Motivering

Utgångspunkten för redogörelsen är att Finland uppfyller sina åtaganden om utsläppsminskning under Kyotoperioden 2008—2012. I valet av väg för att nå målen beaktas nu också de instrument som förändringarna i den internationella omvärlden möjliggör efter det att den nationella klimatstrategin antogs 2001. De viktigaste bland dem är EU:s system med utsläppshandel som trädde i kraft i början av 2005 och de flexibla mekanismerna i Kyotoprotokollet som bekräftades samma år. I utvärderingen av behovet av utsläppsminskningar beaktas i sin tur effekterna för vår nationella omvärld av att ett femte kärnkraftverk blir färdigt under Kyotoperioden.

Under Kyotoperioden förväntas Finland reducera sina utsläpp av växthusgaser med sammanlagt omkring 56 miljoner ton, alltså omkring 11 miljoner ton per år. Volymen överskrider Finlands åtagandenivå på 70,5 miljoner ton per år med omkring 15 procent. Överskridningen ska nu täckas in dels med inhemska krafter, dels med hjälp av de flexibla mekanismerna, eftersom utsläppsminskningar utomlands med tanke på minskningsåtagandet är likvärdiga med inhemska minskningsåtgärder. Staten räknar med att finansiera utsläppsenheter som ska upphandlas med hjälp av de flexibla mekanismerna till totalt omkring 10 miljoner ton under hela perioden 2008—2012, alltså 2 miljoner ton per år. Dessutom har staten tillgång till tidigare upphandlade utsläppsrätter för omkring 2 miljoner ton och därmed är det årliga minskningsbehovet i slutändan omkring 9 miljoner ton. Sektorn för utsläppshandel ska enligt beslut stå för 8 miljoner ton av detta och utomstående branscher för 1 miljon ton, dvs. en mängd som beräknas vara kostnadseffektivt reducerbar utanför utsläppshandeln.

Det finns inga internationella utsläppsåtaganden för tiden efter Kyotoperioden. Men i redogörelsen hänvisas till Europeiska rådets slutsatser från mars 2005 att de utvecklade ländernas utsläppsminskningar kan vara i storleksklassen 15—30 procent kring 2020. Jämförelsen har gjorts mot utgångsnivån i Kyotoprotokollet, dvs. nivån 1990. I praktiken betyder en minskning på 30 procent att Finland 2020 har tillgång till tilllåtna utsläppsenheter motsvarande bara 49 miljoner ton medan det uppskattade behovet då är 84 miljoner ton.

Utskottet konstaterar rent generellt att Finlands nationella åtaganden redan i sig är en stor utmaning. Hos oss har systemet större täckning än i någon annan medlemsstat, till ca 60 procent av våra koldioxidutsläpp. Kommissionen har låtit utarbeta kalkyler som visar att kostnaderna för utsläppsminskningar i Finland är de tredje högsta inom gemenskapen, eftersom utsläppsnivåerna hos oss redan från början är låga. Därmed ger de klimatpolitiska konsekvenserna oundvikligen utslag både i statsekonomin och samhällsekonomin. I framtiden kan det uppstå kostnader inte bara genom utsläppshandeln och andra åtgärder för att hålla klimatförändringarna under kontroll utan också för att vi måste anpassa oss till klimatförändringen och reparera de skador som den ger upphov till. Utskottet har den uppfattningen att allt detta lyfter fram betydelsen av tidiga insatser och ett utvecklingsinriktat grepp om beslutsprocessen. Den vägen kan Finland också få en plats i utvecklingens framkant och därmed en konkurrensförmån.

Avgränsning

Utskottet behandlar redogörelsen med hänsyn till sitt eget behörighetsområde. Därför begränsar det sig till de förslag och effekter som hänför sig till statsekonomin eller i ett mera generellt perspektiv hela samhällsekonomin. Men det understryker att det i ett statsekonomiskt perspektiv också är viktigt hur väl spar- och utvecklingsinsatserna inom andra samhällsområden lyckas. Framsteg t.ex. med att utveckla samhällsstrukturen och energianvändningen i byggnader eller i trafiken minskar trycket på statsekonomin. Därför är det viktigt att gå vidare inom alla centrala delområden.

