Motivering

Propositionens utgångspunkter

Regeringen föreslår ändringar i den nya förundersökningslagen () och den nya tvångsmedelslagen (), som båda träder i kraft den 1 januari 2014. Dessutom föreslås ändringar som närmast är av teknisk natur i lagar som hänger samman med dessa. Också flera av de föreslagna ändringarna i tvångsmedelslagen är av teknisk natur. Dessutom ingår många ändringsförslag som klarlägger innehållet i lagbestämmelserna och utgör riktlinjer för lagtolkningen. Propositionen innehåller också substansändringar som till sin omfattning är sådana att det har varit möjligt att ta fram dem relativt snabbt.

Samtidigt med denna proposition lämnade regeringen en proposition (RP 16/2013 rd) om ändring av den nya polislagen (). Ministerierna har tagit fram propositionerna i nära samarbete med varandra. Lagutskottet har lämnat förvaltningsutskottet ett utlåtande om den proposition som gäller polislagen (LaUU 21/2013 rd), och den gäller delvis samma frågor som detta utlåtande från förvaltningsutskottet till lagutskottet.

Rent allmänt konstaterar utskottet att riksdagsbehandlingen erbjuder möjlighet att koncentrera sig på de ändringsförslag som finns i den aktuella propositionen. Denna princip frångås i det följande bara på vissa punkter som upplevs särskilt viktiga.

Förundersökningslagen

En fråga som kommit upp i förvaltningsutskottet är tolkningen av första meningen i 4 kap. 10 § i den nya förundersökningslagen, även om regeringen inte föreslår någon ändring av den i förhållande till den lydelse som godkänts genom lag . Enligt inledningen på den bestämmelsen har en part vid förundersökning rätt att anlita ett biträde som parten väljer själv. Det som i synnerhet lyfts fram som ett problem är hur man ska förhålla sig till en situation där parten vill anlita biträde som exempelvis på grund av utlandsresa kommer att vara frånvarande under en längre tid, vilket kommer att fördröja förundersökningen.

Enligt uppgift medger den nya förundersökningslagen (FörundersökningsL 4:10 § och 11:3 §) inte förbud mot att anlita det valda biträdet bara på den grunden att det inte går att få biträdet att infinna sig utan dröjsmål. Dessutom har det framförts att Europadomstolens policy när det gäller möjligheten att vägra godkänna ett visst biträde inte ser ut att tillåta en lagändring som skulle innebära att en sådan grund för att vägra någon att anlita biträde fogas till lagen. Till stöd för detta hänvisas det till både Europadomstolens och högsta domstolens rättspraxis som allt mer understryker vikten av att biträde anlitas.

Trots detta anser utskottet att praxis inte får utformas så, att förundersökningen medvetet skulle fördröjas. Även om lagutskottet inte gör någon ändring i detta avseende måste regeringen ge akt på hur förundersökningspraxis utvecklas med avseende på detta.

Teleövervakning (TvångsmedelsL 10 kap. 6 §) och teleavlyssning (TvångsmedelsL 10 kap. 3§)

Enligt den nya tvångsmedelslag som antogs 2011 kan tillstånd att utföra teleövervakning beviljas bland annat om en person är misstänkt för ett brott som begåtts med användning av en teleadress eller teleterminalutrustning och för vilket det föreskrivna strängaste straffet är fängelse i minst två år. Avgränsningen i fråga om maximistraffet innebär i praktiken att det exempelvis vid utredningen av olovligt brukande, skadegörelse, kränkning av kommunikationshemlighet och dataintrång som riktat sig mot ett automatiskt databehandlingssystem får användas teleövervakning endast med samtycke av den som innehar en teleadress eller teleterminalutrustning.

I praktiken är situationen när brott i datanätet utreds den att skaffandet av identifikationsuppgifter riktade mot målsägandens apparat som sker med hans eller hennes samtycke inte räcker till för att spåra den misstänkte. Därför föreslår regeringen att det ska gå att bevilja tillstånd att utföra teleövervakning också när det finns skäl att misstänka olovligt brukande (strafflagen, SL, 28:7), skadegörelse (SL 35:1), kränkning av kommunikationshemlighet (SL 38:3) eller dataintrång (SL 38:8) som riktat sig mot ett automatiskt databehandlingssystem och som har begåtts med användning av en teleadress eller teleterminalutrustning eller när det finns skäl att misstänka lockande av barn i sexuella syften (SL 20:8b).

