Allmän motivering

Allmänt

Med hänvisning till propositionen och övrig utredning anser utskottet att propositionen är behövlig och motiverad. Utskottet tillstyrker den med följande anmärkningar och ändringsförslag.

Den gällande gränsälvsöverenskommelsen mellan Finland och Sverige är från 1971. Den handlar om byggande i vatten och andra vattenhushållningsfrågor, vattenskydd och fiske inom Torne älvs avrinningsområde och havsområdet utanför Torne älvs mynning. Den anger de allmänna principerna för gränsälvssamarbetet och har bestämmelser om tillstånd i vattenhushållnings- och föroreningsärenden. Överenskommelsen är en kombination av internationellt avtal och materiell lagstiftning som i regel hör till den nationella lagstiftningen. Den innehåller också bestämmelser om den ständiga finsk-svenska gränsälvskommissionen, som tillämpar överenskommelsen självständigt och avgör tillstånds- och ersättningsfrågor som gäller gränsvattendragen. Utskottet noterar att överenskommelsen är ett även internationellt erkänt exempel på gränsöverskridande samarbete som visat sig fungera i praktiken.

En integrerad del är fiskestadgan som utgör bilaga till överenskommelsen. Tillämpningen av vissa bestämmelser i fiskestadgan avbröts dock 1997 efter att nationella domstolar konstaterat att rättsliga grunder saknats för tillämpningen på vissa punkter. Därför har Finland och Sverige infört nationella bestämmelser om fiske inom Torne älvs fiskeområde som medgett fortsatt reglering av fisket.

Utskottet konstaterar att lagstiftningen har ändrats betydligt i såväl Sverige som Finland under den tid gränsälvsöverenskommelsen varit i kraft. EU-lagstiftningen om miljö, vattenvård och naturskydd har blivit tillämplig i båda länderna. Inom FN har konventioner upprättats bl.a. om användning och skydd av internationella vattendrag och om tillgång till information och allmänhetens deltagande i miljöfrågor. Dessutom är Finland och Sverige parter i avtalet om skyddet av Östersjöns marina miljö. Genomförandet av EU:s ramdirektiv för vatten kräver att Finland och Sverige tillsammans inrättar ett internationellt avrinningsdistrikt med behöriga myndigheter inom Torne älvs avrinningsområde och upprättar en samordnad förvaltningsplan för området. Även EU:s översvämningsdirektiv kräver samarbete i gränsvattendrag.

Sett ur finsk grundlagssynvinkel har problemet varit att gränsälvskommissionens beslut inte kunnat överklagas enligt den gällande överenskommelsen utom i fråga om ersättningar. En på detta sätt begränsad överklaganderätt kan anses äventyra medborgarnas rättssäkerhet. Spärren har också ansetts strida mot Europakonventionens bestämmelser om en rättvis rättegång. Den nuvarande överenskommelsen är föråldrad med tanke på dagens nationella rättssystem och de gällande internationella avtalen. Utskottet anser följaktligen att den nya gränsälvsöverenskommelsen är ytterst angelägen.

Principen för den föreslagna överenskommelsen är att vatten- och fiskeärendena fortfarande ska ingå i den gemensamma överenskommelsen. Utskottet ser positivt på detta med hänsyn till den långa gemensamma kulturhistorien kring Torneälven och Tornedalen.

Bestämmelserna om vattentillståndsärenden

De senaste åren har det väckts ungefär 30 tillståndsärenden per år i gränsälvskommissionen. De har varit ganska jämnt fördelade mellan länderna. Utskottet påpekar att gränsälvskommissionen har kunnat avgöra miljötillståndsärenden bara i fråga om konsekvenserna för vattendraget, i övrigt har besluten fattats nationellt.