I en bilaga till utlåtandet finns dessutom en kort beskrivning av vårt energiskattesystem och de direkta energistöd som betalas över budgeten samt anknytande gemenskapsbestämmelser. Beskrivningen är avsedd som ett underlag för bedömning av förslagen i redogörelsen.

Allmänna utgångspunkter för redogörelsen

Redogörelsen är skriven i en koncentrerad och konstaterande form. Beslutsunderlag och närmare motiveringar återfinns i det omfattande källmaterialet. Det viktigaste ur finansutskottets synvinkel är betänkandet från en arbetsgrupp från 2004 som sett på möjligheterna att samordna EU:s utsläppshandel, energibeskattning och stöd för energiproduktion (HIM Publikationer 35/2004). Merparten av de konkreta förslagen om beskattning och direkt energistöd läggs fram redan där.

Vid utfrågningen av sakkunniga i utskottet ansågs det allmänt att redogörelsen är väl förberedd och tillförlitlig. De grundläggande uppgifterna eller antagandena i redogörelsen föranleder inga större anmärkningar utom i fråga om den beräknade tillväxten i elkonsumtion, 15 TWh eller 18 procent från 2003 till 2015. Omkring hälften har beräknats bero på den ökade produktionen inom skogssektorn. Den uppskattade tillväxten är en förlängning av gamla utvecklingsutsikter och anses därför orealistiskt hög. Utskottet har fäst sig vid detta och anser att också de alternativa prognoserna är värda att studera närmare. Regeringen gör i alla fall den bedömningen att behovet av ytterligare elkapacitet åtminstone fram till mitten av 2010-talet till största delen kan tillfredsställas genom kombinerad produktion av el och värme och den tilltänkta kärnkraftsenheten.

Flera av metoderna i redogörelsen är fortfarande under särskild utredning och därför har inga slutliga lösningar lagts fram om dem. Som exempel kan nämnas behandlingen av oförtjänt värdestegring inom elproduktionen på grund av utsläppshandeln, s.k. windfall-vinster, storleken på och tidpunkten för en sänkning av elskatten för industrin, miljöstyrningen som ett nytt element i den årliga fordonsbeskattningen och eventuella energiskattelättnader för biobränslen. Redogörelsen pekar alltså bara ut riktningen för dem och lämnar fältet fritt för beslut.

Utskottet anser att tillnärmningssättet är begripligt och acceptabelt eftersom det i energipolitiken vanligen handlar om samordning av många divergerande intressen på ett sätt som gynnar samhällsekonomin och miljön. Dessutom har uppföljning och analys av marknadsutvecklingen kommit att spela en allt viktigare roll i beslutsprocessen. Också därför kan det vara motiverat att strategidokument som redogörelsen snarare drar upp riktlinjer och anger utvecklingens riktning och de allmänna intentionerna än kommer med slutliga konkreta beslut.

Redogörelsen lägger i alla fall fram de viktigaste grundläggande lösningarna: fördelningen av utsläppsminskningar mellan sektorn för utsläppshandel och den sektor som står utanför, statens deltagande i Kyotomekanismerna och en tydlig betoning på främjad användning av förnybar energi. Det energipolitiska målet är fortsatt att bibehålla ett brett, decentraliserat och balanserat energisystem som bygger på en bred upphandling av energiprodukter och på en större andel bioenergi och förnybara energikällor än i Europa i snitt. Regeringen har dessutom beslutat att ingen lågemitterande eller ur utsläppssynvinkel utsläppen oskadlig och kostnadseffektiv produktionsform utesluts i framtiden heller när ny kapacitet byggs ut.

Enligt utskottets mening är riktlinjerna i redogörelsen motiverade med tanke både på försörjningstryggheten och på en balanserad utveckling av samhällsekonomin i övrigt. Betoningen på inhemska energikällor — torven medräknad — är särskilt viktig för att säkerställa en adekvat självförsörjning. Vi står inför en allt hårdare internationell konkurrens om energi redan enbart på grund av den förväntade enorma ökningen i energibehovet i Asien. Dessutom är importenergin alltid beroende av beslut som fattas på annat håll och där finns inga fördelar att hämta jämfört med våra konkurrentländer. En allsidig energiproduktion som bygger på inhemska källor stöder också sysselsättningen och den regionala näringsverksamheten och kan i framtiden tillhandahålla betydande nya inhemska arbetstillfällen inom energiproduktionen och energitekniken.

