Yleistä
Käsiteltävänä olevassa hallituksen esityksessä lisätään vankeuslakiin (767/2005) ja tutkintavankeuslakiin (768/2005) säännökset, joiden perusteella Rikosseuraamuslaitoksella on toimivalta puuttua miehittämättömän kulkuneuvon liikkumiseen vankilan alueella tai sen yläpuolella. Puuttumisessa voidaan käyttää teknistä laitetta, jolla vaikutetaan kulkuneuvon käyttämään radiosignaaliin.
Esityksen perusteluista ilmi käyvin tavoin (HE, s. 4) Rikosseuraamuslaitokselle ei ole nykyisin säädetty yksiselitteistä toimivaltaa puuttua miehittämättömien kulkuneuvojen liikkumiseen vankilan alueella tai sen yläpuolella.
Lisäksi esityksessä ehdotetaan, että vankeuslain ja tutkintavankeuslain sitomista koskevia säännöksiä täsmennetään siten, että Rikosseuraamuslaitoksen virkamiehillä on toimivalta käyttää sylkemisen estämiseen tarkoitettua huppua tai sidettä. Nykyisten säännösten nojalla tällaisia välineitä ei ole mahdollista käyttää (ks. HE, s. 4).
Myös tehostettua matkustuskieltoa ja tutkinta-arestia koskeviin pakkokeinolain (806/2011) ja rikoslain säännöksiin esitetään eräitä täsmennyksiä.
Hallituksen esityksen ja saamansa selvityksen perusteella lakivaliokunta pitää esitystä tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena. Valiokunta puoltaa lakiehdotusten hyväksymistä seuraavin huomautuksin ja muutosehdotuksin.
Miehittämättömien kulkuneuvojen kulkuun puuttuminen
Esityksen keskeisin ehdotus on, että Rikosseuraamuslaitokselle säädetään toimivalta puuttua miehittämättömien kulkuneuvojen kulkuun vankilan alueella tai sen yläpuolella. Tätä koskevat säännökset ehdotetaan lisättäväksi vankeuslakiin (1. lakiehdotus) ja tutkintavankeuslakiin (2. lakiehdotus).
Erilaisten miehittämättömien kulkuneuvojen ja erityisesti lennokkien ja miehittämättömien ilma-alusten käyttö on esityksen mukaan (HE, s. 4) lisääntynyt viime vuosina. Tämä on muodostanut uuden turvallisuusuhan vankiloille, koska tällaisten laitteiden avulla on mahdollista kuljettaa vankilaan luvattomia aineita ja esineitä. Vankiloissa on jo tehty havaintoja tällaisesta toiminnasta. Laitteiden yleistyessä ja halventuessa myös niiden käytön vankilaturvallisuutta vaarantaviin tarkoituksiin oletetaan lisääntyvän. Tällä hetkellä säädöspohja puuttua kulkuneuvojen kulkuun on puutteellinen, minkä vuoksi erillinen toimivaltasäännös Rikosseuraamuslaitokselle katsotaan esityksessä tarpeelliseksi (ks. myös HE, s. 13—14).
Lakivaliokunta pitää Rikosseuraamuslaitokselle säädettävää toimivaltaa tarpeellisena ja perusteltuna. Toimintaympäristön muuttumisen sekä teknisen kehityksen vuoksi on tärkeää huolehtia siitä, että viranomaisten toimivaltuudet pysyvät muutosten ja teknisen kehityksen tasalla.
Vankeuslain 16 luvun 2 a §:n (1. lakiehdotus) toimivaltuussäännös soveltuu kaikkiin miehittämättömiin kulkuneuvoihin. Pykälän perustelujen mukaan (HE, s. 20) soveltamisalaan kuuluvat paitsi ilmailulaissa tarkoitetut lennokit ja miehittämättömät ilma-alukset myös maalla tai vedessä liikkuvat kulkuneuvot, kuten kuljettajattomat ajoneuvot. Soveltamisalaan kuuluvat myös leluina käytettävät kauko-ohjattavat pienoismallit. Soveltamisala kattaa siten kaikki kulkuneuvot riippumatta niiden koosta tai käyttötarkoituksesta. Olennaista perustelujen mukaan on, että kulkuneuvoa ohjataan kauko-ohjauksella tai automaattiohjauksella ilman kyydissä olevaa kuljettajaa.
