Allmän motivering

Reformbehov

Bestämmelser om tullverket finns för närvarande i lagen om tullverket () och statsrådets förordning om tullverket (). I tvåstegsorganisationen finns Tullstyrelsen som har hand om centralförvaltningen och för den regionala förvaltningen är landet indelat i fem tulldistrikt. Dessutom finns vid tullverket ett fristående laboratorium. Tullverket leds av generaldirektören, som utnämns av statsrådet och som har den högsta beslutanderätten också i Tullstyrelsen. Tulldistrikten och tullaboratoriet sorterar administrativt under Tullstyrelsen men utövar självständig beslutanderätt när de avgör ärenden som ingår i deras befogenheter. Tulldistrikten och tullaboratoriet arbetar som självständiga resultatenheter med de resurser och de resultatmål som tilldelats dem.

Enligt vad utskottet erfarit har utvecklingen lett till att tullverkets mål, arbetsmetoder och resursdimensionering allt mindre sammanfaller med tulldistriktsindelningen. Tullverkets omvärld har förändrats när utvecklingen gått mot en allt mer globaliserad varuhandel och det blivit allt vanligare med elektronisk handel. Samtidigt har tullverkets kundkrets blivit mer internationell. I dagens globala ekonomi får företagens varuleveranser inte i onödan bromsas upp av tulldeklarationsprocedurer. Dessutom växer handeln på internet stadigt och inom tullövervakningen accentueras riskanalysens betydelse när ärendena hos tullen sköts elektroniskt och sker via nätet. Tulldeklarationerna görs numera till övervägande del elektroniskt och behandlas vid elektroniska servicecentraler. Tullverket erbjuder telefon- och nätrådgivning för enskilda deklarationer.

Utöver det ovan uppräknade planeras och genomförs bl.a. tullövervakning, riskbedömning och brottsbekämpning i allt större utsträckning på riksnivå. Tullverkets brottsförebyggande insatser och praktiska brottsundersökning hör till de funktioner som kan ordnas effektivt genom att tidsmässigt och geografiskt skrida till åtgärder när behov av brottsbekämpning föreligger. Utskottet vill med hänvisning till propositionen poängtera att resurser bör avsättas och användas flexiblare på riksnivå för att tillgodose prioriterade behov. Enligt propositionen har även kraven på kundbetjäning, samhällsskydd och den opartiskhet och tillförlitlighet som ingår i god förvaltning ökat och de kraven kan lättast och flexiblast tillmötesgås av en riksorganisation.

Regeringens förslag att det nuvarande tullverket ersätts med en ennivåmyndighet med namnet Tullen är motiverat, menar utskottet. I förslaget till lag om Tullens organisation har regeringen plockat över lösningar från lagen om Skatteförvaltningen () bl.a. när det gäller verkets ledning och konceptet för en organisation i en nivå.

Utskottet noterar med tillfredsställelse att representanter under sakkunnigutfrågningen rapporterat att lagförslagen beretts i god samrådsanda särskilt när den nuvarande generaldirektören suttit på sin post. En sådan beredning är exemplarisk, låt vara att man kanske inte alltid är överens om sakfrågor. Det är av största vikt att samarbetet fortsätter i samma anda för att reformen ska utfalla väl.

Tullens organisation och uppgifter

Hädanefter finns inte tullverket utan i stället Tullen, en ennivåmyndighet som är underställd finansministeriet och har hela landet som sitt verksamhetsområde. Tullen leds av en generaldirektör. Vid Tullen kommer att finnas direkt under generaldirektören lydande enheter som bestäms genom förordning av statsrådet. Tullens organisation och enheternas uppgifter kan utformas utifrån en funktionsindelning på riksnivå eller regionalt.

Enligt den föreslagna lagen om Tullens organisation finns Tullen för tullverksamheten. Med detta som plattform föreskrivs exaktare än förr Tullens uppgifter, som förblir oförändrade. Tullen ska fortsättningsvis 1) sköta tullbeskattningen och tullförfarandena, 2) ta ut punkt- och bilskatt samt mervärdsskatt på varuimport enligt vad som bestäms i skattelagstiftningen och 3) förhindra tullbrott och utföra förundersökning av dem. Dessutom ska Tullen sköta statistikföringen av utrikeshandeln och annan statistikföring inom sitt verksamhetsområde plus laboratorieundersökningar som den behöver i sin verksamhet. Vidare kan finansministeriet ge Tullen utrednings-, försöks-, kontroll- och planeringsuppgifter och andra motsvarande uppgifter.