Regeringen föreslår att de nuvarande materiella bestämmelserna om vattentillståndsärenden slopas i den nya gränsälvsöverenskommelsen och att den tillämpliga lagstiftningen och tillståndsmyndigheten i vattentillståndsärenden i Torne älvs avrinningsområde bestäms enligt den nationella rättsordningen i respektive länder. Den nuvarande gränsälvskommissionen har varit tillståndsmyndighet men dras nu in, och vattentillståndsärendena flyttas för Finlands del till regionförvaltningsverket i Norra Finland. Utskottet ser det som nödvändigt att den föreslagna möjligheten att söka ändring i vattentillståndsärenden kan utnyttjas även i gränsälvsområdet, så grunderna för tillståndssystemet behöver ändras.

I och med att Finland och Sverige har en likartad vatten- och miljöskyddslagstiftning kan man i princip i stället för materiella bestämmelser i överenskommelsen börja tillämpa nationella bestämmelser och samtidigt säkerställa en hög standard på miljöskyddet. Regionförvaltningsverket i Norra Finland ska härefter avgöra miljötillståndsärendena i fråga om alla element som gäller miljön, så de sökande i tillståndsärenden kommer att få alla tjänster över en disk. Under punkt 4.2.1 i propositionen och i detaljmotiven till artikel 21 står det att tillståndsärenden i Finland kommer att handläggas av regionförvaltningsverket i Lappland. Men utskottet påpekar att tillståndsärenden behandlas inom ansvarsområdet för miljö på regionförvaltningsverket i Norra Finland, till vars verksamhetsområde också Lappland hör.

Även om de nationella miljölagstiftningarna är tämligen lika varandra, kan det finnas skillnader och tolkningsproblem i tillämpningspraxis. Därför är det mycket viktigt att de nationella myndigheterna också känner till hur den andra parten tillämpar lagstiftningen. För att hänsyn ska tas till gränsöverskridande miljökonsekvenser föreskriver den nya överenskommelsen att den nationella tillståndsmyndigheten ska beakta verkningarna på vattnets status eller för dess utnyttjande på den andra partens territorium på samma sätt som motsvarande verkningar i det egna landet. Respektive parter ska också hädanefter utse en tillsynsmyndighet som ska bevaka de allmänna intressena på den andra partens tillståndsmyndighet, och den som saken gäller ska tillerkännas samma rättigheter i tillståndsprocessen utan hinder av riksgräns. Utskottet framhåller att medborgarna måste garanteras reella möjligheter att delta och påverka i frågor som gäller gränsälven. Adekvata resurser bör avsättas för att säkra informationsflödet, för snabb och omfattande informationsspridning och för översättning.

Syftet med gränsälvsöverenskommelsen är att förebygga miljöskador men dessutom att fästa särskild vikt vid att de gemensamma kvalitetsmålen för yt- och grundvatten uppnås, vid naturvård och vid skydd av fiskbestånden. Utskottet ser det som ytterst angeläget att alla projekt som kan påverka Torne älvs avrinningsområde och vandringsfiskbestånden där håller hög skyddsnivå.

Den nya gränsälvskommissionen

För att tillgodose det ökade behovet av gränsälvssamarbete ska det enligt förslaget till överenskommelse inrättas en ny finsk-svensk gränsälvskommission. I dess uppgifter ska ingå att lämna utlåtanden och genomföra samarbetet. Den nya kommissionen ska särskilt ha hand om uppgifter som följer av EU:s ramdirektiv för vatten och översvämningsdirektiv, bl.a. samordna förvaltningsplaner, planer för hantering av översvämningsrisker och program av olika slag. Uppgifterna skiljer sig väsentligt från det som dagens gränsälvskommission ska göra med stöd av den gällande överenskommelsen, eftersom de nationella myndigheterna ska överta behandlingen av vattentillståndsärenden.

Enligt förslaget ska kommissionen också utveckla gränsälvssamarbetet i övrigt i samverkan med myndigheter och kommuner inom distriktet. Dessutom ska kommissionen följa tillämpningen av överenskommelsen och bl.a. se till att de nationella tillståndsmyndigheternas beslut är förenliga med en samordnad tillståndspraxis. De samarbetsuppgifter som åläggs kommissionen spelar en stor roll för att avtalssystemet ska fungera, men skillnaden jämfört med uppgifterna i dag är stor.