Eduskunta on käsitellyt vastaavanlaisen toimivaltuuden myöntämisen myös puolustusvoimille, rajavartiolaitokselle ja poliisille. Lakivaliokunta kiinnittää huomiota siihen, että näiden osalta vastaava toimivaltuus on rajattu koskemaan vain ilmailulain 2 §:n 1 momentin 21 ja 22 kohdassa tarkoitettua lennokkia ja miehittämätöntä ilma-alusta.
Valiokunnan saaman selvityksen mukaan vankilaturvallisuuden näkökulmasta ei ole merkitystä sillä, onko kyse ilmassa, maalla tai vedessä liikkuvasta kulkuneuvosta. Keskeinen uhka liittyy siihen, että tällaisilla kulkuneuvoilla kuljetetaan vankilaan luvattomia aineita tai esineitä. Tämä on mahdollista kaikenlaisilla kulkuneuvoilla. Myös käytännössä on tehty havaintoja paitsi ilmassa myös maalla liikkuvista kulkuneuvoista, joilla on pyritty vankilan alueelle.
Suurimman uhan muodostavat tällä hetkellä miehittämättömät ilma-alukset. Saamaansa selvitystä arvioituaan lakivaliokunta katsoo, että miehittämättömään liikkumiseen liittyvän tekniikan kehittyessä puuttumistoimivallan sitominen tiettyyn liikkumismuotoon voisi kuitenkin jättää lainsäädäntöön aukon. Tällöin olisi epäselvää, voidaanko ja minkä säännösten nojalla puuttua muihin kuin miehittämättömiksi ilma-aluksiksi luokiteltuihin kulkuneuvoihin. Valiokunnan näkemyksen mukaan ehdotettua kulkuneuvoneutraalia säännöstä puoltaa myös se, että toimivaltuussäännös on rajattu miehittämättömien kulkuneuvojen kulkuun vankilan alueella tai sen yläpuolella. Esimerkiksi poliisin toimivaltuus ei ole vastaavalla tavalla alueellisesti rajattu.
Lakivaliokunta kiinnittää huomiota myös siihen, että niin Puolustusvoimien toimivaltaa koskevassa puolustusvaliokunnan mietinnössä (PuVM 1/2018 vp) kuin Rajavartiolaitoksen ja poliisin toimivaltaa koskevissa hallintovaliokunnan mietinnöissäkin (HaVM 16/2018 vp ja HaVM 23/2018 vp) on pidetty tärkeänä, että jatkotyössä selvitetään toimivaltuuden laajentaminen koskemaan muitakin kulkuneuvoja kuin miehittämättömiä ilma-aluksia.
Edellä selostetuista syistä lakivaliokunta pitää asianmukaisena ja hyväksyttävänä, että ehdotettu vankeuslain 16 luvun 2 a §:n 1 momentin toimivaltuussäännös soveltuu momentista ja sen perusteluista ilmi käyvin tavoin neutraalisti kaikkiin miehittämättömiin kulkuneuvoihin.
Saamansa selvityksen perusteella valiokunta pitää hyväksyttävänä myös säännöksessä käytettyä käsitettä "miehittämätön kulkuneuvo". Valiokunnan käsityksen mukaan kyseinen käsite kuvaa parhaiten toimivaltuuden keskeiseen soveltamisalaan kuuluvia kauko-ohjattavia tai automaattiohjattavia välineitä, joilla on sellainen suorituskyky, että vankilaturvallisuutta vaarantava toiminta on ylipäätään mahdollista. Miehittämättömällä kulkuneuvolla voidaan viitata sellaisiinkin liikenteessä kulkeviin välineisiin, joissa ei edes ole mahdollista kuljettaa ihmistä tai joita voidaan kutsua myös pienoismalleiksi. Lakivaliokunnan käsityksen mukaan säännöksessä käytetyn käsitteen ja esityksen perustelutekstin perusteella käytännön soveltamistilanteissa ei voi syntyä epäselvyyttä siitä, voidaanko säännöstä soveltaa johonkin miehittämättömään kulkuneuvoon.
Ehdotetun vankeuslain 16 luvun 2 a §:n mukaan miehittämättömän kulkuneuvon kulkuun puuttumisen edellytyksenä on, että miehittämätön kulkuneuvo tulee luvatta vankilan alueelle tai sen yläpuolelle. Kynnys on näin ollen periaatteessa matala. Mikäli puuttumisessa on tarpeen käyttää voimakeinoja tai vaikuttaa teknisesti kulkuneuvon kulkuun, tulee tältä osin sovellettavaksi korkeampi kynnys.