Utskottet har fäst sig vid att regeringen i propositionsmotiven talar om att Tullens uppgift är att verkställa tullagstiftningen. För tydlighetens skull bör det påpekas att Tullens arbetsfält de facto är avsevärt bredare än så. I likhet med tullverket verkställer Tullen förutom uppgifterna inom finansministeriets förvaltningsområde även lagstiftningen inom nio ministeriers ansvarsområde, främst för att trygga hälsa och säkerhet. Den föreslagna lagen om Tullens organisation anger att Tullen finns för tullverksamheten. Lagen definierar inte vad som avses med tullverksamhet, men samma uttryck finns i den gällande lagstiftningen. I varje händelse ingår i Tullens mångfacetterade arbetsfält uppgifter som enligt utskottets mening inte lätt uppfattas som tullverksamhet.

Av det utkast till förordning som utgör bilaga till propositionen framgår det att Tullen är tänkt att ha sex enheter. För tullens primära uppgifter finns enligt propositionen tre enheter, utrikeshandels- och beskattningsavdelningen, bevakningsavdelningen och avdelningen för tullkontor. Tullaboratoriet är en expertenhet som stöder Tullen vid övervakning och beskattning men också kommer att ha särskilda laboratorie- och undersökningsuppgifter. För Tullens gemensamma uppgifter finns en förvaltningsavdelning och en stabsenhet. Utskottet understryker att Tullens och enheternas verksamhet ska organiseras så att tillgången till tjänster och de språkliga rätttigheterna tillgodoses.

Enligt den föreslagna lagen om Tullens organisation fastställer generaldirektören Tullens arbetsordning, som också publiceras i Finlands författningssamling. I arbetsordningen finns närmare bestämmelser om Tullens organisation, enheter och uppgifter och hur uppgifterna ska organiseras. Varje enhet vid Tullen har en egen arbetsordning med närmare bestämmelser om enhetens interna organisation, verksamhetsenheter och uppgifter och hur uppgifterna ska organiseras. Den arbetsordningen fastställs av chefen för respektive enhet.

I lagförslaget ingår en explicit bestämmelse om att Tullen har ett tullkontor i landskapet Åland. Bestämmelser om tullkontoren vid rikets landgräns föreslås bli utfärdade genom förordning av statsrådet. Tullen beslutar om de övriga tullkontoren.

Konsekvenser för personalen

Det är viktigt, menar utskottet, att personalens ställning tryggas i reformen så att de som nu är anställda vid tullverket fortsatt har behörighet vid Tullen för den tjänst de sköter när lagen om Tullens organisation träder i kraft, eller för motsvarande tjänst. Tjänsterna är redan nu gemensamma för tullverket, inte placerade vid specifika enheter. På den punkten leder den nya lagstiftningen inte till några ändringar. Enligt information till utskottet kommer några direkta omplaceringar av personalen inte att ske till följd av organisationsreformen.

Eftersom omstruktureringen företrädesvis tar fasta på nya arbetsformer och en ny ledningsmodell, kommer också uppgiftsinnehållet att behöva ändras och nya uppgiftsbeskrivningar formuleras. Tullstyrelsen uppger att man gått in för principen att en uppgift ska förklaras ledig, om mer än hälften av uppgiftsinnehållet förändras. Bedömningen just nu är att 50—100 nya eller ändrade uppgifter kommer att utlysas. Omstruktureringen får absolut inte leda till uppsägningar eller permitteringar, understryker utskottet. Tullverket har redan tidigare gjort sig av med mer personal än vad statens produktivitetsprogram krävt. Tullverket rapporteras som ett led i reformen redan preliminärt ha placerat personalen i de nya enheterna. Personalen har beretts tillfälle att föreslå ändringar i denna preliminära inplacering. Utskottet vill inskärpa vikten av att ändringar som påverkar personalens ställning måste göras i gott samarbete med personalen.