Förvaltningsutskottet ställer sig bakom ändringen eftersom teleövervakning är en effektiv metod för att utreda dessa brott. Samtidigt vill utskottet påpeka att vissa brott som gäller förberedelse till grovt brott fogats till lagen genom lag (se RP 141/2012 rd), och de bör fogas till den föreslagna bestämmelsen.

Regeringen föreslår att den nya tvångsmedelslagens bestämmelser om förutsättningarna för teleavlyssning ändras så att teleavlyssning får användas också vid utredning av sexuellt utnyttjande av barn. För närvarande kan detta tvångsmedel användas för utredning av grovt sexuellt utnyttjande av barn. Detta är en synnerligen motiverad ändring, menar utskottet. Utskottet fäster ändå uppmärksamhet vid att teleavlyssning, till skillnad från teleövervakning, inte heller i fortsättningen kan användas när man misstänker lockande av barn i sexuella syften (SL 20:8b). Enligt uppgift föreslås detta inte i propositionen eftersom teleavlyssning är den mest långtgående kränkningen av skyddet för konfidentiella meddelanden och då måste förteckningen över brott som motiverar det tvångsmedlet hållas kort. Lockande av barn i sexuella syften är en gärning som föregår försök till sexuellt utnyttjande eller grovt sexuellt utnyttjande av barn (RP 282/2010 rd, s. 105), dvs. det ligger ännu längre från ett begånget brott än försök till dessa brott. Det är således fråga om en viss sorts förberedelsebrott där maximistraffet är fängelse i ett år. Mot denna bakgrund anser utskottet att regeringen utgår från en godtagbar princip. Också i fråga om teleavlyssning vill utskottet påpeka för lagutskottet att det liksom i fråga om teleövervakning måste beaktas att bestämmelsen i tvångsmedelslagen genom lag kompletterats med vissa brott som gäller förberedelse till grovt brott.

Användning av överskottsinformation (TvångmedelsL 10 kap. 56 §)

Med överskottsinformation avses enligt 10 kap. 55 § i den nya tvångsmedelslagen information som fåtts genom teleavlyssning, teleövervakning, inhämtande av basstationsuppgifter och teknisk observation, när informationen inte har samband med ett brott eller när den gäller något annat brott än det för vars utredning tillståndet har getts eller beslutet fattats. Enligt 10 kap. 56 § 1 mom. i den lagen får överskottsinformation användas i samband med utredning av brott, när informationen gäller ett brott för vars utredning det tvångsmedel skulle ha fått användas genom vilket informationen har fåtts. Det är domstolen som beslutar om användning av överskottsinformation, om informationen har fåtts genom ett tvångsmedel om vars användning domstolen beslutar. Enligt propositionen ska överskottsinformation få användas i utvidgad omfattning, dvs. också när det för brottet föreskrivna strängaste straffet är fängelse i minst två år och om användningen av överskottsinformationen kan antas vara av synnerlig vikt för utredningen av brottet. Beslut om användning av överskottsinformation som bevisning fattas av domstolen i samband med behandlingen av huvudsaken.

Utskottet noterar inledningsvis att propositionen (s. 23) redogör för högsta domstolens avgörande (HD 2007:58), där grunderna för det system som gäller till utgången av detta år beskrivs med avseende på både de grundläggande fri- och rättigheterna och den straffrättsliga ordningens trovärdighet. Den gällande lagen skulle enligt utskottet ha kunnat tjäna som en balanserad lösning. Den begränsar inte användningen av överskottsinformation i någon nämnvärd utsträckning. Den gällande tvångsmedelslagen stiftades med grundlagsutskottets medverkan i början av 2000-talet utifrån proposition RP 52/2002 rd. Grundlagsutskottet lämnade då utlåtande GrUU 36/2002 rd. I detta avseende konstaterar förvaltningsutskottet att den rådande tolkningen förändrats märkbart.

