Utgångspunkter för bedömningen
(1) Regeringen föreslår att lagen om inlösen av fast egendom och särskilda rättigheter (nedan inlösningslagen) ändras. Det föreslås att bestämmelserna om grunderna för bestämmande av inlösningsersättningen ändras så att full ersättning som motsvarar egendomens marknadsvärde i stället för gängse värde ska bestämmas för den egendom som inlöses. Det föreslås dessutom att en höjning med 25 procent ska betalas på inlösningsersättningen. Bestämmandet av marknadsvärdet kan enligt förslaget mer mångsidigt än i nuläget grunda sig på utnyttjande av olika värderingsmetoder. Det föreslås också att inlösningslagens bestämmelser om värdenedsättning till följd av detaljplanering ska upphävas. Dessutom föreslås en utvidgning av tillämpningsområdet för den så kallade bostads- och näringsgarantin.
(2) Bestämmelserna är av betydelse framför allt med avseende på det egendomsskydd som det föreskrivs om i 15 § i grundlagen. Grundlagens 15 § innehåller en generalklausul om egendomsskydd (1 mom.) och en expropriationsklausul (2 mom.). Enligt 15 § 1 mom. i grundlagen är vars och ens egendom tryggad. Enligt paragrafens 2 mom. ska det genom lag bestämmas om expropriation av egendom för allmänt behov mot full ersättning.
(3) Den föreslagna regleringen kan dessutom anses ha samband med 20 § och 19 § 4 mom. i grundlagen. Enligt 20 § 1 mom. i grundlagen bär var och en ansvar för naturen och dess mångfald samt för miljön och kulturarvet. Grundlagsutskottet har vid bedömningen av bestämmelser om användning av egendom särskilt uppmärksammat att inbördes relationen mellan den generella bestämmelsen om egendomsskydd enligt 15 § 1 mom. i grundlagen och bestämmelsen om ansvar för miljön bygger på en avvägning (se till exempel GrUU 10/2014 rd, s. 4/I). Enligt 19 § 4 mom. i grundlagen ska det allmänna främja vars och ens rätt till bostad och möjligheter att själv ordna sitt boende. Det är fråga om ett grundlagsenligt uppdrag, som enligt lagberedningsarbetet (RP 309/1993 rd s. 72) inte tryggar rätten till bostad som subjektiv rätt.
(4) Med egendom avses i grundlagsutskottets praxis intressen som har förmögenhetsvärde. Av dessa hör äganderätten till den mest omfattande. Äganderätten omfattar å sin sida i princip alla de rättigheter som på någon särskild grund inte hör till någon annan än till ägaren eller inte har särskilts från äganderätten. Om man minskar eller begränsar rättigheter som tidigare hörde till äganderätten, ingriper man därmed i egendomen, även om föremålet som utgör objektet för äganderätten i och för sig förblir orört hos innehavaren (t.ex. GrUU 14/1982 rd, GrUU 18/1983 rd, GrUU 2/1986 rd).
(5) Grundlagens 15 § 2 mom. innehåller i oförändrad form den expropriationsklausul som fanns i 6 § 3 mom. i regeringsformen. Klausulen binder expropriation till lagstiftning och till ett krav på allmänt behov och full ersättning. Grundlagsutskottet har i sin bedömning av propositionen om reformen av de grundläggande fri- och rättigheterna på ett allmänt plan behandlat sådana kvalificerade lagförbehåll som avses i 15 § 2 mom. (GrUB 25/1994 rd, s. 5—6). Enligt utskottet är syftet med de kvalificerade lagförbehållen att så noggrant och strikt som möjligt bestämma vilka möjligheter till inskränkningar lagstiftaren i samband med en vanlig lag har för att det inte genom grundlag ska medges en vidare befogenhet att inskränka en grundläggande fri- och rättighet än vad som är absolut nödvändigt (GrUB 25/1994 rd, s. 6).