Voimakeinojen käyttö edellä mainitussa tilanteessa on mahdollista vankeuslain 18 luvun 6 §:ssä säädetyin edellytyksin. Ehdotettu vankeuslain 16 luvun 2 a §:n 2 momentti sisältää puolestaan säännökset mahdollisuudesta käyttää teknistä laitetta, joka vaikuttaa kulkuneuvon kulkuun. Käytännössä tämä tarkoittaa sitä, että laitteella vaikutetaan kulkuneuvon käyttämään radiosignaaliin siten, ettei sitä kyetä ohjaamaan vankilan alueelle. Ehdotetun vankeuslain 16 luvun 2 a §:n 2 momentin kynnys laitteen käyttöön vastaa pitkälti vankeuslain 18 luvun 6 §:n kynnystä voimakeinojen käyttöön.
Lakivaliokunta on esitystä käsitellessään arvioinut erityisesti sitä, onko 16 luvun 2 a §:n 1 momentin kynnys puuttumiseen liian matala sen ollessa sidottu vain luvatta vankilan alueelle tai sen ilmatilaan saapumiseen. Valiokunta on arvioinut myös sitä, onko puuttumisedellytyksen sitominen lupaan perusteltu ratkaisu.
Lakivaliokunnan oikeusministeriöltä saaman selvityksen mukaan lausuntokierroksella olleessa hallituksen esitysluonnoksessa edellytys puuttua miehittämättömän kulkuneuvon kulkuun oli muotoiltu siten, että Rikosseuraamuslaitoksella oli vankilan alueella tai alueen yläpuolisessa ilmatilassa oikeus ottaa miehittämätön kulkuneuvo tilapäisesti haltuun, estää sen käyttö tai muutoin puuttua sen kulkuun, jos se olisi ollut välttämätöntä vankilan järjestyksen ja turvallisuuden ylläpitämiseksi.
Valiokunnan saaman selvityksen mukaan useissa lausunnoissa tätä edellytystä pidettiin liian tiukkana. Jatkovalmistelussa katsottiin, että koska kyse on rajoitetusta vankila-alueesta ja käytännössä arvio kulkuneuvon aiheuttamasta uhasta on tehtävä nopeasti näkö- tai kamerahavaintojen perusteella, puuttumisen edellytyksiä on perusteltua laskea alemmas. Tässä yhteydessä ei kuitenkaan pidetty mahdollisena kieltää kokonaan miehittämättömien kulkuneuvojen liikkumista vankila-alueille tai niiden yläpuolelle. Tällaisesta kiellosta tulisi oikeusministeriöltä saadun selvityksen mukaan säätää yleisessä liikennelainsäädännössä. Näistä syistä puuttumisen edellytykseksi esitettiin hallituksen esityksessä sitä, että miehittämätön kulkuneuvo saapuu luvatta vankilan alueelle tai sen yläpuolelle.
Saamaansa selvitystä arvioituaan lakivaliokunta katsoo, että miehittämättömän kulkuneuvon kulkuun puuttumisen kynnyksen ei ole perusteltua olla sidottu vain vankilan alueelle tai sen ilmatilaan saapumiseen. Muutoin puuttumiskynnys saattaa muodostua suhteettoman matalaksi. Myös kynnyksen sitominen luvatta saapumiseen ei valiokunnan näkemyksen mukaan ole asianmukainen ratkaisu vaan saattaa aiheuttaa epäselvyyksiä. Näin on muun muassa sen vuoksi, että esitys ei sisällä säännöksiä luvan hankkimisesta, sen myöntämistoimivallasta tai lupaedellytyksistä. Lakivaliokunta katsoo, että puuttumiskynnystä koskevaa vankeuslain ehdotettua 16 luvun 2 a §:n 1 momenttia on syytä muuttaa poistamalla puuttumiskynnyksen sitominen lupaan sekä tarkistamalla muutoinkin puuttumisen kynnystä korottaen sitä esityksessä ehdotetusta. Valiokunnan näkemyksen mukaan puuttumisen sitominen välttämättömyyttä koskevaan edellytykseen olisi kuitenkin esityksessä tarkoitetuissa tilanteissa liian korkea kynnys.
Lakivaliokunta kiinnittää huomiota siihen, että voimassaolevan vankeuslain 16 luvun 2 §:ssä säädetään, että vankien asuintiloja voidaan tarkastaa vankilan järjestyksen ja turvallisuuden ylläpitämiseksi. Vankeuslain 16 luvun 3 §:n mukaan vangille voidaan tehdä turvatarkastus turvallisuudesta huolehtimiseksi, järjestyksen turvaamiseksi tai omaisuuden suojelemiseksi. Valiokunta katsoo, että näitä toimenpiteitä voidaan pitää nyt esitettyä vastaavanlaisina puuttumisina henkilön oikeuksiin. Kynnys toimenpiteiden suorittamiseen on kuitenkin suhteellisen matala.
