Allmän motivering

Sammantaget anser utskottet propositionen vara behövlig och angelägen. Det tillstyrker lagförslagen, men med följande kommentarer och ändringsförslag.

Genom propositionen genomförs Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/43/EG om förenkling av villkoren för överföring av försvarsrelaterade produkter inom gemenskapen. Direktivet ingår i Europeiska kommissionens s.k. försvarspaket från 2007, som innehåller ett meddelande om försvarsindustrin (KOM (2007) 764 slutlig) och två lagstiftningsförslag (KOM (2007) 766 slutlig och KOM (2007) 765 slutlig). Syftet med paketet var att förbättra den europeiska försvarssektorns konkurrenskraft. EU:s uppförandekod om vapenexport antogs 2008 som gemensam ståndpunkt. Den ska beaktas vid prövning av tillstånd för försvarsmaterielexport i alla medlemsstater i Europeiska unionen.

I Finland lagstiftades det redan 1938 första gången om kontroll av försvarsmaterielexport. Då stiftades lagen om utförsel från landet av krigsförnödenheter (318/1938). Lagens främsta syfte var att trygga försörjningsberedskapen och backa upp det nationella försvarets resurser. Den första totalrevideringen ägde rum 1989, då den nu gällande lagen om export och transitering av försvarsmateriel (242/1990) stiftades. Genom exportlagen infördes mer detaljerade bestämmelser om principer och tillståndsprocedurer för export av försvarsmateriel. Utöver export kom också transitering och överlåtelse av tillverkningsrätt till utlandet under kontroll. Reformen avsåg dessutom att stödja utvecklingen av försvarsindustrin i de delar som var beroende av export.

Åren 1994 och 2002 ändrades exportlagen i överensstämmelse med den internationella utvecklingen. Bestämmelserna om export och transitering av försvarsmateriel ändrades 1994 i överensstämmelse med internationella krav på exportkontroll som var förpliktande för Finland och med praxis i andra västeuropeiska länder. År 2002 utsträcktes kontrollen till förmedling av försvarsmateriel enligt tilläggsprotokollet om skjutvapen till FN:s konvention mot gränsöverskridande organiserad brottslighet från 2001 och OSSE-dokumentet om handeldvapen och lätta vapen från 2000.

Regelverket om exportkontroll har genom flera delreformer blivit ett svårtillämpat och komplicerat system av lagar och författningar på lägre nivå. Med totalredormen av grundlagen har grundlagsutskottet i sina utlåtanden dessutom allt oftare krävt att det måste föreskrivas om den enskildes rättigheter och skyldigheter genom lag. Det finns alltså ett klart behov av att se över lagstiftningen om exportkontroll av försvarsmateriel. Försvarsutskottet framhåller att propositionen inte innebär några ändringar i den utrikes- och säkerhetspolitiska prövningen av försvarsmaterielexport som ska stå kvar som den är och att tillståndsprövningen fortfarande ska vara en samlad prövning från fall till fall.

Nuläge

Exportlagen innehåller bestämmelser om export, transitering och förmedling av materiel som definieras som försvarsmateriel. Lagen föreskriver att export, transitering och förmedling är tillåten bara med tillstånd av statsrådet eller försvarsministeriet. Den nuvarande exportlagen kräver inte tillstånd för import av försvarsmateriel.

I exportlagens 2 § 2 mom. föreskrivs om befogenhetsfördelningen mellan statsrådet och försvarsministeriet i tillståndsärenden. Statsrådets allmänna sammanträde beviljar tillstånd för materiel och lavetter som är avsedda för egentligt stridsbruk och orsakar förstörelse eller när exporten annars är av utrikes- och säkerhetspolitisk betydelse. Om exporten har litet ekonomiskt värde, under 1 miljon euro enligt det gällande beslutet, behöver tillståndsansökan inte tas upp i statsrådets allmänna sammanträde.