Utskottet ser det som viktigt att i det här sammanhanget se till att den fungerande lokala samarbetstraditionen inte försvagas. Det regionala perspektivet och de lokala beslutsprocesserna har varit en hörnsten för det fungerande samarbetet kring Torneälven. Dagens gränsälvskommission värderas högt i regionen och fungerar bra, så det är viktigt att också den nya kommissionen är kapabel att få samma status och tilltro där. Den nya gränsälvskommissionen måste garanteras adekvata resurser och andra villkor för att klara av sina omfattande uppgifter.

Vandringsfiskbestånden

Översynen av fiskebestämmelserna är ett av de viktigaste inslagen i förslaget till överenskommelse. Under de senaste årtiondena har stora fluktuationer förekommit i tillståndet för de värdefulla vandringsfiskbestånden i Torne älv (lax, sik och öring). I fråga om lax har den s.k. M74-dödligheten orsakat problem för produktionen av yngel, det har skett förändringar i den naturliga dödligheten vid havsvandring och regleringen av fisket har ändrats många gånger. Förbudet att använda drivgarn i Östersjön har varit en positiv förändring för laxbeståndet, eftersom storsjöfisket därför har minskat i södra Östersjön. Alla vandringsfiskstammar i Torne älv är mycket känsliga för ogynnsamma förändringar, eftersom de har ganska lång livscykel. Utskottet framhåller att stammarna måste vara starka för att fisket av vandringsfisk ska vara hållbart.

Det område som gränsälvsöverenskommelsen omfattar utgör slutpunkt på den vandringsväg som fiskar som söker sig upp i Torne älv för att leka använder sig av. Området är avgörande för storleken och strukturen på de lekande fiskstammarna men också för diversiteten bland vandringsfiskbestånden i Torne älv. Därför är det angeläget att med överenskommelsens hjälp utifrån principen om hållbart nyttjande skydda de värdefulla fiskbestånden på sikt. Fiskestadgan bör användas för att under alla omständigheter bibehålla laxbeståndens storlek på minst samma nivå som i dag, men också för att stärka bestånden i framtiden. Öring- och sikbeståndens tillstånd måste förbättras avsevärt. Över lag finns det vissa faktorer som riskerar fortsatt livskraftiga vandringsfiskbestånd. Det rör sig både om fiske och miljöförändringar i Östersjön. Utskottet påpekar att en stark vildlaxstam bättre tål de negativa effekterna av förändringar i miljön. Vildlaxyngel i havet uppvisar dessutom en avsevärt mindre dödlighet än odlad laxyngel, så det är viktigt att säkra den naturliga produktionen av yngel i de laxälvar som finns kvar.

De distinkta delpopulationerna av laxstammen i Torne älv utgör sammantagna den viktigaste vilda laxstammen i Östersjön, som efter en djupdykning under senare hälften av 1990-talet börjat öka tack vare en effektivare fiskereglering. Återhämtningen har varit långsammare under detta årtionde och i viss mån varierat efter den naturliga cykel som är utmärkande för stammen. Internationella havsforskningsrådet (ICES) bedömer i en vetenskaplig analys att produktionen av laxyngel i Torne älv uppgår till mer än hälften av det älven har potential till. Laxstammarna beräknas ligga på en nivå nära det maximala hållbara uttaget (MSY), vilket kan betraktas som nedre biologisk gräns för stammen med hänsyn till skyddet av fiskbeståndet och ett hållbart nyttjande på sikt. Laxbestånden i Torne älv tillåter i dagsläget ett effektivare hållbart nyttjande, framhåller utskottet.

