Allmän motivering

Allmänt

Syftet med propositionen är att se till att lagstiftningen om genomförande av jordbruksstöden motsvarar kraven i grundlagen, att skapa enhetliga förfaranden när det gäller att genomföra olika stödformer och att göra lagstiftningen klarare.

Utskottet slår fast att de allmänna bestämmelserna om stödgenomförande ingår i lagen om förfarandet vid skötseln av stöduppgifter i fråga om landsbygdsnäringar (1336/1992), nedan lagen om stöduppgifter, och i lagen om verkställighet av Europeiska gemenskapens gemensamma jordbrukspolitik (1100/1994), nedan verkställighetslagen. Bestämmelser om stödgenomförande finns också i substanslagar om olika stödsystem, dvs. lagen om nationella stöd till jordbruket och trädgårdsodlingen (1559/2001), nedan lagen om nationella stöd, lagen om verkställighet av systemet med samlat gårdsstöd (557/2005), nedan lagen om gårdsstöd, och lagen om kompensationsbidrag, miljöstöd för jordbruket samt om vissa andra stöd som har samband med förbättrande av miljöns och landsbygdens tillstånd (1440/2006), nedan axel 2-lagen.

Lagen om stöduppgifter trädde i kraft den 1 januari 1993 och verkställighetslagen den 1 januari 1995, dvs. innan gällande grundlag trädde i kraft. Båda lagarna är ramlagar, och det som gör dem konstitutionellt sett problematiska är särskilt de omfattande befogenheterna att utfärda närmare bestämmelser genom förordningar av statsrådet och jord- och skogsbruksministeriet och föreskrifter av Landsbygdsverket. Även riksdagens grundlagsutskott har uppmärksammat problemet i sina utlåtanden (t.ex. GrUU 25/2005 rd och GrUU 47/2006 rd). Dessutom har dessa två lagar, liksom lagen om gårdsstöd, ändrats många gånger sedan de stiftades, vilket inte har bidragit till att förtydliga lagstiftningen. Vidare avviker de olika substanslagarnas bestämmelser om genomförande av jordbruksstöd från varandra i någon mån. Bland annat därför bör bestämmelserna om genomförande av jordbruksstöd ses över, konstaterar utskottet.

Lagen om stöduppgifter innehåller bestämmelser om de myndigheter som sköter genomförandeuppgifterna och om stödansökan, hur beslut meddelas, rättelse, återkrav, övervakning, sökande av ändring och avgifter för beslut. Vidare ingår där bestämmelser om utlämnande av sekretessbelagda uppgifter och om ersättning till kommunen. Lagen har också en mycket öppen och allmänt formulerad bestämmelse om utfärdande av närmare bestämmelser och föreskrifter. Lagen om stöduppgifter tillämpas på bidrag, ersättningar, premier och annat stöd som beviljas och betalas ut med stöd av lagen om gårdsstöd, lagen om nationella stöd och axel 2-lagen och på stödrättigheter, om inte annat föreskrivs någon annanstans. Utskottet noterar att de lagarna i förhållande till lagen om stöduppgifter innehåller delvis avvikande och noggrannare reglering av förfarandena för genomförande av jordbruksstöden.

Verkställighetslagen tillämpas på genomförandet av Europeiska unionens gemensamma jordbrukspolitik, om inte något annat föreskrivs separat i EU-lagstiftningen. Enligt den lagen är jord- och skogsbruksministeriet behörig myndighet och Landsbygdsverket utbetalande organ. Vidare finns där en bestämmelse om attesterande organ. Lagen har en allmän övervakningsbestämmelse och bestämmelser om rätten att få information och utföra inspektioner, också i fråga om det attesterande organet. Dessutom finns där bestämmelser om utlämnade av sekretessbelagda uppgifter och bland annat om skyldigheten att bistå den som ansöker om stöd. Enligt lagen ska även lagen om stöduppgifter iakttas i tillämpliga delar när stöd enligt EU:s gemensamma jordbrukspolitik genomförs.