Grundlagsutskottet har i sitt utlåtande (GrUU 32/2013 rd) om propositionen ändå ansett att det med stöd av 10 § 3 mom. i grundlagen är nödvändigt att det maximistraff som är en förutsättning för användning måste vara högre än fängelse i två år. Förvaltningsutskottet kan slå fast att i detta avseende har grundlagsutskottet yttrat sig på exakt samma sätt i fråga om den proposition som gäller polislagen (RP 16/2013 rd; GrUU 33/2013 rd). Det kan enligt grundlagsutskottet anses godtagbart att överskottsinformation får användas om det föreskrivna strängaste straffet för brottet är fängelse i minst tre år. Vidare säger grundlagsutskottet att det inte heller finns något hinder för att bestämmelsen tillämpas på vissa enstaka brott för vilka maximistraffet är fängelse i två år, men som till grovhetsgraden ändå kan jämställas med de ovan nämnda brotten och som uppfyller kriterierna i 10 § 3 mom. i grundlagen. Dessa brott räknas upp i grundlagsutskottets utlåtanden i en utförlig förteckning. Grundlagsutskottet kommer fram till att antingen måste den andra meningen i det föreslagna 10 kap. 56 § 1 mom. i tvångsmedelslagen strykas eller så måste bestämmelsen ändras enligt vad som sägs ovan för att lagförslaget ska kunna godkännas i vanlig lagstiftningsordning. Om lagutskottet (eller förvaltningsutskottet, när det gäller propositionen om polislagen) anser att grundlagsutskottets förteckning över brott som motiverar användning av överskottsinformation bör utvidgas, måste ärendet föras till grundlagsutskottet för ny bedömning.

Lagutskottet har lämnat förvaltningsutskottet ett utlåtande om den proposition som gäller polislagen (LaUU 21/2013 rd), och där konstaterat att den förteckning som grundlagsutskottet föreslår ska tas in i paragrafen med undantag för en punkt. Eftersom en grund för avgränsningen i förteckningen är kraven i 10 § 3 mom. i grundlagen på att brotten ska äventyra individens eller samhällets säkerhet eller hemfriden, finns det inget behov av att inkludera olagligt framkallande av samtycke till adoption (SL 25:3b) i förteckningen, trots att grundlagsutskottet nämner det brottet. Syftet med straffbestämmelsen är att skydda den fria viljebildningen hos den som ger sitt samtycke till adoption och dessutom innefattar brottet varken våld eller hot (RP 47/2011 rd, s. 30 och 88—89).

I sin bedömning av frågan anser förvaltningsutskottet för det första det vara viktigt att ändringarna i polislagen och i tvångsmedelslagen träder i kraft samtidigt som de nya lagarna, dvs. den 1 januari 2014. Därför kan det inte anses motiverat att i detta skede börja utvidga förteckningen över de brott som motiverar användning av överskottsinformation, även om det skulle finnas goda grunder för det, eftersom man då måste be om ett nytt utlåtande av grundlagsutskottet. Dessutom måste bestämmelserna om användning av överskottsinformation i tvångsmedelslagen och polislagen stämma överens med varandra. Således måste bestämmelserna också enligt förvaltningsutskottets mening skrivas om både i polislagen och i tvångsmedelslagen i enlighet med vad grundlagsutskottet och lagutskottet framför i sina utlåtanden. Förvaltningsutskottet anser ändå att det med tanke på brottsbekämpningen och medborgarnas rättskänsla är beklagligt att gränsen för utnyttjande av överskottsinformation för utredning av brott är så pass snäv av konstitutionella orsaker.

Den treårsgräns som grundlagsutskottet uppställer i sitt utlåtande täcker i princip in följande brott, för vars utredning det i fråga om vissa redan enligt dagens regler går att åtminstone delvis utnyttja överskottsinformation: osann utsaga inför domstol (SL 15 kap. 1 §), falsk angivelse (SL 15 kap. 6 §), övergrepp i rättssak (SL 15 kap. 9 §), registeranteckningsbrott (SL 16 kap. 7 §), tvingande till samlag (SL 20 kap. 3 §), tvingande till sexuell handling (SL 20 kap. 4 §), koppleri (SL 20 kap. 9 §), förberedelse till tagande av gisslan (SL 25 kap. 4 a §), förberedelse till grovt rån (SL 31 kap. 2 a §), vissa brott som begåtts i terroristiskt syfte (SL 34 a kap. 1 §), förberedelse till brott som begås i terroristiskt syfte (SL 34 a kap. 2 §), grov kränkning av kommunikationshemlighet (SL 38 kap. 4 §), grovt tullredovisningsbrott (SL 46 kap. 8 §) och grovt döljande av olagligt byte (SL 48 a kap. 4 a §). Vidare avses det bli möjligt att använda överskottsinformation i samband med de tidigare nämnda brotten, för vilka maximistraffet är två år, och å andra sidan i också samband med brott för vilka maximistraffet är högre än tre år.