Öringbeståndet i Torne älvs avrinningsområde har länge varit ytterst svagt, och under de senaste årtiondena har reproduktionen till och med avstannat helt i vissa älvar där öringen leker. Läget för öringbeståndet är just nu alarmerande, vilket betyder att fisket måste begränsas effektivare för att åtminstone en nöjaktig nivå ska kunna uppnås. Den nuvarande fiskestadgan för Torne älv med sina särskilda bestämmelser har inte fått öringstammarna att återhämta sig och därför måste den nya stadgan vara betydligt bättre på att värna dessa stammar.

Hållbart fiske

Den föreslagna gränsälvsöverenskommelsen måste framför allt bedömas utgående från hur väl den skyddar de värdefulla vildlax-, sik- och öringstammarna i Torne älv. Det behövs en gemensam och effektiv reglering inte minst för att skydda vandringsfiskbestånden. Det handlar enligt utskottets mening om en besvärlig samordning av två staters divergerande fiskeintressen, men när det gäller skyddet av vandringsfiskbestånden är förhandlingsresultatet inte fullgott.

Utskottet menar att det enligt vad som sagts under sakkunnigutfrågningen är uppenbart att bestämmelserna om havsfiske av vandringsfisk i den föreslagna överenskommelsen och fiskestadgan inte genomgående följer försiktighetsprincipen och inte ger ett adekvat skydd för vandringsfiskbestånden under förändrade förhållanden. I slutet av havsvandringen vandrar vandringsfisken upp i Torne älv via svenskt territorialvatten, så Finland kan inte bestämma över fisket i det området. Därför har man varit tvungen att förhandla fram kompromisser för att nå en överenskommelse.

Den nya överenskommelsen leder sannolikt till att laxfisket ökar såväl i älvområdet som i havsområdet utanför Torne älvs mynning. I älven utvidgar man möjligheterna att fiska med flytnät, kullenät och håv och förkortar veckofredningen gällande handredskap, medan man i havsområdet utanför älvmynningen tidigarelägger fiskestarten på den svenska sidan. Men vandringsfiskbestånden påverkas inte bara av gränsälvsöverenskommelsen utan också av Finlands och Sveriges nationella bestämmelser om havsfiske. Det är också nödvändigt att utföra fiske- och stamutredningar i Kemi älvs terminalområde och skrida till åtgärder för att skärpa fiskebestämmelserna utifrån dem som ett led i att organisera ett hållbart fiske i Torne älv, menar utskottet.

Förslaget kommer knappast att effektivisera skyddet av öring mot fiske särskilt mycket av den anledningen att merparten av öringen utgör bifångst från laxfiske i Torne älv. De punkter i fiskestadgan som tillåter ett friare laxfiske öppnar i viss mån för ett intensivare fiske i älven, som i sin tur upphäver effekterna av de punkter som förbättrar skyddet av öring.

De hotade öringstammarna i Torne älv fortplantar sig mestadels i biflödena till Torne älv, men dessa faller utanför gränsälvsöverenskommelsen. Enligt artikel 25 i överenskommelsen förbinder sig parterna att för biflödena till Torneälvens fiskeområde införa nödvändiga bestämmelser och vidta nödvändiga åtgärder för att främja fiskbeståndet. Finland och Sverige måste tillsammans snabbt sätta in åtgärder för att få öringbestånden i biflödena att återhämta sig och för att införa nödvändiga fiskebegränsningar inom dessa vattenområden.

Utskottet noterar att 16 §i den föreslagna fiskestadgan också tillåter en stramare reglering av fisket i Finland och Sverige i det fall att beståndssituationen försämras. Översynen av överenskommelsen har i fråga om fisket varit en lång och svår process där det inte varit lätt att uppnå samsyn mellan Finland och Sverige på grund av de divergerande fiskeintressena. Därför kan det hända att det kan bli svårt och tidskrävande att strama åt regleringen genom avvikande bestämmelser. Utskottet vill särskilt uppmärksamma att det av 16 §följer att snabba åtgärder i förekommande fall måste vidtas för att effektivisera regleringen av fiske, om skyddet av fiskbestånden kräver det. Det är också viktigt att Finland på förhand samråder med Sverige om detaljerna i det praktiska myndighetsförfarandet för att undantagsbestämmelser enligt 16 §vid behov kan införas i snabb takt. (Förslag till uttalande 1)