(6) Grundlagens bestämmelse om expropriation gäller framför allt situationer där ett förmögenhetsrättsligt intresse överförs från ett subjekt till ett annat. Grundlagsutskottet har dock i vissa fall ansett en inskränkning i användningen av egendomen vara så betydande att den till sina verkliga konsekvenser har likställts vid expropriation (GrUU 7/2018 rd, s. 2, GrUU 32/2010 rd, s. 5, GrUU 38/1998 rd, s. 3).
(7) Bestämmelser om egendomsskydd finns också i det första tilläggsprotokollet till Europakonventionen. Enligt artikel 1 ska varje fysisk eller juridisk person ha rätt till respekt för sin egendom. Ingen får berövas sin egendom annat än i det allmännas intresse och under de förutsättningar som anges i lag och i folkrättens allmänna grundsatser. Bestämmelsen om egendomsskydd har i Europadomstolens praxis ansetts ge skydd inte bara mot formell expropriation utan också mot faktisk expropriation av egendom. Domstolen har i sådana fall ansett det vara av betydelse att ägaren har hindrats från att bestämma om användningen av sin egendom. Enligt domstolen har det varit fråga om att ägaren inte har åtnjutit respekt för sin egendom (Papamichalopoulos m.fl. mot Grekland [1993], punkt 43—45, Vasilescu mot Rumänien [1998], punkt 51—53).
(8) Kravet på ett allmänt behov enligt 15 § 2 mom. i grundlagen förutsätter inte nödvändigtvis att inlösningen sker till gagn för ett offentligt samfund, utan mottagaren kan också vara någon annan part (GrUU 8/2017 rd, s. 6, GrUU 32/2010 rd, GrUU 49/2002 rd, s. 4). Utskottet har dock ansett att man då bör försöka konkretisera kravet på ett allmänt behov med hjälp av materiella bestämmelser (GrUU 49/2002 rd, s. 4/II, GrUU 53/2001 rd, s. 2/I).
Full ersättning
(9) Enligt 15 § 2 mom. i grundlagen bestäms det genom lag om expropriation av egendom för allmänt behov mot full ersättning. Kravet på full ersättning enligt 15 § 2 mom. i grundlagen har i grundlagsutskottets praxis ansetts bli uppfyllt om grunderna för och fastställandet av ersättningen för inlösning bestäms enligt inlösningslagen (GrUU 7/2018 rd, s. 3, GrUU 15/2004 rd, s. 4, GrUU 49/2002 rd, s. 4, GrUU 4/2000 rd). Det kan emellertid också föreskrivas om full ersättning genom en speciallag (GrUU 53/2001 rd, s. 2).
(10) Enligt 29 § 1 mom. i inlösningslagen är en ägare av egendom som ska inlösas berättigad att få full ersättning (inlösningsersättning) för ekonomiska förluster till följd av inlösen. Grundlagsutskottet har konstaterat att grundlagens terminologi är autonom i förhållande till klassificeringar som görs i vanlig lagstiftning (GrUU 2/2024 rd, s. 6, GrUU 17/2018 rd, s. 2 och GrUU 12/2015 rd, s. 3). Detta gäller också begreppet full ersättning enligt expropriationsförbehållet i 15 § 2 mom. i grundlagen, som ger de juridiska ramarna för bestämmelserna i inlösningslagen.
(11) Kravet på full ersättning har enligt propositionen (s. 7) uppfattats så att förluster till följd av inlösen ska ersättas till fullt belopp, det vill säga att överlåtarens förmögenhetsställning ska förbli oförändrad. Grundlagsutskottet anser att ersättningen ska försätta innehavaren av egendomen i den ekonomiska ställning som denne hade haft om expropriation inte hade skett. Grundlagsutskottet anser att principen om oförändrad förmögenhetsställning bör anses vara en central utgångspunkt med tanke på den fulla ersättningen enligt 15 § 2 mom. i grundlagen. Enligt grundlagsutskottet är det dessutom klart att det av det kvalificerade lagförbehållet i 15 § 2 mom. i grundlagen följer att det vid expropriation inte är möjligt att avvika från kravet på full ersättning. Bestämmelsen möjliggör således inte prövning av ersättningsnivån exempelvis utifrån hur vägande det allmänna behovet av inlösen är som det föreskrivs om.