Förmedling av försvarsmateriel underställdes kontroll genom en ändring i lagen 2002. Tillstånd beviljas av försvarsministeriet på ansökan.

Enligt 3 § i exportlagen beviljas varken exporttillstånd eller förmedlingstillstånd om de kan komma att äventyra Finlands säkerhet eller strida mot vår utrikespolitiska linje. Statsrådets beslut om allmänna riktlinjer för export, transitering och förmedling av försvarsmateriel (1000/2002) tjänar i praktiken som centralt politiskt instrument för att reglera exporten av försvarsmateriel. Riktlinjerna kompletterar och preciserar de internationella fördrag och åtaganden som binder exporten av försvarsmateriel från Finland.

Exportvolym

Det totala värdet av den finska försvarsmaterielexporten var 58,8 miljoner euro 2010. Av exporten gick 58,6 procent till Europeiska unionens medlemsstater och 76,7 procent till Europa överlag. Mellan 2002 och 2009 har 65—95 procent av den årliga exporten gått på Europa. Mellan 2002 och 2010 har den mestadels bestått av fordon, skyddsutrustning och ammunition.

Räknat i euro har försvarsmaterielexporten 2002—2010 varierat mellan 54 och 103,1 miljoner. Värdet av exporten under ett helt år påverkas i hög grad av enskilda stora exportprojekt. Försvarsmaterielexporten från Finland var i proportion till exporten från Europeiska unionens område 0,7 % 2007, 1 % 2008 och 0,8 % 2009. Jämför detta med att medlemsföretagen inom Finlands försvars- och luftfartsindustriförening (PIA) har över 9 000 anställda och en sammanräknad omsättning på ca 1,6 miljarder euro.

År 2008 var 240 tillstånd för permanent export i kraft och 2009 var de nere i 216. För tillfällig export beviljas dessutom kring 100 tillstånd per år. År 2010 beviljades 237 tillstånd för permanent export. Det sammanlagda värdet av dem uppgick till 61,2 miljoner euro. Efter 2005 har 55—66 procent av samtliga ansökningar om exporttillstånd gällt Europeiska unionens medlemsstater.

De medel som försvaret har att disponera för materielupphandling minskar under de närmaste åren och därmed kommer exporten att spela en avgörande roll för försvarsmaterielindustrins överlevnad, konstaterar försvarsutskottet. Nedskärningarna i försvarets omkostnader får nästan omgående effekter också för den inhemska försvarsindustrin, bl.a. i form av mindre service och underhåll. Försvarsutskottet omfattar utrikesutskottets syn att exportkontrollen bör genomföras så att företag inom EU har lika exportmöjligheter (UtUU 1/2012 rd).

Målsättning och de viktigaste förslagen

Målet är att lyfta upp de viktigaste bestämmelserna om exportkontroll på lagnivå och slopa det nuvarande flerstegssystemet som innebär att t.ex. grunderna för att bevilja tillstånd i stor utsträckning anges i beslut på en lägre nivå än förordning. Ett annat angeläget mål är att genomföra EU-direktivet avseende överföring av försvarsrelaterade produkter inom gemenskapen. Direktivet skapar en egen tillståndspraxis för överföring av försvarsmateriel mellan staterna inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet och det kräver vissa ändringar i tillståndsförfarandet i den gällande lagen.

Regeringen föreslår en ny lag om export av försvarsmateriel. Det centrala i förslaget är att begreppet export enligt den gällande lagen ska delas upp i export och överföring. Huvudregeln ska vara att försvarsmateriel bara får exporteras från Finland till tredjeländer med exporttillstånd. Begreppet överföring gäller export av försvarsmateriel inom EU. Kravet på tillstånd för överföring grundar sig på artikel 4.1 i direktivet, där det sägs att det ska krävas föregående tillstånd för överföring av försvarsrelaterade produkter mellan medlemsstater Tillstånd kan beviljas som individuella, globala eller generella överföringstillstånd. Med direktivet införs begreppet överföring och överföringstillstånd och dessutom nyheter som certifiering av mottagare och registerering som användare av generellt överföringstillstånd i lagen. De här bestämmelserna grundar sig på direktivets artiklar.