Slutsatser

Trots att förslaget till lag om Tullens organisation är relativt generellt utformat anser utskottet att det uppfyller minimikravet i grundlagens 119 § på reglering av statsförvaltningens organ och strukturer. Vissa detaljer måste dock lyftas fram.

Enligt lagförslag 1 om Tullens organisation är det i princip Tullen som för statens talan. Det är Tullen som kärar och svarar på statens vägnar och bevakar statens intresse vid nationella domstolar, vid skiljeförfarande, hos övriga myndigheter och vid förrättningar i alla ärenden som gäller Tullen. Finansministeriet har emellertid rätt att besluta att ministeriet för talan i stället för Tullen vid allmän domstol i sådana principiellt viktiga ärenden i anslutning till tolkningen av Europeiska unionsrätten som gäller statens ersättnings- eller återbetalningsskyldighet.

Utskottet anser att det i de olika processtyperna bör finnas bestämmelser om överklaganderätt som är så entydiga som möjligt även med tanke på statens intressebevakning. Därför är det enligt utskottets mening inte bra om det råder oklarhet om överklaganderätten eller om överklaganderätten är beroende av finansministeriets prövning. Eftersom ministeriets rätt att föra talan endast gäller allmänna domstolar, måste man försäkra sig om att intressebevakningsbestämmelserna i de accessoriska lagarna är samstämmiga med organisationslagens regler för förande av talan. Utskottet föreslår i detaljmotiven ändringar i såväl lagen om Tullens organisation som de accessoriska lagarna när det gäller att föra statens talan.

Lagförslag 1 om Tullens organisation saknar sådana bestämmelser om tullmäns rättsliga ställning och behörighet som exempelvis ingår i polislagen ( och ) och polisförvaltningslagen () om polismän som delvis har hand om liknande uppgifter. För gränsbevakningsmän gäller lagen om gränsbevakningsväsendets förvaltning (). En tullman utövar betydande offentlig makt i sitt uppdrag och hör till de få tjänstemän som staten vid sidan av poliser och gränsbevakningsmän utbildar till uppdraget. Utskottet anser att det behövs en ny särskild beredning för att komplettera lagstiftningen med bestämmelser om tullmän och deras utbildning. Det här är viktigt bl.a. med hänsyn till kravet på Tullens brottsbekämpningsinsats och en objektiv brottsundersökning.

I detta sammanhang vill utskottet också lyfta fram det viktiga PTG-samarbetet. Polisen, Tullen och Gränsbevakningsväsendet är centrala myndigheter för den inre säkerheten. Samarbetet måste vara fungerande och effektivt för att de begränsade resurserna ska kunna utnyttjas maximalt. Med hjälp av kunskapen och kompetensen hos de enskilda PTG-myndigheterna och genom samverkan blir det möjligt för myndigheterna i fråga att förbättra resultaten i sina ökande arbetsuppgifter.

Förutom förslaget till lag om Tullens organisation ingår i propositionen förslag till ändringar i lagar för finansministeriets förvaltningsområde som beror på omorganiseringen av Tullen. Dessutom behövs det vissa tekniska justeringar i dessa accessoriska lagar, som lämpligen bör uppdateras på grund av redan gjorda ändringar i annan lagstiftning.

Samband med andra propositioner

Samtidigt med denna proposition har riksdagen behandlat regeringens proposition med förslag till bestämmelser om prejudikatbesvär, beskattningsförfarandet och sökande av ändring i beskattningen (RP 76/2012 rd). Finansutskottet godkände den 23 november 2012 sitt betänkande FiUB 29/2012 rd om den propositionen. Förvaltningsutskottet föreslår i samordningssyfte i detaljmotiven närmare angivna ändringar i RP 145/2012 rd.

Avslutningsvis

Sammantaget sett anser utskottet att propositionen behövs och fyller sitt syfte. Utskottet tillstyrker lagförslag 4, 6—11, 16, 17 och 19 utan ändringar och lagförslag 1—3, 5, 12—15 och 18 med ändringar.