning kan det inte utifrån det använda begreppet samt motiveringstexten i propositionen uppstå oklarhet om huruvida bestämmelsen kan tillämpas på något obemannat fordon eller någon obemannad farkost. 

Enligt den föreslagna 16 kap. 2 a § i fängelselagen är en förutsättning för att ingripa i obemannade fordons och farkosters färd att fordonet eller farkosten olovligen kommer in på fängelseområdet eller in i luftrummet ovanför området. I princip är tröskeln alltså låg. Om ingripandet förutsätter användning av maktmedel eller att man tekniskt påverkar fordonets eller farkostens färd, är tröskeln högre. 

Användning av maktmedel är möjlig i de ovannämnda situationerna på de villkor som anges i 18 kap. 6 § i fängelselagen. Det föreslagna 16 kap. 2 a § 2 mom. i fängelselagen innehåller bestämmelser om möjlighet att använda en teknisk anordning som inverkar på ett fordons eller en farkosts färd. I praktiken betyder detta att man stör den radiosignal som fordonet eller farkosten använder så att de inte kan styras in på fängelseområdet. Tröskeln i det föreslagna 16 kap. 2 a § 2 mom. i fängelselagen motsvarar i stor utsträckning tröskeln för användning av maktmedel i 18 kap. 6 § i den lagen.  

Vid behandlingen av propositionen bedömde lagutskottet särskilt frågan om huruvida tröskeln för ingripande enligt 16 kap. 2 a § 1 mom. är för låg. Tröskeln är enbart bunden till att någon olovligen kommer in på fängelseområdet eller in i luftrummet ovanför området. Utskottet bedömde också om det är motiverat att binda förutsättningen för ingripande till att verksamheten sker olovligen. 

Enligt uppgifter som lagutskottet fått från justitieministeriet hade förutsättningen för att ingripa i obemannade fordons och farkosters färd formulerats på ett annat sätt i det propositionsutkast som sändes på remiss. Enligt det skulle Brottspåföljdsmyndigheten ha haft rätt att tillfälligt omhänderta ett obemannat fordon eller en obemannad farkost på ett fängelseområde eller i luftrummet ovanför ett fängelseområde eller hindra dess användning eller annars ingripa i dess färd, om det skulle ha varit nödvändigt för att upprätthålla ordningen och säkerheten i fängelset. 

Enligt uppgift till utskottet ansåg många av remissinstanserna att detta kriterium var för strängt. I den fortsatta beredningen ansågs det motiverat att lätta upp förutsättningarna för ingripande, eftersom det handlar om begränsade fängelseområden och bedömningen av ett potentiellt hot måste göras snabbt utifrån syn- eller kameraobservationer. I det här sammanhanget ansågs det dock inte möjligt att helt förbjuda obemannade fordons och farkosters färd på fängelseområden eller i luftrummet ovanför dem. Justitieministeriet uppger att bestämmelser om ett sådant förbud bör ingå i den allmänna transportlagstiftningen. Kriteriet i propositionen blev därför att ett obemannat fordon eller en obemannad farkost olovligen kommer in på ett fängelseområde eller in i luftrummet ovanför området. 

Lagutskottet anser efter att ha bedömt de uppgifter det fått att det inte är motiverat att tröskeln för ingripande enbart ska vara bunden till att fordonet eller farkosten kommer in på ett fängelseområde eller in i luftrummet ovanför det. Då kan tröskeln bli oproportionerligt låg. Inte heller är det enligt utskottet en korrekt lösning att binda tröskeln till att olovligen komma in på ett område, eftersom detta kan orsaka oklarhet. Det beror bland annat på att propositionen inte innehåller några bestämmelser om att skaffa tillstånd, behörighet att bevilja tillstånd eller förutsättningar för tillstånd. Lagutskottet anser att tröskeln för ingripande i det föreslagna 16 kap. 2 a § 1 mom. i fängelselagen bör ändras, så att den inte är bunden till tillstånd. Tröskeln bör också annars höjas jämfört med det som föreslås i propositionen. Ett nödvändighetskriterium skulle dock innebära att tröskeln blir alltför hög i de situationer som avses i propositionen, menar utskottet. 