(12) Enligt 30 § i den föreslagna inlösningslagen ska det för egendom som inlöses bestämmas full ersättning som motsvarar egendomens marknadsvärde (ersättning för föremålet). Enligt propositionen (s. 68—69) avses med marknadsvärde en sådan uppskattad penningmängd med vilken egendomen på valuteringsdagen byter ägare mellan en försäljare och en köpare, som är villiga att ingå affärstransaktionen och är oberoende av varandra, till följd av korrekt marknadsföring genom att parterna agerar sakkunnigt, med eftertanke och utan tvång. Marknadsvärdet ska enligt motiveringen bestämmas enligt det bästa och lönsammaste nyttjandet av egendomen. Grundlagsutskottet menar att det med tanke på kravet på full ersättning i 15 § 2 mom. i grundlagen inte är problematiskt att kravet på full ersättning kopplas till marknadsvärdet i stället för till gängse pris.
(13) Grundlagsutskottet noterar dock till denna del att det marknadsvärde som avses i 30 § i praktiken får sitt rättsliga innehåll vid tillämpningen av värderingsmetoderna. Enligt förslaget finns det emellertid inte längre bestämmelser om godkända värderingsmetoder eller metodernas inbördes ordning, utan endast bestämmelser om slutresultatet av värderingen. Enligt propositionen (s. 59) används vid bedömningen av marknadsvärdet samtliga huvudmetoder inom fastighetsförmedling, det vill säga köpeskillings-, avkastnings- och kostnadsvärdemetoden samt olika tillämpningar och kombinationer av dessa. I varje enskilt fall ska enligt propositionsmotiven metoden väljas så att den mest tillförlitligt leder till ett marknadsvärde som garanterar full ersättning. Vid värderingen av krävande objekt bör flera värderingsmetoder användas.
(14) Grundlagsutskottet anser att det med avseende på 80 § i grundlagen är problematiskt att valet av värderingsmetod enligt de nämnda propositionsmotiven föreslås bli bestämt utifrån tillämpningspraxis. Den föreslagna regleringen kan till denna del också tolkas så att förslaget till vissa delar inskränker kravet på full ersättning enligt den gällande inlösningslagen och även grundlagen, eftersom bestämmelsen om avkastningsmetoden och kostnadsvärdesmetoden slopas helt i 30 § i inlösningslagen. Enligt utredning till utskottet har Europadomstolen i sin rättspraxis om egendomsskydd och expropriation ansett att bestämmelserna om värderingsmetoder ska vara förutsägbara (Osmanyan och Amiraghyan mot Armenien [2019]).
(15) Det är nödvändigt att ändra den föreslagna regleringen så att den innehåller bestämmelser om tillgängliga värderingsmetoder eller åtminstone om valet av metod på ett sätt som tryggar full ersättning. Det är ett villkor för att lagförslaget ska kunna behandlas i vanlig lagstiftningsordning. Grundlagsutskottet anser att kravet på full ersättning i 15 § 2 mom. i grundlagen entydigt uppfylls i detta sammanhang genom en tillförlitlig värderingsmetod som leder till det högsta värdet.
Fast förhöjning av inlösningsersättningen
(16) Det föreslås att det till inlösningslagen fogas en ny 38 a §, enligt vilken det ska bestämmas en 25 procents förhöjning på en ersättning för föremål och en ersättning för men. Den föreslagna bestämmelsen har i propositionen (s. 71) motiverats med att det i litteraturen inom värderingsläran har lyfts fram åsikter om att tillämpning av den nuvarande inlösningslagen inte i alla situationer leder till att förmögenhetsställningen för ägaren till den egendom som inlöses bevaras oförändrad. Den lösning som enligt motiveringen bäst beaktar de olika aspekterna har ansetts vara en på inlösningsersättningen betald förhöjning som tillämpas på samtliga inlösningsersättningar oberoende av den faktiska noggrannheten vid uppskattningssituationen. För att kravet på full ersättning ska uppfyllas har man beslutat föreslå att det ska bestämmas om en 25 procents förhöjning av inlösningsersättningen. En liknande förhöjningsmekanism används i vissa ersättningar enligt 13 kap. 11 § i vattenlagen och 86 § 4 mom. i gruvlagen.