Utsläppshandeln som styrmedel

Redogörelsen utgår från att utsläppshandeln i sig garanterar att målen för utsläppsminskning nås inom sektorn för utsläppshandel. Det ska alltså inte behövas andra styrmedel för att reglera utsläppen. Men i den grundläggande strukturen för energibeskattningen föreslås inga som helst ändringar, utan det är tänkt att anpassningen ska ske genom en allmän sänkning av elskatten för industrin.

Beslutet att bibehålla delvis överlappande styrmetoder motiveras med att det då går att säkerställa ett tillräckligt brett energiutbud. Det framgår av faktaunderlaget att om de nuvarande energiskatterna och skattestöden hade slopats när utsläppshandeln infördes skulle det ha lett till betydande förändringar på bränslemarknaden. Konkurrensläget skulle ha blivit avsevärt mycket bättre för stenkol och det skulle ha åsidosatt inte bara naturgas utan också inhemska bränslen som ved och torv. Tack vare energiskattesystemet har man därmed kunnat bibehålla en bred energiförsörjning.

Utskottet anser att de här riktlinjerna är fortsatt motiverade. I praktiken minskas effekterna av överlappningarna också av att omkring 60 procent av koldioxidutsläppen i sektorn för utsläppshandel de facto står utanför beskattningen i och med att fossila bränslen som används som råvara inom industrin och bränslen för elproduktion är befriade från accis. Därmed är det huvudsakligen bränslen för värmeproduktion för samhällen och industrin som är beskattningsbara produkter inom sektorn. År 2002 uppgick skatteintäkterna från tilläggsskatten på accisen enligt produkternas kolinnehåll till omkring 125 miljoner euro inom sektorn för utsläppshandel. När man bedömer överlappningarna mellan styrmedel bör man också komma ihåg att staten en gång överlät utsläppsrätter gratis.

En annan klar påföljd av utsläppshandeln är att den redan i sig gör det mer ekonomiskt att spara energi och användningen av förnybar energi mer konkurrenskraftig. Den relativa nyttan ökar i samma mån som priset på en utsläppsrätt stiger. I redogörelsen framhålls vidare att utsläppshandeln höjer priset på el och fossila bränslen och den vägen gör t.ex. vedenergin klart mer konkurrenskraftig än traditionella investeringsstöd och skattestöd. Därför föreslås en del av stöden bli slopade eftersom de i verkligheten saknar effekt. Regeringen vill bibehålla en del av stöden till sektorn för utsläppshandel med hänvisning till en säker och bred energiförsörjning och sysselsättnings- och regionalpolitiska synpunkter. Utskottet anser att förslagen till denna del kan motiveras.

Enligt redogörelsen är en marknadsbaserad utsläppshandel en kostnadseffektiv styrmetod. Men den betyder att den viktigaste påverkningskanalen, priset på utsläppsrätter, inte kan påverkas genom vår interna politik. Därmed kan utsläppshandelns styreffekter inte i förväg anpassas till de energi- och klimatpolitiska behoven. Också av denna orsak har traditionella styrmedel ansetts nödvändiga inom utsläppshandeln. Utskottet omfattar denna syn.

Utsläppshandeln försvagar framför allt torvens konkurrenskraft på grund av torvens höga utsläppskoefficient. Men som sagt spelar torven en viktig roll både som regionalekonomisk sysselsättare och som inhemskt säkerhetsupplag. För att bioenergimålen ska kunna nås är det också viktigt att man använder torv för kombinerad el- och värmeproduktion och separat värmeproduktion. Av de här orsakerna stöder utskottet målet i redogörelsen att de resurser som satsats på produktion och användning av torv fortsatt utnyttjas för att främja sysselsättningen och den regionala utvecklingen. Likaså är det lämpligt att utreda om utsläppskoefficienten för torv kan bestämmas utifrån en utsläppsbalans som beaktar hela livscykeln.