Med förmedling av försvarsmateriel avses det att en förmedlare sammanför kontraktsparterna för att få till stånd ett kontrakt om försvarsmateriel. Förmedlarens insatser bör spela en stor juridisk roll för att en rättshandling ska uppkomma och för att verksamheten ska vara tillståndspliktig på det sätt som föreslås.

Transitering ska avse transport av försvarsmateriel via Finland när exportören eller mottagaren av materielen är belägen utanför Europeiska ekonomiska samarbetsområdet. Enligt förslaget ska försvarsmateriel få transporteras via Finland bara med föregående transiteringstillstånd.

Lagen får en ny struktur genom att där föreskrivs om kontroll av och kontrollförfarandet för export, överföring, förmedling och transitering. Definitionen på försvarsmateriel anknyter till Europeiska unionens gemensamma militära förteckning. Försvarsministeriets och inrikesministeriets befogenheter att kontrollera ammunition ska tydliggöras. Försvarsministeriets och statsrådets allmänna sammanträdes befogenheter att avgöra tillståndsärenden ska preciseras.

Vidare ska bestämmelsen om exportbrott som avser försvarsmateriel i 46 kap. 11 § i strafflagen kompletteras med överföring av försvarsmateriel. Bestämmelserna om både exportbrott avseende försvarsmateriel och exportförseelse avseende försvarsmateriel ska formuleras mer exakt.

Försvarsutskottet har tagit del av en utredning som visar att man i samband med beredningen av ärendet också bedömde möjligheterna att utvidga kontrollen av import av försvarsmateriel. Importkontrollens omfattning varierar från medlemsstat till medlemsstat i EU, erfar utskottet. Av hänsyn till allmän ordning och säkerhet kan det eventuellt vara motiverat med en mer omfattande kontroll av importen av försvarsmateriel för privat bruk. Utifrån de utlåtanden som lämnats till försvarsministeriets beredningsgrupp och behandlingen i utskottet bestämdes det att arbetsgruppen fortsätter arbeta med importkontrollfrågorna. Gruppen påpekade ändå att tidsplanen för den aktuella propositionen inte medgav någon beredning av hur importkontrollen ska utvecklas, för det handlar om ett mycket krävande frågekomplex. Det är ett motiverat beslut, anser försvarsutskottet.

Sakkunniga som hörts i utskottet pekade på hur svårt det är att dra en gräns mellan militära och civila vapen och patroner. Frågan uppmärksammades också när regeringens proposition bereddes. Den är inte ny i sig och det finns ingen entydig lösning på den, för i vissa praktiska situationer kan det skapa oreda att delar, komponenter, tilläggsanordningar och tillbehör till vapen som används för jakt och sportskytte kan vara likadana som till vapen avsedda för militär användning. Också enligt den nya lagstiftningen måste det avgöras från fall till fall utifrån definitionen på försvarsmateriel vilken myndighet som då är tillståndsmyndighet.

När tillstånd beviljas, typer av överföringstillstånd och certifiering

Tillstånd för export eller överföring av försvarsmateriel beviljas eller offentliggörs bara om det är förenligt med Finlands utrikes- och säkerhetspolitiska linje och inte äventyrar Finlands säkerhet. I själva tillståndsprövningen föreslås inga ändringar, men de allmänna villkoren för prövningen ska framgå direkt av lagen. Prövningen måste ske med hänsyn till Europeiska unionens råds gemensamma ståndpunkt om fastställande av gemensamma regler för kontrollen av export av militär teknik och krigsmateriel från 2008, där bland annat åtta kriterier för tillståndsprövning läggs fast.

