Utgångspunkter för reformen av bestämmelserna om öppettider

Det centrala innehållet i den aktuella propositionen är revideringen av bestämmelserna om statliga myndigheters öppettider. Förordningen om öppethållandet av statens ämbetsverk (332/1994) är föråldrad. Dess bestämmelser motsvarar inte längre de förändringar som skett i verksamhetsmiljön för statliga myndighetstjänster. Av propositionsmotiven framgår att förordningens bestämmelser om ämbetsverkens öppettider i praktiken inte längre följs till alla delar. Det är nödvändigt att revidera bestämmelserna om öppettider också för att grundlagen inte tillåter att förordningar utfärdas utan ett lagstadgat bemyndigande. Förordningen om öppettider är en så kallad självständigt utfärdad förordning och därmed också konstitutionellt föråldrad. 

Utskottet anser det motiverat att förordningen om öppettider upphävs och att behövliga bestämmelser om öppettider fogas till lagen om grunderna för tillgången till statliga tjänster och placeringen av funktioner (728/2021), som trädde i kraft vid ingången av 2022. Samtidigt utvidgas tillämpningsområdet för lagen om samservice inom den offentliga förvaltningen (223/2007) till att gälla de välfärdsområden som inleder sin verksamhet den 1 januari 2023. Efter ändringen har välfärdsområdena samma möjlighet att ordna kundservicefunktioner inom samservicen som staten och kommunerna nu har. Förvaltningsutskottet tillstyrker lagförslagen, men med de synpunkter och ändringsförslag som framgår nedan. 

Syftet med regleringen är att övergå från en schablonmässig reglering av ämbetsverkens öppettider till reglering av öppettiderna som en del av tillgången till myndighetens tjänster. Regleringen avses trygga tillgången till statliga tjänster och möjliggöra en flexibel användning av de statliga myndigheternas öppettider som ett verktyg för ledningen av ämbetsverket. Riksdagens biträdande justitieombudsman påpekade redan 2010 att man i den gällande regleringen av öppettiderna inte har beaktat strävan efter en smidig utveckling av statsförvaltningen, utvecklingen av nya servicekanaler eller förändringarna i myndigheternas verksamhetsmiljö. 

Den gällande förordningen om öppettider utfärdades under en tid då elektroniska tjänster inte användes, och då uttrycket uträttande av ärenden endast avsåg kundbesök och telefonservice. I och med digitaliseringen har antalet kundbesök minskat betydligt, och förvaltningens kunder använder för närvarande i huvudsak de elektroniska tjänsterna. Till exempel anhängiggörs 90 procent av passansökningarna elektroniskt, och endast 1 procent av skatteärendena sköts genom besök på Skatteförvaltningens verksamhetsställe. Kundbesök hos ämbetsverket behövs dock fortfarande exempelvis för tillförlitlig identifiering av en person. 

Förvaltningsutskottet har tidigare, exempelvis i fråga om Myndigheten för digitalisering och befolkningsdata (FvUB 3/2019 rd — RP 10/2019 rd), ansett det nödvändigt att tjänsterna tillhandahålls heltäckande över hela landet. Om en myndighet har ett stort tjänsteutbud att ansvara för måste den således i valet av verksamhetsställen och bedömningen av sin serviceförmåga väga in kravet på heltäckande tjänster. En del av befolkningen kan sakna både kunskaper och teknisk utrustning för att använda e-tjänster. Vidare kan hög ålder eller nedsatt funktionsförmåga till följd av sjukdom sätta käppar i hjulen för myndighetskontakter på egen hand. 

Utskottet har också poängterat (FvUB 11/2021 rd — RP 62/2021 rd) att adekvata möjligheter att besöka de statliga myndigheternas verksamhetsställen måste bevaras parallellt med de kraftigt ökade e-tjänsterna. Olika kundgrupper har mycket olika servicebehov, och det är viktigt att se till att också de faktiska möjligheterna att besöka myndigheterna garanteras. Det är varken möjligt eller ändamålsenligt att ordna alla myndighetsfunktioner som elektroniska tjänster. Utskottet anser det viktigt att det vid sidan av att uträtta ärenden genom tidsbokning också i fortsättningen är möjligt att uträtta ärenden utan tidsbokning. 

Utskottet konstaterar att tillämpningen av de gällande bestämmelserna om öppettider kan ha lett till sämre service i områden där det på grund av invånarantalet inte är ändamålsenligt att ha serviceställen som är öppna alla vardagar. Enligt utskottets uppfattning gör den föreslagna regleringen det möjligt att smidigare än för närvarande beakta regionala servicebehov och anpassa öppettiderna exempelvis till områdets invånarantal. Samtidigt påpekar utskottet att områdena är olika och att myndigheternas omvärld och kundernas servicebehov varierar betydligt mellan olika områden. I synnerhet i glesbygden är det svårt att på ett kostnadseffektivt sätt tillhandahålla samma tjänster som i större städer. Det centrala är att den service som behövs finns tillgänglig oberoende av vilken servicekanal som används (kundbesök, telefonservice, elektroniska tjänster). Utskottet anser det viktigt att kundservicefunktionerna utnyttjar också samservicen inom den offentliga förvaltningen när det är möjligt. 

