Motivering

Syftet med propositionen är att införa skatt på de oförtjänta vinster som uppstått i och med att EU introducerade handeln med utsläppsrätter. Skatten ska vara så neutral som möjligt och inte inkludera statligt stöd.

Ekonomiutskottet har i sin behandling granskat i synnerhet de konsekvenser skatten kommer att ha för elmarknaden och näringsidkarna. Vid utfrågningen av sakkunniga har flera kritiska synpunkter förts fram, både vad gäller grunden för skatten och dess konsekvenser.

Skattegrunden

Utsläppshandeln.

Skatten motiveras med oförtjänt vinst (s.k. windfallvinster) som producenter av utsläppsfri energi har fått i och med introduktionen av utsläppshandeln. Skatten gäller de kraftverk som byggts innan utsläppshandeln startade. Det anses att oförtjänta vinster uppstod därför att elpriset steg på den nordiska elmarknaden när handeln med utsläppsrätter introducerades och produktionskostnaderna steg för de kraftverk som producerade utsläppsfri energi men inte berördes av kostnadseffekterna av utsläppshandeln.

Ekonomiutskottet påpekar att syftet med handeln med utsläppsrätter är att styra produktionen och användningen av energi i en mera utsläppsfri riktning. Målet för handeln med utsläppsrätter är uttryckligen att en utsläppsfri produktion ska produceras klimatsmart. Propositionen ruckar egentligen inte på denna princip. Det man nu vill är att genom myndighetsåtgärder komma åt de vinster, eller åtminstone en del av dem, som myndigheterna har åstadkommit genom att ingripa i marknadsutvecklingen, utan att producenterna har kunnat förutse sådana vinster när de gjorde investeringarna. Man kan dessutom med fog fråga sig, om det är fel att dra nytta av att vara förutseende. Ger skatten marknaden fel signal och kan skatten fördelas på ett rättvist sätt?

Enligt propositionen ska skatten avgränsas till att gälla de vatten-, vind- och kärnkraftverk som är uppförda före år 2004. Förslaget är alltså kopplat till godkännandet av direktivet om handel med utsläppsrätter (oktober 2003). Skatten är därmed inriktad på anläggningar där driften har inletts utan att investeringarna styrts av utsläppshandeln. I detta avseende tar förslaget emellertid inte hänsyn till de styreffekter som handeln med utsläppsrätter kan ha haft redan i beredningsskedet.

Enligt utredning har kommissionen krävt att skatten ska kopplas till handeln med utsläppsrätter, och en avgränsning till exempelvis Kyotoprotokollets ikraftträdande (år 1997) är därför inte möjlig. I praktiken har man tvingats knyta regleringen till något av åren mellan 2001 (när förslaget till direktiv om handel med utsläppsrätter antogs) och 2005 (när handeln med utsläppsrätter introducerades). Det som talar för valet av år 2004 är att det då juridiskt stod klart när direktivet om handel med utsläppsrätter skulle träda i kraft. Utsläppshandeln kan emellertid anses ha haft styrande effekter betydligt tidigare än så. Därför kunde det också varit motiverat att välja år 2001 vid avgränsningen av skatten. Skattens räckvidd skulle då ha varit relativt liten, eftersom endast ett fåtal nya kraftverk togs i drift under åren 2001—2005 enligt finansministeriet.

Byggnadernas återanskaffningsvärde.

Skatten fastställs som en procentandel av kraftverksbyggnadernas sammanlagda återanskaffningsvärde.

Det är fråga om en summarisk skatt, och den har inget samband med oförtjänta vinster annat än när det gäller det totala skattebelopp som tas ut. Det konstateras i regeringspropositionen (s. 16) att det inte går att räkna ut de oförtjänta vinsterna, utan man måste ta till genomsnittliga kalkyler. Genom en bedömning enligt försiktighetsprincipen har man kommit fram till att den oförtjänta vinsten uppgår till cirka 200 miljoner om året. Uttaget av kraftverksskatten beräknas uppgå till cirka 50 miljoner om året.

