Motivering

Allmänt

I propositionen föreslås att riksdagen godkänner 1989 års konvention om ursprungsfolk och stamfolk i självstyrande länder (nedan ILO:s konvention nr 169 eller konventionen). Enligt propositionen berör konventionen för Finlands del det samiska ursprungsfolket. Propositionen utgår från att den finländska lagstiftningen principiellt redan nu uppfyller skyldigheterna i konventionen. Men lagen om Forststyrelsen föreslås ändå bli ändrad så att det i den intas bestämmelser om planering av skötsel och nyttjande av statens land- och vattenområden inom samernas hembygdsområde samt förbud mot försämring av samekulturen.

Utskottet har behandlat ärendet utifrån sitt ansvarsområde med fokus på frågor som gäller likabehandling och jämställdhet, som bedöms som betydelsefulla vid utvärderingen.

Konventionens betydelse

Utskottet stöder en vidareutveckling av samernas i grundlagen tryggade kulturella autonomi och finner det angeläget att stärka samernas rätt att upprätthålla och utveckla sitt språk och sin kultur. Utskottet ser det som viktigt att utöka åtgärder för att stärka att samernas kultur och traditionella näringar bevaras livskraftiga och för att det samiska urfolkets kulturella mångfald ska beaktas bättre än förr (AjUU 12/2014 rd).

Utskottet konstaterar att det handlar om den enda internationella konventionen som uttryckligen gäller urfolkens rättigheter och att målet att ratificera den är inskriven i Alexander Stubbs regeringsprogram. I enlighet med sina internationella åtaganden har Finland förbundit sig att aktivt verkställa och övervaka att samernas rättigheter tillgodoses i lagstiftning, förvaltning och praktiska åtgärder. Vid utfrågningen av sakkunniga har det framhållits att ratificeringen av konventionen vore ägnad att stärka det nationella engagemanget i att främja urfolkens rättigheter och öka Finlands trovärdighet som främjare av urfolkens rättigheter. Ratificeringen av konventionen har regelbundet aktualiserats i dialoger med internationella tillsynsorgan och andra människorättsmekanismer. Vid utfrågningen av sakkunniga framhölls också att mekanismerna för att följa upp verkställandet av ILO-konventionerna skulle komplettera de nationella metoderna för att bedöma könseffekterna av åtgärder som gäller samerna, och att främja jämställdheten mellan kvinnor och män genom praktiska åtgärder.

Likabehandling och rätt till inflytande

Enligt erhållen utredning är syftet med artikel 1 i ILO:s konvention nr 169 att fastställa de folk som skyddas genom konventionen, men konventionen i sig innehåller inga definitioner av personer som hör till ursprungsfolk eller stamfolk. Trots att tolkningsanvisningar har getts inom ramen för ILO, finns det inte inom ILO:s krets eller inom folkrätten någon godkänd formell definition av personer som hör till ursprungsfolk. Därför har de stater som ratificerat konventionen gått in för olika lösningar på grund av nationella särdrag. Men vid utfrågningen av sakkunniga har det preciserats att de nationella lösningarna måste genomföras inom ramen för de åligganden som följer av konventionen, och ingen grupp får utan orsak lämnas utanför tillämpningsområdet.

Utskottet konstaterar att konventionens centrala syfte är att rättigheterna för ursprungsfolk och stamfolk ska vara på samma nivå som för den övriga befolkningen och att säkerställa att ursprungs- och stamfolken fullt ut kan åtnjuta mänskliga rättigheter och grundläggande friheter utan hinder eller diskriminering samt delta i beredningen av åtgärder som direkt kan påverka dem. Utskottets bedömning är att det ovan beskrivna kravet på likabehandling och rätt till medinflytande är nyckelbestämmelser i konventionen och att konventionens samtliga bestämmelser ska tolkas i ljuset av dessa principer. Därför ser utskottet det som centralt med tanke på förutsättningarna att ratificera konventionen att säkerställa att samtliga samegrupper och samer i samernas hembygdsområde garanteras tillgång till rättigheter och lika möjligheter att som medlem av ett ursprungsfolk åtnjuta minoritetsrättigheter och minoritetstjänster och förbudet mot försämring av rättigheterna. Åtgärderna får inte heller för så kallade samer utan status försämra ställningen och möjligheterna att med lika utgångspunkter leva och verka som etnisk grupp som en del av ursprungsbefolkningen, slå vakt om kulturarvet och utöva traditionella näringar utifrån lika utgångspunkter (AjUU 12/2014 rd).