Förvaltningsutskottet föreslår därför för lagutskottet att 10 kap. 56 § i tvångsmedelslagen ska ha följande lydelse:

"Överskottsinformation får användas i samband med utredning av brott, om informationen gäller ett brott för vars utredning man skulle ha fått använda det tvångsmedel genom vilket informationen har fåtts (utesl.). Överskottsinformation får också användas, om användningen av överskottsinformationen kan antas vara av synnerlig vikt för utredningen av brottet och om det för brottet föreskrivna strängaste straffet är fängelse i minst tre år eller det är fråga om något av följande brott: 1) deltagande i en organiserad kriminell sammanslutnings verksamhet, 2) misshandel, dödsvållande, grovt vållande av personskada, deltagande i slagsmål, framkallande av fara eller utsättande, 3) grovt hemfridsbrott, 4) frihetsberövande, bortförande av barn, olaga hot eller olaga tvång, 5) utpressning, eller 6) förberedelse till allmänfarligt brott. Domstolen beslutar i samband med behandlingen av huvudsaken om användningen av överskottsinformation som bevisning. Bestämmelser om anteckning i förundersökningsprotokollet av den överskottsinformation som har använts finns i 9 kap. 6 § 2 mom. i förundersökningslagen och bestämmelser om att användningen av överskottsinformation ska uppges i stämningsansökan i 5 kap. 3 § 1 mom. 8 punkten i lagen om rättegång i brottmål (689/1997). Överskottsinformation får dessutom alltid användas för att förhindra brott, för att rikta in polisens verksamhet och som en utredning som stöder det att någon är oskyldig. Överskottsinformation får också användas för att förhindra betydande fara för någons liv, hälsa eller frihet eller betydande miljö-, egendoms- eller förmögenhetsskada. I 5 kap. 54 § i polislagen föreskrivs om hur överskottsinformation som fåtts med stöd av polislagen får användas för att utreda ett brott."

Grundlagsutskottet har i sitt utlåtande i och för sig inga invändningar mot bestämmelsen om att beslut om användning av överskottsinformation som bevisning fattas av domstolen i samband med behandlingen av huvudsaken. Det föreslår dock att man också överväger det alternativet att beslut om användning av överskottsinformation fattas redan före behandlingen av huvudsaken.

Vid bedömningen av saken vill förvaltningsutskottet liksom lagutskottet (LaUU 21/2013 rd) för det första rikta uppmärksamhet på att användningen av överskottsinformation begränsas av kravet att användningen av informationen kan antas vara av synnerlig vikt för utredningen av brottet. Dessutom är det utskottets uppfattning att man i princip inte kan avgöra hur viktig överskottsinformationen är annat än som en del av den totala bevisningen. Att starta en separat process för att få utnyttja överskottsinformation kan inte heller anses ändamålsenligt med tanke på helheten. Den föreslagna bestämmelsen begränsar inte beslutet om användning av överskottsinformation till behandlingen av huvudsaken, utan enligt förslaget ska domstolen besluta om användningen i samband med behandlingen av huvudsaken, exempelvis vid ett eventuellt förberedelsesammanträde. I sitt utlåtande om polislagen tillstyrker lagutskottet den möjlighet som också nämns i propositionsmotiven (s. 48), dvs. att avgöra saken genom ett separat beslut, men anser på de nämnda grunderna att det inte finns skäl att ändra bestämmelsen. Förvaltningsutskottet är av samma åsikt.

