Motivering
Utskottet tillstyrker lagförslaget utan ändringar.
Allmänt
Det handlar om en totalrevidering av lagen om utsläppshandel
som beaktar de ändringar som kommer att göras
i EU:s system för utsläppshandel 2013—2020
och som underlättar förberedelserna inför
nästa handelsperiod. Lagförslaget grundar sig
i huvudsak på ett direktiv om fullständig harmonisering
(direktivet om utsläppshandel 2003/87/EG; ändrat
2009/29/ EG). Lagen medger en viss nationell rörelsefrihet
främst när det gäller arbetsfördelningen
inom den nationella förvaltningen, valet av auktionsplattform och
användningen av intäkterna från auktionering
av utsläppsrätter.
Den tredje handelsperioden börjar 2013 och kommer att
innebära betydande förändringar. I det
nuvarande systemet har utsläppsrätterna haft en
gemenskapstäckande marknad, men utsläppstak och
planer för tilldelning av utsläppsrätter har
bestämts nationellt. Den nya handelsperioden innebär
en övergång till ett system där totala kvantiteter
för utsläppsrätterna bestäms
för hela EU och tilldelningskriterierna harmoniseras. Andra
viktiga faktorer i det nya systemet utöver ett gemenskapstäckande
utsläppstak som sänks år för år är
att lagststiftningens räckvidd utvidgas, reglerna för
gratis tilldelning harmoniseras, utsläppsrätter
huvudsakligen förvärvas genom auktion och att
olika slag av procedurbestämmelser samordnas.
Ekonomiutskottet konstaterar att den nya lagstiftningen förväntas
minska snedvridningen på marknaden när i princip
samordnade bestämmelser tack vare harmonisering kommer
att omfatta anläggningar i olika medlemsstater. Det gäller att
ge noga akt på att nationella genomförandebestämmelser
och tillämpningspraxis stämmer överens.
Ekonomiska konsekvenser
När bestämmelserna om utsläppstak
skärps betyder det på det hela taget att utsläppshandeln
får en starkare styrande effekt och att kostnaderna stiger.
De samhällsekonomiska konsekvenserna av utsläppshandeln
bör bedömas inte bara mot merkostnaderna för
näringslivet och hushållen framför allt
av att elpriserna stiger utan också mot de positiva effekter
på längre sikt som en utsläppsfri och
utsläppssnål teknik betyder i form av nya affärsmöjligheter
och en ny exportpotential.
Kostnadsfördelningen påverkas av att de handlande
sektorerna är indelade i tre grupper. Den första
av dem (bl.a. elproduktion) måste förvärva
alla utsläppsrätter på marknaden. Till den
andra gruppen hör sektorer som gradvis ska omfattas av
gratis tilldelning (som värmeproduktion) och till den tredje
de sektorer som omfattas av gratis tilldelning. Den sistnämnda
gruppen som omfattar industribranscher utsatta för internationell
konkurrens får gratis utsläppsrätter
i enlighet med hur väl anläggningarna motsvarar
riktmärkena för utsläpp.
Merparten av den energiintensiva industrin i Finland omfattas
av gratis tilldelning. Detaljerna i lagstiftningen är delvis
fortfarande under beredning på unionsnivå, men
utgångspunkten är att de mest effektiva anläggningarna
ska tilldelas proportionellt fler gratis utsläppsrätter.
De stegvis åtstramade bestämmelserna om utsläppstak
och det höjda elpriset till följd av utsläppshandeln
kommer att betyda att inte en enda anläggning får
hela den kvantitet utsläppsrätter som den behöver
gratis. Vår exportindustri kommer dessutom att belastas
av indirekta kostnader på grund av utsläppshandeln,
som höjda priser på varor och tjänster.