I synnerhet EU-lagstiftningen utgör ett hinder för skattemodeller som ens i någon mån kopplar samman produktion och eventuell oförtjänt vinst. Energiskattedirektivet hindrar beskattning av el både utifrån kraftverkets producerade elmängd och i det skede elen överlåts för konsumtion. Också beskattning grundad på effekt kan strida mot bestämmelserna i direktivet.

Utskottet konstaterar att valet av skattegrund är förståelig utifrån de tekniska och EU-rättsliga skäl som anförs ovan. Trots det kvarstår det faktum att skatten just därför fördelas slumpmässigt mellan olika aktörer. Modellen beaktar inte om anläggningarna har gjort oförtjänt vinst eller hur stor vinsten i så fall är. Inte heller beaktar den att olika produktionsformer medför olika stora kostnader.

Värderingen av byggnaderna sker på samma sätt som vid fastighetsbeskattningen. Det är enligt utskottet viktigt att skatten inte fastställs enligt det beskattningsvärde för byggnader som används vid fastighetsbeskattningen. På så sätt blir inte kraftverksskatten högre på grund av olika underhållsarbeten, grundliga reparationer och effektökningar. Denna tolkning måste enligt utskottet också tydligt framgå av skrivningen i finansutskottets betänkande.

Mankala-bolagen.

De så kallade Mankala-bolagen ska enligt förslaget omfattas av kraftverksskatten. Det är alltså kraftverksbolag som levererar el till sina ägare till självkostnadspris utan att skillnaden mellan självkostnadspris och marknadspris anses ge någon fördel som ska inkomstbeskattas. Ett Mankala-bolag genererar alltså inte vinst. Experterna har på grundval av ovanstående ansett det vara omöjligt att det ens teoretiskt skulle kunna uppstå oförtjänt vinst i ett bolag som inte genererar vinst.

Enligt uppgift har det i samband med beredningen av propositionen utretts olika alternativ där antingen Mankala-bolagen eller el producerad av ett sådant bolag ska befrias från kraftverksskatt. Det är förenat med betydande tekniska problem att befria el producerad av ett Mankala-bolag från skatt. Att befria Mankala-bolagen från skatten hindras också av EU:s regler för statligt stöd. Enligt dem förutsätts det att skatten på ett opartiskt sätt ska gälla alla kraftverk som genererat oförtjänt vinst, oberoende av ägarförhållanden eller hur elen säljs, prissätts eller distribueras. I Mankala-bolagens fall anses den oförtjänta vinsten ha övergått till bolagens ägare.

Ekonomiutskottet anser att den valda skattemodellen lämpar sig illa för verksamhet enligt Mankala-modellen. Om man trots allt vill beskatta windfallvinster har det inte presenterats någon ersättande modell enligt vilken det skulle gå att undvika att beskatta bl.a. dessa bolag.

Skattebegränsningarna.

Det föreslås att kraftverk med en effekt på mindre än i 1 megavoltampere (MVA) ska befrias från skatt och att beskattningen ska differentieras i fråga om kraftverk på 1—10 MVA. EU:s regler för statligt stöd påverkar också detta regleringssätt. Enligt EU-reglerna ska skatten fördelas jämlikt på alla kraftverk som beskattas. Det krävs en gemenskapsrättsligt godtagbar grund för att avvika från reglerna. Att kraftverket är litet eller att den producerade elmängden är liten kan inte betraktas som en sådan grund. Om kraftverk med en effekt på 1—10 MVA skulle befrias från skatt, faller över hälften av kraftverken (cirka 90 av sammanlagt cirka 150 kraftverk) utanför skattens räckvidd. Kommissionen har trots det godkänt att elproduktion i mycket liten skala (under 1 MVA) kan lämnas utanför kraftverksbeskattningen.

Också kombinerad el- och värmeproduktion får lämnas utanför beskattningen.