(17) I propositionen (s. 28) sägs det att i en stor del av bedömningssituationerna har noggrannhetsnivån på variationsintervallet i anknytning till värderingsmetoderna ansetts vara +/-10…+/-20 procent och för exceptionellt besvärliga föremål hela 50 procent.
(18) Det är i grundlagsutskottets arbete i princip fråga om en jämförelse mellan grundlagen och de i ett lagförslag ingående bestämmelserna på ett generellt plan, även om man i en kontrollsituation i och för sig försöker förutse också framtida tillämpningssituationer (RP 1/1998 rd, s. 52). Till denna del har grundlagsutskottet konsekvent sökt utgå från att frågan om huruvida någon lag harmonierar med grundlagens stadganden bör bedömas enligt de situationer som är möjliga och inte sannolika eller allmänna vid dess tillämpning (GrUB 14/1977 rd, s. 3/II).
(19) Den variation i noggrannhetsnivån som hänför sig till värderingsmetoderna kan anses problematisk med avseende på 15 § 2 mom. i grundlagen, om den leder till en ersättningsnivå som underskrider full ersättning. Grundlagsutskottet anser att den föreslagna förhöjningsprocenten, i förhållande till felmarginalen, inte till sina grunder är en ersättning som överskrider principen om full ersättning, utan en reglering som syftar till att säkerställa full ersättning med beaktande av den osäkerhet som allmänt erkänts förekomma vid fastighetsvärdering. Det är med tanke på kravet på full ersättning problematiskt att värderingsmetoderna är inexakta. Enligt utskottets uppfattning lindras dock detta också av utskottets ändringskrav, enligt vilket den värderingsmetod som leder till det högsta värdet ska väljas bland de tillämpliga värderingsmetoderna.
Särskilda värden
(20) Enligt propositionen (s. 58) kan man vid fastställandet av ersättningen beakta nyttjandesätt och möjligheterna att genomföra dessa som är synliga vid granskningstidpunkten. Ett tillstånd eller beslut beviljat av myndighet kan dock inte anses vara en förutsättning för att ersättning ska beviljas, om det i övrigt är möjligt att på ett trovärdigt sätt förutse att nyttjandeformen är tillåten.
(21) Grundlagsutskottet instämmer i propositionens bedömning att man vid bestämmandet av full ersättning bör lägga vikt vid de rättsligt möjliga nyttjandeformerna. Enligt grundlagsutskottet följer det av principen om oförändrad förmögenhetsställning i 15 § 2 mom. i grundlagen att egendomens värde inte kan bestämmas enbart enligt den nyttjandeform som råder på fastigheten vid tidpunkten för expropriationen, utan man måste också beakta sådana alternativa ekonomiskt värdefullare nyttjandeformer som det inte finns några rättsliga hinder för.
(22) Även högsta domstolen ansåg i sitt avgörande HD 2025:19 att uppskattningen av ersättningen för föremålet inte kunde grundas på uppgifter som gällde priset på skogsbruksmark. Uppskattningen grundades på avkastningsvärdet och vid bedömningen av värdet beaktades ett tidigare legoavtal. På fastigheten fanns tidigare en radiomast med stöd av ett jordlegoavtal som upphört att gälla. Till följd av detta ansåg högsta domstolen att det i praktiken hade uppstått ett särskilt värde som översteg fastighetens skogsbruksvärde. Därför skulle ersättningen grunda sig på detta särskilda värde i stället för på skogsbruksvärdet.
