Bakgrunden, mål och de viktigaste förslagen

Propositionen är en del av genomförandet av RED III-direktivet om främjande av användningen av energi från förnybara energikällor. Genom propositionen uppdateras de nationella hållbarhetsbestämmelserna så att de motsvarar de ändrade hållbarhetskriterierna i RED III-direktivet, för att den biomassa som används inom energisektorn ska kunna räknas med i EU-förpliktelserna. 

Syftet med propositionen är att säkerställa att de biodrivmedel, flytande biobränslen och biomassabränslen samt RFNBO-bränslen som används i Finland har producerats på ett hållbart sätt och att de kan beaktas i EU:s bindande mål för förnybar energi 2030, i den nationella insats som Finland fastställt och i skyldigheten avseende andelen förnybar energi inom transportsektorn. 

I propositionen föreskrivs det om utvidgning av tillämpningsområdet för det gällande nationella systemet och sätts nationellt i kraft de ändringar i hållbarhetskriterierna för agrobiomassa och skogsbiomassa som anges i direktivet. 

Genom propositionen föreskrivs det om utvidgning av tillämpningsområdet för det gällande nationella systemet. I fortsättningen förutsätts det att anläggningar som producerar el, värme eller kyla med en effekt på minst 7,5 megawatt ska visa att hållbarhetskriterierna för den använda biomassan uppfylls. Skyldigheten sträcker sig således i större utsträckning till aktörer som inte omfattas av utsläppshandeln. Det ska inte fastställas några nationella tilläggskriterier för biomassabränslen. 

För anläggningar som producerar biometan för transport fastställs en tillämpningsgräns som baserar sig på flödet av biometan (200 m3 metanekvivalenter/h). Tidigare krävdes det att alla anläggningar som producerade biometan för transport skulle påvisa hållbarheten. 

I propositionen föreslås inte att det ska införas ett nytt krav på sorteringssystem för blandat avfall. Medlemsstaterna får i samband med genomförandet överväga om detta krav ska inkluderas i påvisandet av hållbarheten. 

Bestämmelser om minimivärdena för minskningen av växthusgasutsläppen ska i fråga om alla bränslen utfärdas i enlighet med RED III-direktivet. Genom lagen utfärdas också närmare bestämmelser om påvisande av RFNBO-bränslens överensstämmelse med kraven, det vill säga hållbarhetskriterierna, genom ett nationellt system. Samtidigt föreslås det att lagens rubrik ska ändras till lagen om hållbarhetskriterierna för vissa bränslen så att rubriken motsvarar de ändringar som görs i lagens tillämpningsområde. 

Ekonomiutskottet anser att propositionen är motiverad och ändamålsenlig och tillstyrker lagförslagen utan ändringar utifrån följande motiveringar. 

Jord- och skogsbruksutskottet har lämnat utlåtande till ekonomiutskottet (JsUU 16/2024 rd) om propositionen. Utskottet har i sitt utlåtande särskilt bedömt hållbarhetskriterierna för biomassor från jord- och skogsbruket, hur storleksgränsen för anläggningar och godkännandeförfarandet fungerar samt behovet av övergångsperioder. Utskottets utlåtande beaktas nedan i bedömningen av de viktigaste förslagen. 

Lagens tillämpningsområde och konsekvenserna av sänkningen av storleksgränsen för anläggningar

En central ändring är att tillämpningsgränsen sänks från nuvarande 20 megawatt till 7,5 megawatt på det sätt som förutsätts i RED III-direktivet. Antalet anläggningar som omfattas av hållbarhetslagens tillämpningsområde beräknas öka med cirka 70 nya anläggningar i och med ändringen. Dessutom måste de befintliga anläggningar som producerar el, värme eller kyla uppdatera sina hållbarhetssystem, eftersom största delen av hållbarhetssystemen i de nu godkända anläggningarna är sådana som inte inbegriper kravet på minskning av växthusgasutsläpp. Verksamhetsutövare som använder skogsbiomassa ska dessutom i sina hållbarhetssystem ta in en försäkran om att skogsbiomassan inte har tagits från förbjudna områden. 

Kostnaderna för hållbarhetssystemen och den administrativa bördan granskas i propositionen. Det nationella hållbarhetssystemet för en anläggning som använder fasta biomassabränslen kan anses vara omfattande eller snävt. I regel har hållbarhetssystemen varit snäva, men hållbarhetssystemet för särskilt komplexa eller arbetskrävande anläggningar kan vid Energimyndigheten anses vara omfattande. Vid Energimyndigheten är priset på ett beslut om godkännande av ett omfattande hållbarhetssystem 8 000 euro och av ett snävt hållbarhetssystem 4 000 euro. Ändringsbeslutet för ett omfattande hållbarhetssystem kostar 4 000 euro och för ett snävt system 2 000 euro. Hållbarhetssystemen för de anläggningar med en effekt på 7,5—20 megawatt som börjar omfattas av regleringen kommer enligt Energimyndigheten i regel att anses vara snäva. Också största delen av de ändringsbeslut som föranleds av ändringen av hållbarhetslagen kommer att fattas för snäva hållbarhetssystem. 

