Allmän motivering

På grundval av propositionen och övrig utredning tillstyrker utskottet lagförslagen, men med följande anmärkningar och ändringsförslag.

Allmänt

Lagen om tillsynsavgift till Finansinspektionen är temporär och upphör att gälla den 31 december 2004. Lagen stiftades temporärt och undantagsvis, eftersom riksdagen ansåg (EkUB 27/2002 rd och GrUU 67/2002 rd) att tillsynsavgiften bör betraktas som en avgift av skattekaraktär vars grunder ska regleras genom lag. Den gällande lagen uppfyller inte detta kriterium, utan tillsynsavgiftens storlek fastställs årligen i efterskott i enlighet med vad direktionen för Finansinspektionen bestämmer.

Propositionen utgår från samma premisser som gäller för nuvarande avgiftspraxis, nämligen att tillsyns- och åtgärdsavgifterna ska täcka Finansinspektionens samtliga utgifter. Till skillnad från nuläget föreslår regeringen att lagen ska ha detaljerade bestämmelser om tillsynsavgiftens grunder. Beroende på den betalningsskyldige består avgiften av en grundavgift eller en proportionell avgift eller en kombination av grundavgift och proportionell avgift. De nya tillsynsavgifterna bedöms motsvara de avgifter de olika kategorierna betalningsskyldiga betalar redan i dagens läge. Men inom kategorierna kan avgifterna stiga för en del och sjunka för andra. Utländska kreditinstituts, värdepappersföretags och fondbolags filialer hör till dem som får höjd avgift. De ska inte bara betala grundavgift som nu, utan dessutom proportionell avgift.

Avgiftskriterierna bygger i stor utsträckning på dels vilken karaktär de betalningsskyldigas verksamhet har och vilka riskerna med verksamheten är, dels arten och omfattningen av Finansinspektionens tillsyn och övriga arbete i fråga om de betalningsskyldiga. Enligt förslaget ska det, precis som nu, tas ut en åtgärdsavgift enligt lagen om grunderna för avgifter till staten för tillstånd och andra prestationer av Finansinspektionen. Avgiften ska också kunna tas ut när Finansinspektionen på begäran av en tillsynsmyndighet i en annan EES-stat genomför tillsyns- eller inspektionsåtgärder i en Finlandsfilial till ett företag för finansiella tjänster som beviljats koncession i staten i fråga.

Grundlagsutskottets utlåtande

Grundlagsutskottet konstaterar i sitt utlåtande (GrUU 41/2004 rd) att de föreslagna bestämmelserna om tillsynsavgift uppfyller kriterierna i 81 § 1 mom. i grundlagen. Men grundlagsutskottet föreslår att 9 § om sänkning av tillsynsavgiften i lagförslag 1 preciseras på det sätt som anges i detaljmotiveringen nedan.

Finansinspektionen

En del sakkunniga har påpekat att Finansinspektionens kostnader har ökat kraftigt under de senaste åren och att de inte står i proportion till antalet tillsynsobjekt och tillsynens omfattning. Samma sakkunniga menar att Finansinspektionen bör anpassa sin verksamhet efter tillsynsansvaret.

Utskottet håller helt med om att Finansinspektionens verksamhet bör vara kostnadseffektiv och anpassas till nya förhållanden. Utskottet vill emellertid understryka att man i diskussionen om de utgifter som ska täckas med tillsynsavgiften inte får glömma bort att Finansinspektionen också har andra inspektions- och granskningsuppdrag än de som direkt gäller tillsynsobjekten. Finansinspektionen ska bl.a. instruera finansmarknadsaktörerna att i sin verksamhet tilllämpa goda förfaranden, öka kunskaperna om finansmarknaden och delta i utvecklingen av finansmarknadslagstiftningen. Som ett bevis för att Finansinspektionens egentliga tillsynsansvar inte är litet kan nämnas att tillsynsobjektens sammantagna balansomslutning 2003 uppgick till ca 200 miljarder euro och att finländska kreditinstitut stod för mer än 90 procent av detta.