(23) Grundlagsutskottet noterar med hänsyn till denna lösning och inkommen utredning om Europadomstolens avgörandepraxis (se särskilt Arsovski mot Makedonien [2013], Kozacioglu mot Turkiet [2009], Yiltas Yildiz Turistik Tesisleri A.S. mot Turkiet [2006]) att de särskilda värdena på den egendom som ska lösas in, såsom naturresurser och byggrätter, måste tas med i beräkningen och kan få väsentlig betydelse när ersättningen bestäms.
Bestämmelsen om värdenedsättning
(24) Det föreslås att bestämmelserna om så kallad värdenedsättning i 31 § 2 och 3 mom. i inlösningslagen upphävs. För tydlighetens skull föreslås det att det i paragrafen tas in ett nytt 2 mom. enligt vilket bestämmelserna i lagens 31 § 1 mom., det vill säga om beaktande av ett inlösningsföretagets inverkan, inte ska tillämpas på inlösen vars syfte är att för en kommuns räkning förvärva fast egendom eller ständig särskild rättighet för byggande av samhällen.
(25) I samband med stiftandet av inlösningslagen bedömde grundlagsutskottet 31 § med avseende på 6 § 3 mom. i den då gällande regeringsformen (GrUB 14/1977 rd). Utskottet ansåg att bestämmelserna om värdenedsättning kunde behandlas i vanlig lagstiftningsordning, men för att kraven skulle uppfyllas förutsatte utskottet att det föreskrivs om den maximitid för en värdenedsättning på sju år som finns i gällande 31 § 3 mom.(GrUB 14/1977 rd, s. 3). Inlösningslagens 31 § har varit i kraft i sin ursprungliga form sedan dess och har inte varit föremål för grundlagsutskottets bedömning under den nuvarande grundlagens giltighetstid.
(26) Grundlagsutskottet ansåg senare att det strider mot grundlagens krav på full ersättning att utvidga tillämpningsområdet för värdeminskningen till att omfatta värdestegring till följd av generalplanläggning (RP 157/1989 rd). Enligt utskottet var den möjlighet som generalplanen ger att lämna en stegring av markvärdet till följd av denna översiktliga planering obeaktad i inlösningsersättningen ägnad att fjärma ersättningen betydligt från den ersättning som enligt de gällande stadgandena betalas till egendomsöverlåtaren när en detaljerad plan görs upp och som grundlagsutskottet 1977 ansåg förenlig med principen om full ersättning enligt regeringsformen. Utskottet ansåg därför att om stadgandet om att lämna värdestegring utan avseende tillämpas på grundval av en fastställd generalplan kan detta leda till situationer där inlösningsersättningen inte svarar mot regeringsformens krav på full ersättning. Enligt utskottet kunde lagförslaget inte behandlas i vanlig lagstiftningsordning (GrUU 20/1989 rd, s. 2/II).
(27) Grundlagsutskottet noterar att utskottet har bedömt bestämmelserna om värdenedsättning innan den nuvarande grundlagen och också reformen av de grundläggande fri- och rättigheterna stiftades och att det i utskottets tolkningspraxis inte senare har hänvisats till bedömningarna av bestämmelserna om värdenedsättning.
(28) Enligt propositionens motivering till bestämmelsen om värdenedsättning är den centrala frågan för att kravet på full ersättning ska realiseras hur egendomen uppfattas och om den värdestegring som kommunernas detaljerade planering av markanvändningen medför anses omfattas av den rättskrets som skyddas av bestämmelsen om egendomsskydd i grundlagen. I propositionen har regeringen gjort den bedömningen att de skyldigheter som binder Finland baserat på internationella avtal inte bör anses utgöra ett kategoriskt hinder för att det värde som uppstår vid detaljplaneringen delvis styrs till kommunerna.