Avbrytande av teleavlyssning, teknisk avlyssning och teknisk observation av utrustning (10 kap. 58 § i tvångsmedelslagen)

I 10 kap. 58 § i den nya tvångsmedelslagen finns bestämmelser om situationer där det framgår att teleavlyssning, teknisk avlyssning eller teknisk observation av utrustning har riktats mot sådan kommunikation som metoden inte är avsedd för. I sådana fall ska avlyssningen avbrytas och de upptagningar som fåtts genom avlyssningen genast utplånas. I propositionen föreslås det att paragrafen kompletteras med en bestämmelse om att information som fåtts innan användningen av tvångsmedlet avbrutits dock får användas på samma villkor som överskottsinformation får användas enligt 56 §.

Enligt grundlagsutskottet är det i paragrafen inte - till skillnad från överskottsinformation - frågan om en biprodukt från laglig användning av hemliga tvångsmedel, utan om användning av tvångsmedel i en situation där tvångsmedlet inte har godkänts för användning. Information som har inhämtats på detta sätt kan enligt grundlagsutskottet inte jämställas med överskottsinformation. Grundlagsutskottet menar att sista meningen i den föreslagna 10 kap. 58 § i tvångsmedelslagen måste utgå, men anser inte att frågan påverkar lagstiftningsordningen.

Förvaltningsutskottet anser utifrån grundlagsutskottets utlåtande och inkommen utredning det vara motiverat att meningen utgår. Motsvarande bestämmelse finns i polislagen, och lagutskottet har i ett utlåtande framfört för förvaltningsutskottet att det anser det vara motiverat att samma mening också utgår ur polislagen.

Andra synpunkter

I 7 kap. 1 § i den nya tvångsmedelslagen finns bestämmelser om förutsättningar för beslag. Enligt 2 § i samma kapitel ska beslag av handlingar som ska användas som bevis i stället ersättas med kopiering av handlingarna, om kopian är tillräcklig för att bevisningen ska vara tillförlitlig. Enligt 2 § 2 mom. ska en handling kopieras utan ogrundat dröjsmål efter det att den har omhändertagits. Efter kopieringen ska handlingen utan dröjsmål återlämnas till den hos vilken den omhändertagits. I 3 mom. finns däremot en undantagsbestämmelse: om en handling inte kan kopieras utan dröjsmål på grund av handlingens eller handlingsmaterialets art eller omfattning, ska handlingen tas i beslag. Det har framförts att sådana regler kommer att leda till betydande besvär för exempelvis utredningen av ekonomiska brott, eftersom de i vissa fall innebär en skyldighet att i syfte att undvika dröjsmål kopiera till och med flera hyllmeter handlingsmaterial. Enligt uppgift är det ändå fråga om hur paragrafens ordalydelse och motiven (se RP 222/2010 rd) ska tolkas, och bestämmelsen lär inte utgöra ett sådant problem eftersom 3 mom. medger möjlighet att avvika från kopieringsskyldigheten. Förvaltningsutskottet anser att lagutskottet ska bedöma om dessa synpunkter ger anledning att ändra reglerna.

Vissa sakkunniga har dock framfört sin oro också för vissa grundläggande lösningar som gäller användningen av hemliga tvångsmedel, men som det inte föreslagits några ändringar i. Enligt 10 kap. 60 § 1 mom. i den nya tvångsmedelslagen ska en misstänkt som varit föremål för teleavlyssning, inhämtande av information i stället för teleavlyssning, teleövervakning, systematisk observation, förtäckt inhämtande av information, teknisk observation och kontrollerade leveranser utan dröjsmål underrättas om detta skriftligen när ärendet har förts till åklagaren för prövning eller förundersökningen annars har avslutats eller avbrutits. Enligt 2 mom. ska en misstänkt som varit föremål för en täckoperation, bevisprovokation genom köp och styrd användning av informationskällor utan ogrundat dröjsmål underrättas om detta skriftligen när ärendet har förts till åklagaren för prövning. Enligt 3 mom. i samma paragraf får underrättelsen till den misstänkte skjutas upp med högst två år åt gången, om det är motiverat för att trygga pågående inhämtande av information, trygga statens säkerhet eller skydda liv eller hälsa. Dessutom får domstolen besluta att underrättelsen helt ska utebli, om det är nödvändigt för att trygga statens säkerhet eller skydda liv eller hälsa.