Utskottet anser att frågan om en objektiv, förutsägbar och konsekvent definition av räckvidd i fråga om personer är mest central vid bedömningen av förutsättningarna för att ratificera ILO:s konvention nr 169. Utskottet konstaterar att nationell praxis för att sätta i kraft fördrag har varit att den nationella lagstiftningen materiellt ska stämma överens med kraven i fördraget innan man förbinder sig till fördraget. Utskottet vill också påminna om att när Finland i och med ratificeringen förbinder sig till konventionen blir också ILO:s system för återkommande rapporter och specialprocedurer såsom klagomål och besvär tillämpliga i Finlands verksamhet. ILO:s ståndpunkter i dessa procedurer (anmärkningar, begäran om utredning, rekommendationer) är inte rättsligt bindande men uttrycker för andra avtalsparter ILO:s tolkning av tillståndet för det nationella ikraftsättandet av avtalsåtagandena. Om ILO:s tolkning av dessa procedurer skulle avvika från det som framställs i propositionen och det skulle beslutas att tolkningarna sätts nationellt i kraft, kunde avtalets ekonomiska och andra konsekvenser bli avvikande från det som framställs i propositionen.

Slutligen vill utskottet fästa uppmärksamhet vid att propositionen kopplar räckvidden i fråga om personer till definitionen i 3 § i sametingslagen och på så sätt i själva verket också till tillämpningspraxis för godkännande av sametingets vallängd enligt 3 § i sametingslagen. Utskottet konstaterar att det handlar om ett nationellt avgörande. Enligt utredning till utskottet kan en sådan skyldighet inte härledas direkt ur konventionen, och denna uppställer inte heller några hinder för att definiera det nationella tillämpningsområdet i fråga om personer på andra sätt. Propositionen tar inte upp denna fråga. Propositionen tar inte heller ställning till hur och genom vilka procedurer tillgången till rättigheter baserade på konventionen i en sådan situation kan garanteras och anordnas.

Ändring av sametingslagen

Utskottet konstaterar att förslaget till ändring av sametingslagen (RP 167/2014 rd) som också innehåller ett förslag till ändring av definitionen av same, är under behandling i riksdagen. I sitt utlåtande till grundlagsutskottet i ärendet (AjUU 12/2014 rd) har utskottet fäst uppmärksamhet vid de synpunkter som framkommit vid utfrågningen av sakkunniga om att anteckning i vallängden i praktiken har ansetts visa att en person är etnisk same och ansett att sametinget har ett stort ansvar för att tillämpa lagen på ett sätt som motsvarar dess syfte med genuint och konsekvent beaktande av samekulturens mångfald. Utskottet ser det som viktigt att tillämpningen av sametingslagen jämte relevant praxis följs upp och att sametingslagen på grundval av denna bedömning vidareutvecklas med beaktande av utskottets synpunkter ovan.

Förklaring med anledning av artikel 14 i konventionen

I propositionen konstateras att Finland har för avsikt att som bilaga till ratificeringsdokumentet ge en förklaring som grund för verkställandet i Finland av artikel 14 i konventionen. Enligt artikel 14.1 i konventionen ska ursprungsfolks och stamfolks äganderätt och besittningsrätt till den mark som de traditionellt bebor erkännas. Enligt artikeln ska regeringarna dessutom vidta åtgärder i lämpliga fall för att skydda de berörda folkens rätt att nyttja mark som inte uteslutande bebos av dem, men till vilken de traditionellt haft tillträde för sin utkomst och traditionella verksamhet. Enligt artikel 14.2 ska regeringarna vidta nödvändiga åtgärder för att identifiera den mark som ursprungsfolk och stamfolk traditionellt bebor.