Tillämpningsområdet för bestämmelserna om öppettider

I 7 § i förvaltningslagen (434/2003) föreskrivs det att möjligheterna att uträtta ärenden och behandlingen av ärenden hos en myndighet, om möjligt, ska ordnas så att den som vänder sig till förvaltningen får behörig service och så att myndigheten kan sköta sin uppgift med gott resultat. Förvaltningslagen och lagen om offentlighet i myndigheternas verksamhet (621/1999, offentlighetslagen) tillämpas förutom på statliga myndigheter också på välfärdsområden och kommunala myndigheter. Genom den föreslagna regleringen kompletteras förvaltningslagens bestämmelser om grunderna för god förvaltning. 

Tillämpningsområdet för de bestämmelser om öppettider som föreslås bli fogade till lagen om grunderna för tillgången till statliga tjänster och placeringen av funktioner omfattar, med vissa begränsningar, endast de statliga förvaltningsmyndigheterna. Kommunerna och välfärdsområdena samt aktörer utanför myndighetsmaskineriet som sköter offentliga förvaltningsuppgifter faller således utanför den föreslagna regleringen. Dessa aktörer omfattas inte heller av tillämpningsområdet för den gällande förordningen om öppettider. 

Utskottet konstaterar att kommunernas och välfärdsområdenas lagstadgade uppgifter i stor utsträckning omfattar samma administrativa funktioner som de statliga förvaltningsmyndigheternas. Dessa aktörer samarbetar också mycket med varandra. Kommunerna och välfärdsområdena beslutar även i fortsättningen självständigt om sina myndigheters öppettider. Sakkunniga har påpekat att det med tanke på förvaltningskundernas rättigheter och skyldigheter är motiverat med enhetliga öppettider oberoende av myndighetens organisatoriska ställning. Förvaltningslagens och offentlighetslagens enhetliga bestämmelser om skötseln av ärenden inom förvaltningen grundar sig på denna princip. I detta sammanhang är det inte möjligt att förenhetliga regleringen, eftersom det bland annat skulle förutsätta en omsorgsfull bedömning av de aspekter som hänför sig till den kommunala självstyrelsen. 

Bestämmelserna om inledande av ärenden

Bestämmelserna om inledande av ärenden och inlämnande av handlingar till myndigheter i 5 b § i lagförslag 1 kan enligt sakkunniga anses vara av allmän förvaltningsrättslig betydelse och innehåll. Det är viktigt att grunderna för den tidsfrist för inledande av ärenden som inverkar på fastställandet av olika rättigheter, förmåner och skyldigheter bestäms på samma sätt och på samma lagstiftningsmässiga grunder oberoende av hos vilken myndighet ärendet behandlas. Utskottet konstaterar med tanke på den fortsatta utvecklingen av regleringen att bestämmelserna om tiden för inledande av ett ärende således på grund av sin natur och betydelse lämpar sig för förvaltningslagen. 

Samtidigt konstaterar utskottet att bestämmelserna om inledande av förvaltningsärenden har ett nära samband med bestämmelserna om tidsfrister. Bestämmelser om tidsfristerna inom förvaltningen finns i förvaltningslagen, lagen om rättegång i förvaltningsärenden (808/2019) och i speciallagstiftning. Utskottet konstaterar att en entydig bestämmelse om tidsfrister och öppettider som gäller alla myndigheter inom lagens tillämpningsområde är viktig för att bestämmelserna om tidsfrister ska vara klara, rättssäkra och förutsägbara. Utskottet noterar att det i propositionen inte föreslås några ändringar i lagen om beräknande av laga tid (150/1930). Utskottet anser det viktigt att förhållandet mellan bestämmelserna om öppettider och lagen om beräknande av laga tid bedöms efter att den föreslagna regleringen trätt i kraft. Samtidigt bör man bedöma behovet av att se över lagstiftningen om tidsfrister. 

Uppföljning

Den föreslagna regleringen bedöms inte leda till att de statliga myndigheternas öppettider ändras i någon betydande grad, även om den medför flexibilitet i dem. Bestämmelserna om öppettider inverkar inte direkt på de statsanställdas arbetstid, som även i fortsättningen bestäms genom statens tjänste- och arbetskollektivavtal. Ur de statsanställdas synvinkel är det viktigt hur förändringar i öppettiderna i praktiken påverkar arbetstidens placering. En eventuell omvärdering av när arbetstiden vid ämbetsverken ska börja och sluta bör göras i gott samarbete med personalen. 

Enligt inkommen utredning pågår som bäst flera projekt som är av betydelse med tanke på öppettiderna och genomförandet av serviceprincipen. Här kan nämnas bland annat översynen av statens service- och lokalnät samt av statens lokalstrategi. Utskottet anser det viktigt att konsekvenserna av den föreslagna lagstiftningen följs upp och att behovet av ändringar i lagstiftningen bedöms noggrant i takt med att översynen av service- och lokalnätet framskrider. Utskottet betonar dessutom vikten av information om öppettiderna.