Det ovan sagda till trots behövs det en kontinuerlig uppföljning av att Finansinspektionen sköter sin verksamhet effektivt och på ett behörigt sätt.

Konsekvenserna för finansmarknaden

Utskottet anser att förslaget gör tillsynsavgifterna mer prognostiserbara och därmed också ökar betalarnas rättssäkerhet. Detta sker emellertid på flexibilitetens bekostnad, och kostnaderna kan inte längre fördelas på parterna enligt orsaksprincipen med samma exakthet som nu.

Många av de utfrågade experterna uttryckte sin oro för att förslaget eventuellt snedvrider marknaden. Det har påpekats att förslaget kan mångfaldiga vissa aktörers utgifter för tillsynsavgifter utan att tillsynsarbetet ökar. Filialer för utländska företag för finansiella tjänster kommer att bli dubbelt debiterade när såväl hem- som värdstaten tar ut tillsynsavgift. Det har faktiskt föreslagits från flera håll att Finansinspektionen inte ska befatta sig med tillsynen av utländska aktörers filialer utom när en tillsynsmyndighet i hemstaten begär handräckning. I det fallet bör hemstaten stå för Finansinspektionens kostnader. Filialer till utländska finansiella institut kan bokföra krediter som de beviljat i Finland utomlands för att få ned den proportionella avgiften. Det har ansetts att förslaget i extrema fall kan leda till att det i framtiden inte finns något utbud av finansiella tjänster inom våra egna gränser. Tillsynsavgift tas inte ut för gränsöverskridande utbud.

Vad beträffar tillsynen understryker utskottet att man måste skilja mellan tillsyn av enskilda institut och en övergripande tillsyn av finansmarknaden, den s.k. systemrisken. Trots att tillsynen av enskilda institut hör till hemstaten, kan värdstaten på grund av systemrisken inte förväntas avstå helt exempelvis från tillsynen av filialerna. Filialrörelsen förväntas växa avsevärt och därmed torde systemrisken för filialerna öka i en nära framtid. Denna utveckling, påpekar utskottet, ställer vår nationella finansmarknadstillsyn inför en helt ny situation och ingen vet vad det kan leda till.

Finansinspektionens tillsynsansvar blir enligt utskottets mening inte mindre av att gemenskapslagstiftningen är bristfällig. EU har nämligen inte entydigt tagit ställning till hur den övergripande tillsynen av finansmarknaden ska ske på nationell nivå. Men för att arbetet ska vara effektivt och överlappningar undvikas måste Finansinspektionen samarbeta effektivt med tillsynsmyndigheten i tillsynsobjektets hemstat. Det behövs kraftigare insatser för en översyn av gemenskapslagstiftningen för att myndigheternas befogenheter ska bli klara och tillsynen av hela finansmarknaden faktiskt fungera, anser utskottet.

Trots att propositionen utgår från de riktiga premisserna och bestämmelserna i stort sett är förenliga med grundlagen, tar utskottet allvarligt på den kritik som framförts. Med hänsyn till de förändringar finansmarknaden förmodas komma att genomgå och de konsekvenser nyordningen enligt vissa experters bedömning får föreslår utskottet ett uttalande där regeringen förutsätts noga följa hur den nya mekanismen fungerar och före hösten 2005 förelägga ekonomiutskottet en rapport om hur avgifterna för de olika instituten utvecklats jämfört med den nuvarande mekanismen, hur avgiftskriterierna utfallit i praktiken, vilka förändringar den nya mekanismen eventuellt lett till på finansmarknaden och vilka missförhållanden som eventuellt konstaterats med tillhörande ändringsförslag (Utskottets förslag till uttalande).

När eventuella ändringsbehov diskuteras gäller det att överväga om någon del av Finansinspektionens arbete är så till vida allmännyttigt att det inte är skäligt att täcka kostnaderna för det med avgifter som tas ut av tillsynsobjekten. Om det blir aktuellt med ändringsförslag i fråga om principen om kostnadstäckning behöver hela lagstiftningen om Finansinspektionen och tillsynen av finansmarknaden gås igenom på djupet.