Ekonomiutskottet pekar på den roll som exportindustrins
konkurrenskraft har för samhällsekonomins totala
bärkraft. Det bedöms att de av våra anläggningar
som omfattas av gratis tilldelning i snitt kommer att motsvara riktmärkena mycket
väl. Bedömningarna av prisnivån på utsläppsrätter
varierar fortfarande ganska mycket (15—55 euro per ton)
och därför är det ännu inte möjligt
att specificera merkostnaderna för vår exportindustri
närmare. Utifrån direktivet om utsläppshandel
(artikel 10 a.6) får medlemsstaterna införa ekonomiska
bidrag för att kompensera elprishöjningen på grund
av utsläppshandeln i sektorer med risk för kolläckage.
Det är viktigt att möjligheten kan utnyttjas i
förekommande fall.
Nationellt genomförande
Ekonomiutskottet konstaterar att utsläppshandeln är
det viktigaste enskilda instrumentet för att minska nationella
utsläpp, för systemet omfattar över hälften
av alla växthusgasutsläpp som uppkommer i Finland.
I ett nationellt perspektiv är det således viktigt
att den nya lagstiftningen verkställs effektivt. De bestämmelser
som direktivet förutsätter har beaktats på behörigt
sätt i lagförslaget. Det är också motiverat
att man använder en gemensamt vald centraliserad auktionsplattform
och reglerar de nationella myndigheternas ansvar på föreslaget
sätt.
Den nya lagstiftningen kommer att ändra på det
redan etablerade myndighetsansvaret i vissa delar. Energimarknadsverkets
uppgifter utvidgas inte bara för att systemet omfattar
fler anläggningar utan också för att
utsläppshandeln för med sig vissa nya uppgifter.
En ny aktör i sammanhanget är Finansinspektionen
som utifrån kommissionens förordning om auktionering
av utsläppsrätter (förordning (EU) nr
1031/2010) utövar tillsyn över handeln
med de finansiella instrument som används vid auktionering
av utsläppsrätter. Det är ännu
inte helt klart hur auktionerade utsläppsrätter
ska fungera som finansiella instrument. Frågan är
under utredning i kommissionen. Meningen är att Finansinspektionen
ska bevilja värdepappersmarknadsföretag och kreditinstitut
som står under dess övervakning tillstånd
att lägga bud i auktionerna. Myndigheten ska också övervaka
att villkoren för tillstånd är uppfyllda
och att uppföranderegler följs. Det måste
nationellt ses till att Finansinspektionens befogenheter i det hänseendet
står i rätt proportion till tillsynsansvaret.
Utskottet noterar att bestämmelserna på unionsnivå i
många delar inte har kommit längre än till
beredningen. Tanken är att närmare bestämmelser
om auktioner, gratis tilldelning, användning av projektmekanismer
och mätning och rapportering av utsläpp ska utfärdas
genom beslut eller förordningar av kommissionen. De här bestämmelserna
inverkar på den nationella lagstiftningen och betyder att
också lagen om utsläppshandel måste kompletteras
innan handelsperioden börjar. I det sammanhanget måste
lagen också preciseras på de punkter där
direktivet fortfarande ger rum för tolkningar (som artikel
11 a). Trots att lagstiftningen än så länge är bristfällig
anser utskottet att det finns goda argument för att stifta
den redan nu för att myndigheter och anläggningar
som omfattas av utsläppshandeln ska ha tillräckligt
med tid att förbereda sig inför nästa
period. Ett annat argument som talar för detta är
att när utsläppshandelns räckvidd utvidgas
kommer totalt inemot 600 anläggningar att omfattas av lagstiftningen
jämfört med nuvarande 350. Det ökar behovet
av föregående information och handledning.
Auktioner
Intäkterna från auktioner av utsläppsrätter
bokförs som intäkter för staten. I samband
med regeringens rambeslut och budgetprocess fattas det varje år
ett beslut om grunderna för inkomster i statsbudgeten och
fördelningen av anslag bland annat för att uppfylla
de klimatpolitiska målen och avtalen. Enligt utsläppshandelsdirektivet
ingår det i medlemsstaternas behörighet att bestämma
hur intäkterna från auktioner av utsläppsrätter
används, men rekommendationen är att minst 50
procent av auktionsintäkterna ska användas bland
annat för att minskning av växthusgasutsläppen
och anpassning till klimatförändringens konsekvenser.