Det är absolut nödvändigt att övergripande och kontinuerligt bevaka beståndsläget och fisket om man vill utnyttja möjligheten till undantag i fiskeregleringen och lägga fast strängare nationella gränser i synnerhet för laxfiske. Det gäller för de finländska och svenska forskningsinstituten att komma överens om ett fungerande system för insamling av enhetliga och aktuella uppgifter och ett systematiskt utbyte av dem. (Förslag till uttalande 2)

Övervakning av fisket

Fisket i Torneälven och i havet utanför dess mynning bör övervakas effektivt för att vandringsfisken säkert ska kunna stiga upp i älven. Organisationen av och effektiviteten i övervakningen har gett upphov till problem, särskilt i det svenska havsområdet utanför älvmynningen. Utskottet framhåller att en fungerande, samordnad övervakning i båda länderna är ett absolut villkor för att gränsälvsöverenskommelsen över huvud taget ska vara godtagbar. En effektiv övervakning är i många stycken avgörande för hur väl skyddet av vandringsfiskbeståndet utfaller.

På den finska sidan har gränsälvskommissionen med inkomster från försäljning av fiskekort finansierat det praktiska övervakningsarbete som polisen och tillsynsmyndigheterna utför både i havsområdet och i älven. Kommissionen har också finansierat den svenska övervakningen i älvsområdet. Den fortsatta praxisen måste säkras så att inkomsterna från försäljningen av fiskekort också i framtiden används för övervakning av fisket. Hur övervakningssystemet drivs och utvecklas kommer i hög grad att bli avgörande för om gränsälvsöverenskommelsen fungerar i fiskefrågor. På samma sätt har det avgörande betydelse för laxens framtid i Torneälven och Östersjön.

Fiskestadgans 21 § gäller övervakning av fisket i Torne älv och tillåter bl.a. gemensam övervakning. Därför är det absolut nödvändigt att fiskeövervakningen inom det område som överenskommelsen täcker blir avsevärt effektivare. Gemensam övervakning garanterar att övervakningen utförs effektivt och enligt samma principer i vardera landet.

Ikraftträdandelagen

Grundlagsutskottet noterar i sitt utlåtande bestämmelsen i 3 § 1 mom. i ikraftträdandelagen som säger att det genom förordning av republikens president får utfärdas bestämmelser som avviker från fiskestadgan för att sätta i kraft en överenskommelse enligt 16 §. Utskottet anser att bestämmelsen i 3 § 1 mom. med den föreslagna formuleringen är överflödig, eftersom det redan av grundlagen följer att överenskommelser som inte innehåller bestämmelser som hör till området för lagstiftning sätts i kraft genom en förordning av republikens president. Därför föreslår utskottet nedan att 3 § 1 och 2 mom. i ikraftträdandelagen slås samman så att grundlagsutskottets anmärkningar blir beaktade.

Detaljmotivering

Lagförslag

Ikraftträdandelagen

Ett normgivningsbemyndigande som finns inskrivet i grundlagen bör enligt utskottets mening inte upprepas i ikraftträdandelagen. Således föreslår utskottet en teknisk ändring i 3 § genom att 1 och 2 mom. slås samman så att bestämmelsen bemyndigar jord- och skogsbruksministeriet att enligt 16 § i den fiskestadga som utgör en integrerad del av gränsälvsöverenskommelsen komma överens med Sveriges regering, eller någon myndighet som denna bestämmer, om undantag från bestämmelserna i fiskestadgan. Genom överenskommelsen mellan länderna ska avsteg kunna göras från fiskestadgans bestämmelser om tillåtna fisketider och redskap, fiskemetoder, antal redskap eller andra tekniska fiskeregler och om de fångstplatser som omfattas av bilaga 2 till stadgan. Utskottet noterar att behörigheten att utfärda föreskrifter är beroende av det biologiska tillståndet i fiskbestånden.