Kontrollkostnader föranleds av anskaffning av det utlåtande av en kontrollör som ska fogas till ansökan om godkännande samt av årliga kontroller av att hållbarhetssystemet iakttas. Även eventuella ändringsansökningar förutsätter ett utlåtande av en kontrollör, om det är fråga om mer än ringa ändringar. Kostnaderna för kontroll motsvarar priset på konsultarbetet. Med den prisuppskattning för beräknade 120 timmar som presenteras i propositionen är den administrativa kostnaden enligt arbets- och näringsministeriet sammanlagt 13 500 euro per verksamhetsutövare, inklusive kontrollkostnaderna och beslutsavgifterna. 

Den årligen återkommande kostnaden för hållbarhetsrapporteringen är 6 800—7 800 euro per företag. Införande av information i kommissionens databas innebär i praktiken en ny rapporteringsuppgift för verksamhetsutövare som använder de förnybara bränslen som omfattas av tillämpningsområdet för databasen. 

Ekonomiutskottet beklagar att den administrativa bördan ökar för de anläggningar som till följd av sänkningen av storleksgränsen för anläggningar omfattas av tillämpningsområdet, vilket också jord- och skogsbruksutskottet fäster uppmärksamhet vid i sitt utlåtande. Utskottet anser att de föreslagna ändringarna av tillämpningsområdet är nödvändiga i detta skede med tanke på genomförandet av direktivet, men fäster uppmärksamhet vid behovet av att nedan i detta betänkande bedöma möjligheten att skapa ett förenklat kontrollförfarande för under 20 megawatts anläggningar. Samtidigt betonar utskottet att propositionen strävar efter att minska de minsta aktörernas administrativa börda genom att föreslå ett nationellt undantag i fråga om rapporteringsskyldigheten för anläggningar med en sammanlagd tillförd effekt på mindre än 2 megawatt. Även jord- och skogsbruksutskottet anser att detta undantag från rapporteringsskyldigheten är viktigt, trots att verifieringen av hållbarheten oavsett de lättnader som redan gjorts i förfarandet medför en betydande administrativ börda för små aktörer. 

Hållbarhetskriterierna för biomassa

Hållbarhetskriterierna syftar till att säkerställa att den ökande användningen av bioenergi i EU leder till betydande minskningar av växthusgasutsläppen jämfört med fossila bränslen och inte äventyrar den biologiska mångfalden. Påvisandet av att hållbarhetskriterierna uppfylls påverkar hur Finlands mål för förnybar energi — och därmed också klimatmålen — nås. Endast biodrivmedel, flytande biobränslen och biomassabränslen som visats vara hållbara samt RFNBO-bränsle som uppfyller kraven kan räknas med i de nationella målen för förnybar energi. Det bör dock noteras att hållbarhetslagen inte i sig förutsätter att hållbarheten ska påvisas för andra anläggningar än anläggningar som använder biomassabränslen och producerar el, värme eller kyla med en effekt på mer än 7,5 megawatt. 

Det föreslås endast små ändringar i de hållbarhetskriterier som gäller agrobiomassa. Verifieringen av dess hållbarhet baserar sig fortfarande på separat granskning av varje parti. Till de förbjudna områdena som gäller biologisk mångfald läggs till två nya typer av områden, nämligen urskogar enligt definitionen i det land där skogen finns, och hedmark. Ändringarna innebär i praktiken att hållbar agrobiomassa inte får tas från arealer som i januari 2008 eller därefter har klassificerats som till exempel hedmark eller gammal skog. Denna avgränsning bedöms i praktiken inte ha någon väsentlig betydelse i Finland. Enligt propositionen finns största delen av hedarna i Finland inom naturskyddsområden. Definitionen av gammal skog kommer i sin tur att basera sig på statsrådets principbeslut av den 20 mars 2025 om skyddet av gamla skogar. Ekonomiutskottet anser det vara viktigt att definitionerna och kriterierna för skogar i naturtillstånd är enhetliga. 