Edellä selostetun valossa lakivaliokunta ehdottaa, että vankeuslain (1. lakiehdotus) 16 luvun 2 a §:n 1 momentti tarkistetaan kuulumaan siten, että Rikosseuraamuslaitoksella on vankilan järjestyksen tai turvallisuuden ylläpitämiseksi taikka omaisuuden suojelemiseksi oikeus ottaa miehittämätön kulkuneuvo tilapäisesti haltuun, estää sen käyttö tai muutoin puuttua sen kulkuun, jos se saapuu vankilan alueelle tai alueen yläpuoliseen ilmatilaan.
Ehdotetun vankeuslain 16 luvun 2 a §:n 3 momentin mukaan Rikosseuraamuslaitoksella on oikeus käsitellä miehittämättömän kulkuneuvon käyttöön liittyvää radioviestintää, välitystietoja ja sijaintitietoja miehittämättömän kulkuneuvon kulkuun puuttumiseksi tai kulkuneuvon tai sen kokonaisjärjestelmän osan yksilöimiseksi ja sijainnin määrittämiseksi. Tiedot radioviestinnästä, välitystiedot ja sijaintitiedot on hävitettävä viipymättä toimenpiteen jälkeen, jollei laissa toisin säädetä.
Kyseinen 3 momentin sääntely liittyy samassa pykälässä Rikosseuraamuslaitokselle säädettävään edellä selostettuun oikeuteen ottaa miehittämätön kulkuneuvo tilapäisesti haltuun, estää sen käyttö tai muutoin puuttua sen kulkuun.
Esityksen säätämisjärjestysperusteluissa (HE, s. 26—29) kuvatulla tavalla ehdotus on merkityksellinen perustuslain 10 §:ssä turvatun yksityiselämän suojan kannalta. Perustuslain 10 §:n 4 momentissa säädetään tilanteista, joissa lailla voidaan säätää välttämättömistä rajoituksista viestin salaisuuteen.
Ehdotettu vankeuslain 16 luvun 2 a §:n 3 momentin sääntely vastaa sanamuodoltaan pitkälti rajavartiolain (578/2005) 38 a §:n 3 momentissa rajavartiomiehelle annettua toimivaltuutta. Kyseinen säännös lisättiin rajavartiolakiin tavallisen lain säätämisjärjestyksessä perustuslakivaliokunnan annettua lausunnon hallituksen esityksestä (PeVL 6/2018 vp). Tosin perustuslakivaliokunta ei lausunnossaan nimenomaisesti tarkastele kyseisen säännöksen perustuslainmukaisuutta, vaikka kysymys oli esillä hallituksen esityksen säätämisjärjestysperusteluissa (HE 201/2017 vp, s. 65—66).
Lakivaliokunnan kuuleman valtiosääntöoikeuden asiantuntijan mukaan esityksessä tarkoitetussa asetelmassa luottamuksellisen viestin salaisuuden rajoitusta ei ole arvioitava perustuslain 10 §:n 4 momentin rajoituslausekkeen valossa. Ehdotus vain hyvin vähäisessä määrin puuttuu perustuslain 10 §:ssä turvattuun luottamuksellisen viestin salaisuuteen. Valtiosääntöoikeuden asiantuntijan mukaan ehdotettu vankeuslain 16 luvun 2 a §:n 3 momentti ei ole ristiriidassa perustuslain 10 §:ssä säädetyn luottamuksellisen viestin salaisuuden kanssa.
Sylkemisen estävän suojan käyttö
Esityksessä ehdotetaan, että Rikosseuraamuslaitokselle säädetään toimivalta rajoittaa vangin toimintavapautta sylkemisen estävää suojaa käyttämällä. Säännökset eivät tällä hetkellä mahdollista suojan käyttöä. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan vankiloissa voi esiintyä tilanteita, joissa aggressiivisesti käyttäytyvä vanki pyrkii sylkemään henkilökunnan tai muiden vankien päälle. Näissä tilanteissa sylkeminen tulee voida estää muiden henkilöiden terveyden ja koskemattomuuden suojelemiseksi.