(29) Genom bestämmelsen om värdenedsättning kan värdestegring som följer av beslut om uppgörande eller ändring av en detaljplan lämnas obeaktad under tiden från en dag upp till 7 år före inlösningens anhängiggörande. Grundlagsutskottet påpekar att utskottet redan i sin bedömning år 1977 konstaterade att en sådan underlåtelse att beakta värdestegringen medför ett undantag från principen att ersättning betalas enligt gängse pris vid tidpunkten för inlösen. Enligt grundlagsutskottet innebär värdenedsättningsbestämmelsen uttryckligen att en del av värdet på den egendom som ska lösas in inte ersätts, det vill säga att överlåtarens förmögenhetsställning de facto förändras på grund av expropriationen. Grundlagsutskottet anser att det är möjligt att tillämpningen av bestämmelsen om nedsättning av värdet åtminstone i enskilda fall kan leda till att den fulla ersättning som avses i 15 § 2 mom. i grundlagen äventyras. De gällande bestämmelserna om värdenedsättning måste av konstitutionella skäl strykas på det sätt som föreslås i propositionen för att utesluta slutresultat som strider mot grundlagen. I ljuset av inkommen utredning kan motsvarande bedömning också göras i fråga om förhållandet mellan bestämmelserna om värdenedsättning och Europadomstolens avgörandepraxis (se särskilt Scordino mot Italien [2006] och Guiso-Gallisay mot Italien [2009]).
Regleringens samband med annan lagstiftning
(30) I propositionen (s. 10—11) finns det en förteckning över särskilda i den ikraftvarande lagstiftningen ingående inlösnings- och nyttjanderättsgrunder som i fråga om ersättningsgrunderna och det förfarande som iakttas i ärendet följer bestämmelserna i inlösningslagen. Enligt propositionen innehåller flera bestämmelser en allmän hänvisning till inlösningslagen, varvid ersättningsgrunderna och bestämmelserna om förfarandet ska tillämpas i sin helhet. I vissa bestämmelser har tillämpningen av inlösningslagen också begränsats så att ersättningsgrunderna i inlösningslagen endast tillämpas på ersättning av specifika typer av förlorad förmån. Vissa bestämmelser innehåller för sin del kompletterande bestämmelser till ersättningsgrunderna i inlösningslagen om exempelvis begränsningar i eller förutsättningar för ersättning.
(31) Grundlagsutskottet noterar att propositionen kan ge en bild av att hänvisningarna är entydiga. Enligt uppgift är detta dock ofta inte fallet. I synnerhet är gränsdragningen mellan enbart hänvisningar till förrättningsförfarandet och mer eller mindre materiellträttsliga hänvisningar ofta oklar. Jord- och skogsbruksutskottet måste av skäl som följer av 80 § i grundlagen noggrant bedöma förhållandet mellan den föreslagna regleringen och den övriga lagstiftning som hänvisar till inlösningslagen och försäkra sig om att regleringen blir förutsägbar.
Övrigt
(32) För att förtydliga rättsläget föreslås det att bestämmelser om att ersättningsbestämmelserna tillämpas också på ersättning till följd av begränsning av nyttjanderätten införs i 29 §. Till denna del är enligt propositionen (s. 25) syftet inte att göra ändringar i det nuvarande rättsläget, som föreskriver att ersättning som betalas med stöd av inlösningslagen i praktiken redan nu bestäms enligt principen om full ersättning. Utifrån inkommen utredning förblir det dock oklart huruvida den föreslagna inlösningslagens 38 a § om en förhöjning på 25 procent av en ersättning för föremål och en ersättning för men också gäller offentligrättsliga begränsningar av användningen. Jord- och skogsbruksutskottet bör utreda frågan.
(33) Utifrån inkommen utredning förblir det också oklart hur 38 a § i den föreslagna inlösningslagen ska tillämpas i situationer där inlösen enligt inlösningslagen grundar sig på inlösningsskyldighet som återgår på civilrättslig skadeståndsskyldighet utan att det överhuvudtaget är fråga om inlösen för allmänt behov i den mening som grundlagen eller inlösningslagen avser. Jord- och skogsbruksutskottet bör förtydliga förhållandet mellan 38 a § och detta slag av privaträttsliga fall där det föreligger inlösenskyldighet.