Verifieringen av skogsbiomassornas hållbarhet grundar sig till skillnad från agrobiomassorna på en så kallad riskbaserad modell. Den riskbaserade modellen består av två nivåer: om uppgifter på landnivå inte finns att tillgå, kan motsvarande uppgifter verifieras på nivån för virkets ursprungsområde. Verksamhetsutövarna kan alltså fortfarande visa att hållbarhetskriterierna uppfylls på landnivå, om staten har gällande nationella lagar eller lagar på lägre nivå än nationell nivå och det finns övervaknings- och kontrollsystem som säkerställer biomassornas hållbarhet. 

RED III-direktivet innehåller nya skyldigheter för medlemsstaterna att säkerställa att användningen av skogsbiomassa överensstämmer med klimatmålen i LULUCF-förordningen om utsläpp och upptag inom markanvändningssektorn. Utgångspunkten för propositionen är att Finland uppfyller de uppdaterade krav som gäller bestämmelserna om den riskbaserade bedömningen på landnivå utan att det behöver göras ändringar i den nationella lagstiftningen om markanvändning, användningen av skogar eller miljöskydd och naturvård. I propositionen föreslås bestämmelser i 10 a § om dessa krav gällande markanvändning, ändrad markanvändning och skogsbruk. I detaljmotiven till paragrafen konstateras att den precisering som nu görs i bestämmelsen inte påverkar granskningen av LULUCF-kriteriet i Finland. 

Vid ekonomiutskottets sakkunnighörande har det dock uttryckts oro över att även om ändringen av regleringen inte har några direkta konsekvenser, kan klimatmålen i LULUCF-förordningen under de kommande åtagandeperioderna ha oförutsedda konsekvenser också för den riskbaserade bedömningen på landnivå. Ekonomiutskottet konstaterar utifrån inkommen utredning att de ovannämnda ändringarna i RED-direktivet inte direkt påverkar påvisandet av hållbarhetskriterierna för enskilda aktörer utan gäller medlemsstaterna. Finland har den 28 juni 2024 sänt en uppdatering av sin nationella energi- och klimatplan (NECP) till Europeiska kommissionen. Planen innehåller de nationella målen och de politiska åtgärder som hittills beslutats för att uppnå EU:s energi- och klimatmål för 2030. Strävan har inte varit att åtgärda de kända utmaningarna i anslutning till LULUCF-sektorns mål genom det nu aktuella genomförandet av hållbarhetskriterierna för bioenergi i enlighet med direktivet om förnybar energi. 

Jord- och skogsbruksutskottet anser i sitt utlåtande (JsUU 16/2025 rd) att det är ytterst viktigt att bedömningen av skogsbiomassornas hållbarhet även i fortsättningen sker på landnivå utifrån en riskbaserad modell. Ekonomiutskottet instämmer i jord- och skogsbruksutskottets bedömning och anser likaså att de nya kraven på förenlighet i RED III-direktivet betonar behovet av att utveckla beräkningsmetoderna för bedömning av klimatkonsekvenserna av kolsänkor, kollager och användning av biomassa. Våren 2025 beslutade regeringen i samband med behandlingen av planen för de offentliga finanserna att anvisa 8 miljoner euro för utveckling av beräkningen av kolsänkor och kollager med hjälp av ett observationssystem. Ekonomiutskottet anser i likhet med jord- och skogsbruksutskottet att det är viktigt att detta utvecklingsarbete inleds så snabbt som möjligt i nära samarbete mellan olika förvaltningsområden och forskningsinstitut. 

RFNBO-bränslen

Genom lagen utfärdas också bestämmelser om påvisande av RFNBO-bränslens överensstämmelse med kraven, det vill säga hållbarhetskriterierna, genom ett nationellt system. Det ska visas att inte bara kriteriet som gäller minskning av växthusgasutsläppen uppfylls utan också att RFNBO-bränslet har producerats med förnybar el i enlighet med direktivet och kommissionens delegerade akter. I och med reformen kan hållbarheten hos RFNBO-bränslen, till exempel e-metan, e-metanol och e-ammoniak från förnybar vätgas, i fortsättningen påvisas med stöd av den nationella hållbarhetslagen, vilket kan bedömas öka efterfrågan på produkterna: de förnybara produkternas kommersiella värde bygger på tillförlitlig certifiering som gör det möjligt att spåra produkternas hållbarhetsegenskaper. 

I propositionen bedöms det att i och med att det möjliggörs att RFNBO-bränslens överensstämmelse med kraven påvisas genom ett nationellt system så ökar också antalet nya verksamhetsutövare. Det anses sannolikt att största delen av de producenter av RFNBO-bränslen som levererar RFNBO-bränslen till transport- och industrisektorn vill visa att hållbarhetskriterierna för RFNBO-bränslena är uppfyllda genom ett nationellt system. Å andra sidan bedöms det att det i allmänhet är mer ändamålsenligt att använda frivilliga system om verksamheten är planerad att vara internationell. Tills vidare finns det ingen exakt uppskattning av antalet verksamhetsutövare som vill utnyttja ett nationellt system för att påvisa att RFNBO-bränslen överensstämmer med kraven. Vintern 2024 fattades investeringsbeslut om två vätgasanläggningar, men före utgången av årtiondet kan det redan finnas betydligt fler eventuella RFNBO-aktörer. 