Den differentiering av skatten som ingår i lagförslaget har ännu inte godkänts av kommissionen. Enligt utskottet är differentieringen det centrala elementet i propositionen. Utan detta element skulle förslaget leda till ett orimligt slutresultat och hota en ekonomiskt lönsam verksamhet för i synnerhet små vattenkraftverk. Lika väsentligt är det att CHP-produktionen kan lämnas utanför kraftverksbeskattningen.

Skattens konsekvenser

Enligt propositionen bedöms skatten inte ha några konsekvenser för partipriset på el annat än i undantagsfall.

Vattenkraften bär största delen av skattebördan (knappt 80 procent). Om man jämför den skattebördan med skattebördan för den el som produceras med vattenkraft (40 procent av den totala produktion som de skattepliktiga anläggningarna står för), kan man konstatera att den är ungefär dubbelt så stor. Antalet vattenkraftverk som beskattningen gäller är visserligen stort (cirka 130), och skattebördan är därför fördelad på flera bolag. Kärnkraftverken (4 stycken) bär cirka 20 procent av skattebördan, men eftersom antalet anläggningar är få stiger skattebördan för bägge företagen i kärnkraftbranschen till cirka 4—6 miljoner euro om året. Vindkraftverken bär en mycket liten del av skattebördan. De cirka 15 vindkraftverk som beskattas är pionjärer på området och representerar delvis föråldrad teknik.

Utskottet medger att den reglering som valts är förståelig med hänsyn till de skattetekniska omständigheterna och EU:s regler för statligt stöd. Det finns dock skäl att ifrågasätta huruvida beskattningen är rättvis och behandlar de som omfattas av beskattningen jämlikt. Det har också framförts synnerligen kritiska synpunkter på skattens konsekvenser. Industrin gör den bedömningen att skatten kommer att försvaga såväl investeringsförmågan som den internationella konkurrenskraften. Energimarknadsverket anser att förslaget kan leda till att anläggningar som är likställda vad gäller skattebetalningsförmåga betalar mycket olika skattebelopp. Detta kan delvis snedvrida konkurrensen på marknaden. Skattemodellen tar inte heller hänsyn till vattenkraftens stora betydelse för frekvenshanteringen och regleringen i vårt elsystem. I enskilda fall kan skatten leda till orimliga resultat för i synnerhet den småskaliga vattenkraftproduktionen. Att utsläppsfri elproduktion blir förlustbringande på grund av beskattningen kan inte ligga i vare sig invånarnas eller EU:s intresse. I sådana fall bör det vara möjligt att jämka skatten.

En enskild detalj som utskottet noterat ingår i 3 § 3 mom. i förslaget till lag om kraftverksskatt, där det föreskrivs att skatt inte betalas för en skatteperiod då kraftverket har varit långvarigt eller permanent ur drift. Enligt detaljmotiveringen till bestämmelsen kan skattebefrielse bli aktuell endast om urdrifttagandet varat ett helt kalenderår. Enligt ekonomiutskottet bör det också i sådana situationer vara möjligt att jämka skattebeloppet i enskilda fall. Utskottet konstaterar dessutom för ordningens skull att det i detaljmotiveringen hänvisas till en redan upphävd lag. En ny elmarknadslag (588/2013) trädde i kraft den 1 september 2013.

Avslutningsvis

Utskottet ser allvarligt på de kritiska synpunkter som framförts ovan och förutsätter att konsekvenserna av regleringen bevakas noga. Risken finns att skatten inverkar på de skattebetalande bolagens investeringsförmåga och därmed på möjligheterna att öka produktionen av utsläppsfri energi. En skatt som uttryckligen gäller anläggningar som producerar utsläppsfri energi ger också marknaden fel signaler om statens beredskap att främja klimatsmart produktion.

Eftersom det bakomliggande behovet för regleringen specifikt är rent fiskalt, och bestämmelserna inte heller bedöms ha några betydande konsekvenser för partipriset på el, motsätter sig utskottet inte förslaget. Innan den nya regleringen börjar tillämpas är det trots det skäl att försäkra sig om att skattemodellen enligt kommissionen är förenlig med EU-lagstiftningen.