I propositionsmotiven utgår man från att artikel 14 inte ger anledning till ändringar i den gällande lagstiftningen (s. 37—44). Det centrala innehållet i beskrivningen i propositionen är att Finland anser att verkställandet av konventionen inte ger anledning att ingripa i ägande-, besittnings- eller nyttjanderätten till privata och statsägda land- och vattenområden i samernas hembygdsområde. Utskottet anser att tolkningen är befogad. Under århundradenas lopp har samerna och annan befolkning inom samernas hembygdsområden och gamla byområden i Lappland av samhälleliga och geografiska orsaker bebott delvis samma områden och bedrivit samma näringar. Men utskottet vill ändå fästa grundlagsutskottets uppmärksamhet vid att förklaringen till sin rättsliga karaktär är mångtydig. Eftersom det för ILO-konventionens del inte kan göras förbehåll genom vilka avtalsparterna ensidigt inskränker sin bundenhet till avtalsåtagandena bedömer utskottet att förklaringens främsta värde är att den uttrycker den finska regeringens tolkning av de nationella åtgärder som krävs i artikel 14 och av artikelns konsekvenser för de lokala förhållandena. Av förklaringen framgår också att det sittande sametinget har förbundit sig till denna tolkning. Däremot kan det inte anses att förklaringen juridiskt binder de övriga avtalsparterna.

Utskottet vill också fästa grundlagsutskottets uppmärksamhet vid de omnämnanden om samekulturen som ingår i förklaringen. Enligt förklaringen finns det i Finland tre samiska språk och kulturformer; de enare-, skolt- och nordsamiska språk- och kulturgrupperna (s. 87). Med beaktande av vad som sagts ovan om samekulturens mångfald anser utskottet att förklaringstexten inte i detta avseende kan tolkas som en uttömmande förteckning över de grupper på vilka konventionen kan anses vara tillämplig. I sitt ovan nämnda utlåtande om sametingslagen har utskottet ansett det angeläget att nå en så bred samstämmighet som möjligt om definitionen av same såväl bland samebefolkningen inom samernas hembygdsområde som bland den övriga befolkningen på området. Problem med gränsdragningar och motsättningar mellan olika grupper och inom grupperna bör undvikas, och olika intressen och samekulturens mångfald bör erkännas (AjUU 12/2014 rd). Utskottet ser det som viktigt att dessa principer iakttas också i fråga om ILO:s konvention nr 169. Med beaktande av utskottets påpekanden ovan om samekulturens mångfald och vikten av att främja denna kulturform anser utskottet dessutom att alla samer ska tryggas tillgång till de rättigheter som härleds av nationella avtal eller konventionen, såsom rätt till dagvård, undervisning och andra tjänster på samiska på jämlika villkor enligt förfaranden som baserar sig på principerna för objektivitet, konsekvens och förutsägbarhet.

Uppföljning av hur konventionen genomförs

Utskottet konstaterar att det i propositionens allmänna motiv ges en heltäckande beskrivning av ILO:s regelbundna rapportering och andra procedurer som gäller uppföljningen av att avtalsåtagandena följs (s. 10—11). Utskottet har ovan behandlat ILO:s metoder för att utvärdera det nationella verkställandet och vilka verkningar dessa metoder eventuellt har för de nationella avgöranden som gäller verkställandet av konventionen. Utskottet vill ytterligare fästa grundlagsutskottets uppmärksamhet vid att i ILO-systemet, som baserar sig på trepartssamarbete, har ursprungsfolken inte rätt att delta direkt i behandlingen av medlemsstaternas periodiska rapporter eller vara delaktiga i de övervakningsmekanismer som grundar sig på specialförfaranden. Men ILO-systemet uppställer ändå inga hinder för att genom nationella förfaranden besluta om att ett ursprungsfolk faktiskt ges möjligheter att medverka. Propositionen lyfter fram praxis i Norge där sametingets kommentarer fogas till den periodiska rapporten, men propositionen tar inte direkt ställning till vilket arrangemang som vore lämpligt i Finland för att tillförsäkra samerna inflytande. Utskottet ser det som viktigt att grundlagsutskottet bedömer också denna fråga och beaktar utskottets iakttagelser ovan om samekulturens mångfald och konventionens krav på likabehandling.

Brister i översättningen till svenska

Utskottet vill inskärpa för grundlagsutskottet att avtalstexten som ingår i den svenska versionen av propositionen är behäftad med uppenbara brister. Eftersom endast den engelska och franska versionen av ILO:s konvention nr 169 är ursprungliga och giltiga, inverkar bristerna inte på tolkningen av konventionen eller på de åtaganden som härleds av den. Men utskottet anser det ändå nödvändigt att bristerna korrigeras innan konventionen ratificeras så att den finska och den svenska versionen motsvarar varandra.