I detta skede finns det inga uppgifter om priset för beslut om godkännande av verksamhetsutövare som påvisar RFNBO-bränslens överensstämmelse med kraven. Energimyndighetens priser för beslut bestäms enligt kostnadsmotsvarigheten. Priset för beslut om godkännande bedöms dock ligga närmare priset för ett snävt hållbarhetssystem. 

Ekonomiutskottet anser att det är viktigt att RFNBO-bränslen inkluderas i tillämpningsområdet för regleringen med tanke på utvecklingen av den nationella vätgas- och elektrobränslemarknaden och förtydligande av rättsläget. 

Möjligheter att lätta upp verifieringen, förfarandenas funktionalitet och övergångsperioder

De viktigaste orosmoment som lyftes fram vid ekonomiutskottets sakkunnigutfrågning gällde dels den administrativa börda som kontrollsystemen medför, dels hur myndighetsförfarandena fungerar. Sakkunniga tog upp anhopning av ansökningar vid Energimyndigheten, förlängda behandlingstider samt tryggande av tillräckliga resurser för myndigheten. Ekonomiutskottet anser att oron för anhopning av ansökningar, utdragna behandlingstider och ett otillräckligt antal kontrollörer är motiverad. Den nu föreslagna utvidgningen av hållbarhetsbestämmelserna till nya verksamhetsutövare och uppdateringen av de nya kraven till de gällande hållbarhetssystemen ökar Energimyndighetens arbetsbörda med uppskattningsvis två ordinarie årsverken. Ekonomiutskottet anser det vara viktigt att trygga tillräckliga resurser för Energimyndigheten för att säkerställa att behandlingstiderna hålls skäliga. 

Ett sätt att göra behandlingen smidigare kan vara ett förenklat kontrollsystem för anläggningar med en effekt på 7,5—20 megawatt. Även under beredningen av propositionen bedömdes möjligheten att föreskriva om sådana förenklade nationella kontrollsystem som avses i artikel 30.6 fjärde stycket i RED III-direktivet. I direktivet tas det emellertid inte ställning till hurdana de förenklade kontrollsystemen kan vara. Kommissionen har getts befogenhet att anta delegerade akter för att fastställa enhetliga villkor för förenklade frivilliga kontrollsystem. Befogenheten att anta delegerade akter gäller dock endast frivilliga system. 

Ekonomiutskottet anser det vara viktigt att utreda möjligheten att införa förenklade kontrollsystem. Utskottet håller dock i detta skede med arbets- och näringsministeriet om att det är ändamålsenligt att granska det nationella genomförandet av förenklade kontrollsystem först när kommissionen har antagit en delegerad akt om detta för frivilliga system. Ekonomiutskottet betonar också att Energimyndigheten redan nu, utan behov av ändringar i lagstiftningen, har en tämligen omfattande prövningsrätt att besluta hur ofta verksamhetsutövares hållbarhetssystem ska kontrolleras och hur ofta anläggningar ska besökas. 

Vid ekonomiutskottets sakkunnigutfrågning har det också uttryckts oro över tidsplanen för genomförandet av den föreslagna regleringen. I den föreslagna hållbarhetslagen ingår vissa övergångsbestämmelser för att trygga en tillräcklig genomförandetid. Kraven kan verifieras retroaktivt genom att lämna in en ansökan om godkännande eller ändring till Energimyndigheten senast den 31 december 2025, och rapporten om uppfyllande av hållbarhetskriterierna 2025 ska lämnas in före mars 2026. Ekonomiutskottet instämmer i bedömningen om att de tidsfrister som föreslås i övergångsbestämmelserna fortfarande är mycket stränga med tanke på den administrativa börda som regleringen medför för verksamhetsutövare och Energimyndigheten. Även jord- och skogsbruksutskottet har fäst ekonomiutskottets uppmärksamhet vid dessa stränga tidsfrister och uppmanat att ytterligare utreda möjligheten att ändra bestämmelserna om övergångsperioder. Ekonomiutskottet konstaterar dock att tidsfristen för genomförande av direktivet har gått ut redan den 21 maj 2025 och anser utifrån inkommen utredning att en längre övergångsperiod än den som nu föreslås inte är möjlig i detta skede.