Esityksen mukaan sylkemisen estävä suoja lisätään 1. lakiehdotuksessa tarkoitettuun vankeuslain 18 luvun 2 §:n säännökseen käsirautoja ja muovista sidettä vastaavaksi välineeksi. Suojan käytön edellytykset vastaisivat siten käsirautojen ja muovisen siteen käyttöedellytyksiä.
Lakivaliokunta pitää sylkemisen estävän suojan käyttöä koskevan sääntelyn sisällyttämistä lakiin tarpeellisena. Valiokunta on esitystä käsitellessään arvioinut erityisesti sitä, tulisiko sylkemisen estävän suojan käyttöedellytyksiä täsmentää esimerkiksi siten, että sitä voidaan käyttää vasta viimesijaisena keinona suhteessa muihin sitomisvälineisiin.
Asiassa saamaansa selvitystä arvioituaan valiokunta toteaa, että ehdotetussa säännöksessä sylkemisen estävän suojan käytölle on säädetty verrattain korkeat edellytykset. Vankeuslain 18 luvun 2 §:n säännöksen mukaan suojan käytön on oltava välttämätöntä: 1) karkaamisen estämiseksi kuljetuksen aikana; 2) sellaisen väkivaltaisen käyttäytymisen hillitsemiseksi, jota ei saada estetyksi muilla tavoin ja josta saattaa aiheutua vaaraa vangin tai muun henkilön turvallisuudelle taikka huomattavaa vahinkoa omaisuudelle; 3) uhkaavan väkivallan torjumiseksi; tai 4) henkilönkatsastuksen turvaamiseksi.
Esityksen yksityiskohtaisten perustelujen mukaan (s. 23) käytännössä suojaa voitaisiin käyttää pykälän 1 momentin 2 ja 3 kohdan nojalla tilanteissa, joissa aggressiivisesti käyttäytyvä vanki yrittää sylkeä muiden henkilöiden päälle.
Lakivaliokunta katsoo, että vaikka suojaa voidaankin pitää syvemmälle menevänä puuttumisena henkilökohtaiseen koskemattomuuteen kuin esimerkiksi käsirautoja, valiokunnan käsityksen mukaan laissa säädettyjä käyttöedellytyksiä voidaan pitää riittävän tiukkoina sääntelyn hyväksyttävyyden kannalta ja käyttö on asianmukaisesti rajattu sellaisiin tilanteisiin, joissa suojan käyttö on välttämätöntä. Lakivaliokunta pitää välttämättömänä, että suojan käytöstä annetaan koulutusta sekä ohjeistusta ja näiden yhteydessä myös annetaan tarkempaa ohjeistusta siitä, kuinka suojan käyttöä arvioitaessa tulee menetellä.
Lakivaliokunta ei myöskään pidä perusteltuna säätää erikseen suojan käytön viimesijaisuudesta suhteessa muihin sitomisvälineisiin. Tällainen sääntely ei ole tarpeen suojan käytön ohjaamiseksi. Käytännön soveltamistilanteissa kunkin sitomisvälineen käyttöä on perusteltua arvioida itsenäisesti laissa säädettyjen käyttöedellytysten perusteella. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan useimmiten suojan käytön arvioiminen tulee eteen vasta, kun vanki on käsiraudoissa tai häneen on kohdistettu muita voimakeinoja.
Valiokunta kiinnittää huomiota lisäksi siihen, että suojan käyttöä rajoittavat myös vankeuslain 18 luvun 2 §:n 2 momentin säännökset siitä, ettei käyttö saa kestää pidempään kuin on välttämätöntä ja että tietyissä tilanteissa on mahdollisuuksien mukaan kuultava lääkäriä.
Edellä selostetun valossa lakivaliokunta katsoo, että esityksessä ehdotettu vankeuslain 18 luvun 2 §:n 1 momentin säännös sylkemisen estävän suojan käytöstä on hyväksyttävä ja asianmukainen.
Esityksen perustelujen mukaan (s. 23) välineiden tulee olla sellaisia, etteivät ne vaaranna kohteen terveyttä tai estä aistihavaintoja, vaan estävät ainoastaan sylkemisen toisten henkilöiden päälle. Valiokunta korostaa, että suojaa käytettäessä tulee aina huolehtia siitä, ettei käyttö aiheuta vaaraa vangin terveydelle. Rikosseuraamuslaitoksen ohjeistuksella ja koulutuksella tulee huolehtia myös siitä, ettei suojan käyttö vaaranna vangin terveyttä ja vankia valvotaan tarpeellisin tavoin suojan käytön aikana.