Lagutskottet fäster uppmärksamhet vid att det i den gällande 2 § i 16 kap i fängelselagen föreskrivs att fångars bostadsrum kan övervakas för att upprätthålla ordningen och säkerheten i fängelset. Enligt 3 § i det kapitlet får säkerhetskontroll av fångar utföras för att tillgodose säkerheten, trygga ordningen eller skydda egendom. Enligt utskottet kan dessa åtgärder betraktas som sådana ingrepp i en persons rättigheter som är jämförbara med det som föreslås nu. Tröskeln för att vidta åtgärderna är emellertid relativt låg. 

I ljuset av det som sägs ovan föreslår lagutskottet att 16 kap. 2 a § 1 mom. i fängelselagen (lagförslag 1) ändras så att Brottspåföljdsmyndigheten för att upprätthålla ordningen eller säkerheten i fängelset eller för att skydda egendom har rätt att tillfälligt omhänderta ett obemannat fordon eller en obemannad farkost eller hindra dess användning eller annars ingripa i dess färd, om fordonet eller farkosten kommer in på fängelseområdet eller in i luftrummet ovanför området. 

Enligt det föreslagna 16 kap. 2 a § 3 mom. i fängelselagen har Brottspåföljdsmyndigheten rätt att behandla radiokommunikation, förmedlingsuppgifter och lokaliseringsuppgifter som har samband med användningen av ett obemannat fordon eller en obemannad farkost, i syfte att ingripa i det obemannade fordonets eller farkostens färd, för att identifiera fordonet eller farkosten eller en del i dess helhetssystem och för att fastställa dess position. Uppgifter om radiokommunikation, förmedlingsuppgifter och lokaliseringsuppgifter ska utplånas utan dröjsmål efter åtgärden, om inte något annat föreskrivs i lag. 

Regleringen i 3 mom. hänför sig till den ovannämnda, i samma paragraf föreslagna rätten för Brottspåföljdsmyndigheten att tillfälligt omhänderta ett obemannat fordon eller en obemannad farkost eller hindra dess användning eller annars ingripa i dess färd. 

Som det sägs i motiven till lagstiftningsordningen (RP, s. 28—31) är lagförslaget av betydelse med avseende på skyddet för privatlivet, som garanteras i 10 § i grundlagen. I 10 § 4 mom. i grundlagen anges när det genom lag kan föreskrivas om nödvändiga begränsningar i meddelandehemligheten. 

Den föreslagna regleringen i 16 kap. 2 a § 3 mom. i fängelselagen motsvarar till sin ordalydelse i stor utsträckning den behörighet som en gränsbevakningsman har enligt 38 a § 3 mom. i gränsbevakningslagen (578/2005). Den bestämmelsen stiftades i vanlig lagstiftningsordning efter att grundlagsutskottet gett ett utlåtande om propositionen (GrUU 6/2018 rd). Grundlagsutskottet granskar visserligen inte i sitt utlåtande uttryckligen bestämmelsens grundlagsenlighet, trots att frågan behandlades i motiven till lagstiftningsordningen i propositionen (RP 201/2017 rd, s. 67). 

Enligt en expert på författningsrätt som lagutskottet hört ska begränsningen av meddelandehemligheten inte bedömas i ljuset av begränsningsklausulen i grundlagens 10 § 4 mom. i den konstellation som avses i propositionen. Förslaget ingriper endast i mycket liten utsträckning i den i grundlagens 10 § tryggade hemligheten i fråga om förtroliga meddelanden. Enligt experten står det föreslagna 16 kap. 2 a § 3 mom. i fängelselagen inte i strid med den i grundlagens 10 § föreskrivna hemligheten i fråga om förtroliga meddelanden. 