Stats- och samhällsekonomiska verkningar

De åtgärder som beskrivs i redogörelsen beräknas ha en i viss mån negativ inverkan på den samhällsekonomiska inkomstbildningen. Verkningarnas omfattning beror framför allt på hur högt priset på utsläppsrätter blir i utsläppshandeln i EU. Om priset på en utsläppsrätt är t.ex. 20 euro per ton koldioxid, sjunker bruttonationalprodukten under Kyotoperioden med 0,9 procent jämfört med den s.k. allmänna trenden. Denna beskriver ett alternativ utan något åtagande om utsläppsminskning. Men enligt redogörelsen är kostnaderna för utsläppsåtagandet mindre vid EU:s utsläppshandel än vid enbart inhemska åtgärder. Enligt utredningar minskar också Kyotomekanismerna kostnaderna för utsläppsåtagandet.

Energiskatteintäkterna beräknas också minska i någon mån under Kyotoperioden jämfört med skatteintäkterna 2004. Ändringarna i skattesatser har ännu inte slutligt slagits fast och därför har skattebortfallet inte heller kunnat beräknas exakt. Den viktigaste ändringen gäller i alla fall elskatten inom industrin. Om den sänks t.ex. med hälften, minskar skatteintäkterna med omkring 100 miljoner euro per år. Detta kompenseras till en del genom de ändringar som föreslås i de årliga skattestöden.

Redogörelsen kommer inte med någon generell beskrivning av vilka effekter de föreslagna åtgärderna har för sysselsättningen. Men nettoförändringen i antalet arbetsplatser i anknytning till framställningen av inhemska bränslen beräknas vara rätt liten. De största förlusterna drabbar områden med kondenstorvsproduktion, men en del av arbetsplatserna inom torvproduktionen flyttas till framställning av skogsflis. En del av de sakkunniga som utskottet hört bedömer dessutom att åtgärderna i redogörelsen inte innebär något större tryck på sysselsättningskostnaderna, om priset på utsläppsrätter inte stiger långt utöver 20 euro.

Utskottet anser att de ekonomiska utsikterna i redogörelsen är kontrollerade och att de förutsedda förändringarna i sig är rätt små. Men det gäller att se till att verksamhetsvillkoren bibehålls och utvecklas på ett sätt som gynnar konkurrenskraften också under tiden efter Kyotoperioden. Här spelar den nya tekniken en central roll. Den finns inte bara till för nationella behov utan innebär också en potential för betydande exportinkomster. Men utvecklingsarbetet måste stödjas med långsiktiga insatser och klara mål från statsmaktens sida. Med tanke på detta är det motiverat att staten satsar ännu mer målmedvetet än vad som föreslås i redogörelsen på införande av ny teknik, energisparande och förnybar energi. Dessutom behövs det en målnivå för användningen av biobränslen som ligger närmare EU:s rekommendationer än vad som föreslagits.

Förslagen om energibeskattning och energistöd

I energiskattesystemet planeras inga strukturella förändringar. I stället upprätthålls det nuvarande breda skattesystemet med olika skattestöd. Det är bara torven som helt har befriats från accisbeskattning som ett led i regeringens strategiska åtgärder. Övriga nödvändiga åtgärder t.ex. för att bibehålla industrins konkurrenskraft eller främja användningen av förnybar energi kan tillgodoses genom reglering av skattesatserna.

Utskottet anser att den väg som man slagit in på är motiverad inte bara på grund av försörjningstryggheten utan också för att trygga statens skatteintäkter. Energiskatterna ger en årlig avkastning på omkring 2,9 miljarder euro, alltså knappa 10 procent av statens inkomster. Om man dessutom beaktar intäkterna av bil- och fordonsskatterna, totalt ca 1,8 miljarder euro, uppgår de skatter som påverkar miljön sammanlagt till inemot 5 miljarder euro eller omkring 15 procent av statens årliga inkomster. Energiskatterna spelar alltså en stor fiskal roll. Det ger i sin tur större tyngd åt de faktorer som påverkar det energipolitiska beslutsfattandet.