Ansvaret för tillståndsprövningen är fortfarande fördelat mellan försvarsministeriet och utrikesministeriet på det sätt som bestämdes i samband med lagreformen 1995. Utrikesministeriet svarar för den utrikes- och säkerhetspolitiska prövningen. Som ett led i en samlad prövning svarar försvarsministeriet för de utvecklingsvillkor som är beroende av försvarsindustrins export. De industriella intressen som nämns i EU:s gemensamma ståndpunkt innebär precis som den gällande lagstiftningen att exportens roll för det finländska försvarets materiella beredskap och möjligheterna att utveckla den inhemska industrin på området ska vägas in i den samlade bedömningen.

Utskottet framhåller hur viktig den partiella korrelationen mellan försvarets materiella beredskap och utvecklingen av den inhemska industrin på området är, för den inhemska industrin spelar en viktig roll för försörjningstryggheten i och med att den upprätthåller den materiella beredskapen.

De olika typerna av tillstånd för överföring av försvarsmateriel inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet är generellt, globalt och individuellt överföringstillstånd.

Ett generellt överföringstillstånd kan offentliggöras som ett öppet tillstånd med tillståndsvillkor för flera leverantörer som är etablerade i Finland för överföring av försvarsmateriel till en eller flera mottagare eller mottagargrupper etablerade inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet. Generella överföringstillstånd som Finland offentliggör kan användas av företag och andra som överför försvarsmateriel om de uppfyller de allmänna villkoren i överföringstillståndet och om de registrerat sig hos försvarsministeriet som 31 § föreskriver. Idén med generella överföringstillstånd är att förbättra försörjningsberedskapen i de stater inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet som upphandlar försvarsmateriel inom området. Tanken är också att förbättra samarbetet mellan företag inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet och främja en optimal användning av leveranskedjor.

För ett generellt överföringstillstånd för att ta emot försvarsmateriel krävs det föregående certifiering som ska sökas på försvarsministeriet. Certifiering beviljas efter bedömning av sökanden utifrån uppgifterna i en ansökan enligt 24 §, en säkerhetsutredning avseende sammanslutning enligt 25 § och en utredning om tillstånd enligt vapenlagen. Försvarsministeriet ska bevilja certifiering, om det bedöms att sökanden iakttar bestämmelserna om export och överföring av försvarsmateriel och exportbegränsningarna för ett överföringstillstånd för försvarsmateriel i en stat inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet. Certifieringen är i kraft en bestämd tid, men längst 5 år.

Försvarsutskottet har erfarit att det är svårt att komma med någon exakt uppskattning av hur mycket resurser certifieringen kräver. Effekterna för Skyddspolisens och huvudstabens uppgifter bedöms som ganska små, eftersom överföringar av försvarsmaterial tas emot av sådana etablerade tillverkare av försvarsmateriel som på grund av sin internationella eller nationella verksamhet redan har ett intyg över en säkerhetsutredning avseende sammanslutning som räcker till för certifiering från försvarsministeriet.

Om villkoren för generellt överföringstillstånd inte är uppfyllda kan tillståndet beviljas som globalt överföringstillstånd enligt artikel 6 i direktivet för överföring av försvarsrelaterade produkter till mottagare i en eller flera andra medlemsstater. I varje globalt överföringstillstånd ska det anges vilka försvarsrelaterade produkter som omfattas av tillståndet och vilka mottagare som är godkända. Ett individuellt överföringstillstånd berättigar till en överföring av en försvarsrelaterad produkt inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet. Det globala och det individuella överföringstillståndet behandlas mer ingående i detaljmotiven.

Enligt 15 § i lagförslaget ska den som ansöker om ett tillstånd åläggas att lämna en utredning om den som är slutanvändaren av exporterad, överförd, förmedlad och transiterad försvarsmateriel. När frågan om tillstånd prövas är det enligt utskottet nödvändigt att veta var det försvarsrelaterade material, inbegripet komponenter, som tillståndsansökan gäller kommer att slutanvändas och vem som är slutanvändare.