Miljöutskottet uttalar sig för att mer än
50 procent av intäkterna används för
att uppfylla de klimatpolitiska målen. Ekonomiutskottet
påpekar att statens inkomster av hävd inte har
bundits upp vid något särskilt ändamål.
Därigenom undviker man att begränsa riksdagens
befogenhet att besluta om att godkänna den årliga
statsbudgeten. Enligt en vägledande bedömning
från arbets- och näringsministeriets har medlen
för att stävja klimatförändringen
i statsbudgeten stegvis ökat från något
under 300 miljoner euro 2007 till knappa 800 miljoner euro 2010.
Om bedömningarna av auktionsintäkterna i propositionen
visar sig vara riktiga (alltså att intäkterna med
15—30 euro per ton per utsläppsrätt ligger kring
225—600 miljoner euro per år) överskrider
budgetfinansieringen redan nu klart kommissionens rekommendation.
Projektmekanismer
I direktivet om utsläppshandel finns bestämmelser
om användning av projektmekanismer enligt Kyotoprotokollet
(gemensamt genomförande JI och mekanismen för
ren utveckling CDM). Det nya direktivet innehåller både
kvalitativa och kvantitativa begränsningar för
användningen av projektmekanismerna, men närmare
bestämmelser saknas fortfarande. Det kommer att preciseras
framför allt när de internationella klimatförhandlingarna
framskrider. Därför är också lagförslaget
bristfälligt på denna punkt. De halvfärdiga
EU-bestämmelserna gör att man på detta stadium
inte kan lagstifta om eventuella nya mekanismer, länkning
av system för utsläppshandel eller ändring
av mekanismlagen (109/2007).
Ekonomiutskottet har i sina tidigare ställningstaganden
talat för möjligheten att utnyttja projektmekanismer
på ett effektivt sätt. Med hjälp av dem
kan globala utsläpp reduceras där det är
mest kostnadseffektivt. Men i likhet med miljöutskottet
fäster ekonomiutskottet allvarlig uppmärksamhet
vid de fall av missbruk som uppdagats i användningen av
projektmekanismerna och ser positivt på att kommissionen skyndsamt
har vidtagit åtgärder (bl.a. Kommissionens förordning
om begränsning av utsläppsminskningar från
industrigasprojekt inom EU:s system för utsläppshandel;
KOM(2010) D012390/01) för att förebygga
missbruk.
Avslutningsvis
Utöver missbruk i samband med projektmekanismerna har
det på senare år kommit fram många andra
slag av missbruk inom utsläppshandeln (momsbedrägerier,
phishing, registerangrepp och rotation av certifierade utsläppsminskningar
(CER)). Utskottet ser allvarligt på situationen och konstaterar
att inte minst nätkriminaliteten ser ut att bli ett avsevärt
hot mot systemets effektiva funktion. På grund av nätattacker
blev det nödvändigt att temporärt hindra överföringar
av utsläppsrätter från utsläppshandelsregistret.
Kommissionen har försökt rätta till situationen
genom att göra registersystemet säkrare och effektivare
med hjälp av ny lagstiftning. Med hänsyn till
systemets trovärdighet och de betydande ekonomiska insatser
som rör sig inom utsläppshandeln måste
skyddet för registersystemen skyndsamt förbättras
i alla EU-länder till en nivå som kräver
stark identifiering. Inga fall av missbruk har uppdagats i Finland
och vi har redan ett system som kräver stark identifiering. Men
också vi måste i förekommande fall vara beredda
att höja skyddsnivån.
EU:s utsläppshandelsdirektiv och därmed också lagen
om utsläppshandel är komplicerade till sitt innehåll
och de bestämmelser som ställvis fortfarande saknas
gör det bara svårare att tolka lagen. Följaktligen
vill ekonomiutskottet ännu starkare lyfta fram betydelsen
av anvisningar och rådgivning till aktörer i sektorn
för att alla parter ska ha klart för sig vilka
rättigheter och skyldigheter som gäller.