De konkreta förslagen om energibeskattningen och energistöden gäller utöver skattebehandlingen av el och torv också avskaffande enbart av de skattestöd och direkta stöd som inte längre har någon verklig effekt vid utsläppshandeln. Förslagen är till denna del motiverade. I den mån de nuvarande stöden bibehålls bör de stå på en adekvat nivå för att eventuellt nyttiga projekt t.ex. för energisparande, information, energiteknik och kommersialisering av den bioenergi som kan framställas ur åkerbiomassa och för att skapa ett fungerande distributionssystem ska kunna genomföras.

Utskottet ser dessutom gärna att regeringen följer upp målen för minskad användning av fossila bränslen och i förekommande fall höjer skatterna på oljeprodukter och el i skatteklass I, om målen inte annars kan nås. Enligt utredningar krävs det fortfarande ekonomiska styrmedel för att reducera utsläppen från sektorer utanför utsläppshandeln som trafik, jordbruk, husspecifik uppvärmning eller avfallshantering. Statens ekonomiska forskningscentral har i sina undersökningar funnit att miljöbaserade skatter vid sidan av utsläppshandeln är den bästa metoden att styra utvecklingen. Också detta talar uttryckligen för skatteinstrumentet om situationen kräver det.

Utskottet har också preliminärt tagit ställning för en begränsning av s.k. windfall-vinster. Frågan är i sin helhet fortfarande under utredning och därför har utskottet ännu inte tagit ställning till vilka ingrepp som kan tänkas i vinsterna.

Utöver energipolitiska insatser tar redogörelsen också upp vissa mål som gäller energianvändningen i samhällen och byggnader samt trafiken. Utskottets behörighetsområde tangerar närmast energistöd till bostadsbyggnader och fordonsbeskattning. Båda frågorna är under särskild utredning och några egentliga förslag har inte lagts fram här. Därför upprepar utskottet sin tidigare ståndpunkt att det absolut behövs mer miljöstyrning och att reformerna bör genomföras skyndsamt.

Finland en föregångare

Över en längre period än Kyotoperioden kan vår samhällsekonomi se annorlunda ut än i dag. Den främsta orsaken är den pågående omstruktureringen i den globala ekonomin. Om vi griper tag i de positiva utvecklingsmöjligheterna kan vi profilera oss som föregångare inom bioenergi och miljövänlig teknik. Utgångspunkterna för detta är ypperliga: Finland ligger redan nu i utvecklingens framkant i Europa när det gäller användning av bioenergi framför allt tack vare den kombinerade produktionen av el och värme, finansieringen av forskning och utveckling ligger på en hög nivå och vår industri är den renaste i världen.

Utskottet ser det som mycket viktigt att man genom politiska åtgärder konsekvent och långsiktigt främjar arbetet för att utveckla miljö- och energiteknik och gör det lättare att införa nya tillämpningar för inhemska behov och som exportreferenser. Metodarsenalen bör fördomsfritt byggas ut och nya metoder att styra konsumtionen, typ gröna certifikat, undersökas.

Trots att föregångarrollen är förknippad med vissa risker innebär den också många möjligheter och ett potentiellt initiativ på något längre sikt. På sikt kan det inte vara ekonomiskt fördelaktigt för någon att bedriva miljöskadlig verksamhet. Utsläppshandeln tvingar fram förändringar och då kunde vi göra nödvändigheten till en dygd, gripa tag i ändringsbehoven som ett tillfälle och gå före alla andra. Utsläppshandeln kunde då fungera snarare som en drivkraft för utvecklingen än en belastning. Det handlar alltså inte bara om hur vi ska klara oss utan hur vi ska ha framgång.

I sista hand handlar det om naturens bärkraft. Den internationella utvecklingen spelar en avgörande roll också för våra klimatförhållanden och vår samhällsekonomiska utveckling. I den meningen är framtidsutsikterna oroväckande. Det är nödvändigt med internationell samsyn om hur utsläppen ska reduceras och hur vi ska gå vidare och vilka våra mål ska vara. Då kan vi också minska de risker och konkurrenssnedvridningar som en begränsad utsläppshandel i värsta fall ger upphov till.