Användning av skydd som förhindrar spottning

I propositionen föreslås det att Brottspåföljdsmyndigheten ska ha behörighet att begränsa en fånges rörelsefrihet med skydd som förhindrar spottning. De gällande bestämmelserna möjliggör inte användning av skydd. Enligt uppgifter till utskottet kan det i fängelserna förekomma att en aggressiv fånge försöker spotta på anställda eller andra fångar. I dessa situationer måste man kunna hindra spottningen för att skydda andra personers hälsa och integritet. 

Enligt propositionen tas det in en bestämmelse om skydd som förhindrar spottning i 18 kap. 2 § i fängelselagen i lagförslag 1. Skyddet är ett nytt medel som motsvarar handbojor och knippförband av plast. Kriterierna för att använda skyddet motsvarar således kriterierna för att använda handbojor och knippförband av plast. 

Lagutskottet anser att en bestämmelse om möjlighet att använda skydd som förhindrar spottning behövs i lagen. När utskottet behandlade propositionen bedömde det särskilt om kriterierna för att använda skydd som förhindrar spottning borde preciseras till exempel så att skyddet bara kunde användas som ett sistahandsmedel i förhållande till övriga fängsel. 

Utskottet konstaterar efter att ha bedömt de uppgifter det fått att kriterierna för användning av skydd som förhindrar spottning är jämförelsevis höga i den föreslagna bestämmelsen. Enligt 18 kap. 2 § i fängelselagen ska användningen av skyddet vara nödvändigt för att 1) förhindra rymning under transport, 2) tygla sådant våldsamt uppträdande som inte kan förhindras på något annat sätt och som kan äventyra fångens eller någon annans säkerhet eller orsaka betydande skada på egendom, 3) avvärja överhängande risk för våld, eller 4) säkerställa kroppsbesiktning. 

Enligt detaljmotiven till propositionen (s. 24) ska skydd som förhindrar spottning i praktiken kunna användas med stöd av 1 mom. 2 eller 3 punkten i situationer där en fånge som uppträder aggressivt försöker spotta på andra. 

Lagutskottet anser att skyddet kan betraktas som ett mer djupgående ingrepp i den personliga integriteten än exempelvis handbojor. Men de kriterier för att använda skyddet som anges i lagen kan anses vara tillräckligt stränga för att bestämmelserna ska vara godtagbara. Också användningen av skydd har på behörigt sätt begränsats till situationer där den är nödvändig. Lagutskottet anser att det är nödvändigt att ge utbildning och anvisningar om användningen av skyddet. Samtidigt ska det utfärdas närmare anvisningar om förfarandet vid bedömning av om skydd ska användas. 

Lagutskottet anser inte heller att det är motiverat att föreskriva separat om att skyddet ska användas först i sista hand, efter andra fängsel. Det behövs inga sådana bestämmelser för att styra användningen av skyddet. I de situationer när bestämmelserna tillämpas är det motiverat att självständigt bedöma användningen av respektive fängsel utifrån de kriterier som föreskrivs i lagen. Enligt uppgifter till utskottet blir frågan om att använda skydd oftast aktuell först när man redan har satt handbojor på eller riktat andra maktmedel mot fången. 

Utskottet noterar vidare att användningen av skydd också begränsas av i 18 kap. 2 § 2 mom. i fängelselagen. Enligt det momentet får fängsel inte användas längre än nödvändigt, och en läkare ska i mån av möjlighet höras i vissa situationer. 

I ljuset av det som sägs ovan anser lagutskottet att den föreslagna bestämmelsen om användning av skydd som förhindrar spottning i 18 kap. 2 § 1 mom. i fängelselagen är godtagbar och korrekt. 

Enligt propositionsmotiven (s. 25) ska redskapen vara sådana att de inte äventyrar den berörda personens hälsa eller hindrar hans eller hennes sinnesförnimmelser. De får endast förhindra att han eller hon spottar på andra. Utskottet understryker att när skydd används gäller det alltid att se till att användningen inte medför fara för fångens hälsa. Genom Brottspåföljdsmyndighetens anvisningar och utbildning bör man också se till att användningen av skydd inte äventyrar fångars hälsa och att en fånge alltid övervakas på behövligt sätt under den tid skyddet används.