Dessa bestämmelser har ansetts öka risken för att den som utför en täckoperation och informationskällan avslöjas, vilket därmed äventyrar deras säkerhet. Å andra sidan har det framförts att tröskeln för uppskov och i synnerhet för att låta bli att underrätta den misstänkte är alltför hög, och att det i lagen borde finnas en undantagsbestämmelse om underrättelse för de situationer där det inte uppstår något material som kan utnyttjas i undersökningen. Förvaltningsutskottet ser det som viktigt att regeringen följer och bedömer hur bestämmelserna om underrättelse om hemliga metoder för inhämtande av information och användningen av hemliga tvångsmedel tillämpas i synnerhet med avseende på informationskällornas säkerhet och rättsskydd.

Propositionen om tvångsmedelslagen är dessutom behäftad med vissa felaktigheter i fråga om de anhållningsberättigade tjänstemännen. Felen beror på vissa andra ändringar av lagstiftningen och gäller 2 kap. 9 § i den nya tvångsmedelslagen. Polisförvaltningslagen ändrades utifrån proposition RP 15/2013 rd, och ändringen innebar att rörliga polisen lades ned som administrativ polisenhet (L ). Samtidigt utgick omnämnanden av vissa tjänstemän vid rörliga polisen ur 5 kap. 10 § i den nya polislagen (). I samband med det gjordes emellertid inga ändringar i 2 kap. 9 § 1 mom. i den nya tvångsmedelslagen (), där de tjänstemännen fortfarande nämns som anhållningsberättigade tjänstemän. Eftersom rörliga polisen inte längre finns som administrativ polisenhet när den nya tvångsmedelslagen träder i kraft vid ingången av 2014 måste omnämnandena utgå ur 2 kap. 9 § 1 punkten i lagförslag 2.

På motsvarande sätt måste 2 kap. 9 § 1 mom. 2 punkten i lagförslag 2 ändras i syfte att beakta den ändring av den gamla tvångsmedelslagen () som gjordes genom lag med anledning av Tullens nya organisation (se RP 145/2012 rd). Ändringen gäller de anhållningsberättigade tjänstemännen vid Tullen. En separat proposition om denna ändring har lämnats i år (RP 180/2013 rd), men det är enligt utskottet motiverat att genomföra ändringen i samband med den nu aktuella propositionen i stället. Med stöd av inkommen utredning föreslår utskottet för lagutskottet att punkten i fråga formuleras på följande sätt:

"Tullens brottsbekämpningschef, chefen för verksamhetsenheten för Tullens brottsbekämpning och de tullöverinspektörer som av Tullens brottsbekämpningschef har förordnats till undersökningsledare".

Också vissa andra ställen i propositionen kräver samordning. Lagen om frysning av tillgångar i syfte att bekämpa terrorism () stiftades utifrån proposition RP 61/2012 rd. Enligt dess 1 § 3 mom. tillämpas lagen inte på tillgångar medan de är tagna i beslag, ställda under skingringsförbud eller belagda med kvarstad med stöd av tvångsmedelslagen () eller utifrån en internationell begäran om rättshjälp. Den nya tvångsmedelslagen har nummer i författningssamlingen, och dessutom är kvarstad den enda straffprocessuella säkringsåtgärden enligt den lagen. Det innebär att 1 § 3 mom. måste ändras, dvs. det felaktiga författningssamlingsnumret bör rättas och bara kvarstad nämnas.

Avslutningsvis

Förvaltningsutskottet har hört många sakkunniga med anledning av lagstiftningspaketet för att göra rättelser i förundersökningslagen, tvångsmedelslagen och polislagen (RP 14/2013 rd och RP 16/2013 rd). Under sakkunnigutfrågningen framfördes också många sådana önskemål om ändring av lagstiftningen som propositionen inte innefattar. I fråga om dessa slår utskottet fast att det i dagens läge omöjligen kan finnas några erfarenheter av den nya lagstiftningens tillämpning. Behovet av eventuella andra ändringar kan bedömas först när det finns tillräckligt med erfarenheter av tillämpningen. Därför är det nödvändigt att det sker en behörig uppföljning av hur en så pass betydande lagstiftningsreform tillämpas.