Bestämmelser om införande av ett system med samlat gårdsstöd och om kriterierna för de stödrättigheter som införs som en del av systemet finns i rådets förordning (EG) nr 1782/2003, nedan 2003 års förordning om gårdsstöd. Systemet genomfördes genom lagen om gårdsstöd, till den del som genomförandet krävde nationell reglering. Rådsförordningen föreskriver om gemensamma bestämmelser för system för direktstöd inom den gemensamma jordbrukspolitiken, såsom ett integrerat administrations- och kontrollsystem, jordbruksrådgivning, stödrättigheter och allmänna genomförandebestämmelser. Lagen om gårdsstöd har ändrats flera gånger, i regel till följd av ändringar i EU-lagstiftningen, påpekar utskottet. Europeiska unionens system för direktstöd ändrades senast när unionen gjorde en översyn, "hälsokontroll", av den gemensamma jordbrukspolitiken (nedan kallad mellankontrollen).

I samband med mellankontrollen beslutades det att de stödsystem som tidigare helt eller delvis fortsatt hade varit produktionskopplade huvudsakligen skulle frikopplas från produktionen och infogas i systemet med samlat gårdsstöd senast 2012. Finland har sedan 2010 stegvis infört det särskilda stöd som avses i artikel 68 i 2009 års förordning om gårdsstöd. I syfte att stödja mjölk- och nötköttsproduktionen infördes de nya stödformerna bidrag för mjölkkor och bidrag för nötkreatur 2010. År 2011 infördes ett särskilt stöd för proteingrödor och oljeväxter och, för att stödja produktionen av lammkött, kvalitetsbidrag för slaktlamm och 2012 ett särskilt stöd för att stödja produktionen av stärkelsepotatis. I samband med att särskilt stöd infördes slopades de tidigare produktionskopplade bidragen för nötkött och stöden för proteingrödor, oljeväxter och stärkelsepotatis.

Lagen om nationella stöd trädde i kraft den 1 januari 2002. I den finns bestämmelser om de inkomststöd som enligt kommissionens beslut kan beviljas och betalas med nationella medel i Finland och om stödvillkoren. Grundstrukturen för systemet med de nationella stöden för jordbruket utformades under Finlands förhandlingar om anslutning till Europeiska unionen. Då nåddes överenskommelse om ett riksomfattande övergångsstöd som betalades 1995—1999 och ett långsiktigt nordligt stöd för mellersta och norra Finland (stödområde C), som baseras på artikel 142 i anslutningsakten. Dessutom medger artikel 141 i anslutningsakten att stöd lämnas för kvarstående allvarliga svårigheter. Artikelns ordalydelse begränsar inte dess tillämpningsområde, men i praktiken har stöd som grundar sig på artikel 141 betalats i södra Finland inom stödområdena A och B. Utskottet erfar att systemet med nationella stöd under medlemstiden har kompletterats till följd av finländska förslag och förhandlingar med kommissionen.

Axel 2-lagen trädde i kraft den 1 januari 2007. Där finns centrala bestämmelser om de ämnesområden och stöd som ingår i axel 2 (att förbättra miljön och landsbygden) enligt rådets förordning (EG) nr 1698/2005 om stöd för landsbygdsutveckling från Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (EJFLU). Stöd som får beviljas enligt lagen är stöd för naturbetingade svårigheter i bergsområden och för andra områden med svårigheter (kompensationsbidrag), miljöstöd för jordbruket, stöd för djurens välbefinnande och stöd för icke-produktiva investeringar. Lagen innehåller bestämmelser om de allmänna förutsättningarna och villkoren för dessa bidrag och stöd och om förutsättningarna för utbetalning av stöd.

Regeringen föreslår en ny lag om verkställighet av jordbruksstöd, nedan genomförandelagen, som ska tillämpas när de stöd genomförs som beviljas på grundval av den föreslagna lagen om Europeiska unionens direktstöd till jordbruket, lagen om nationella stöd och axel 2-lagen. Genomförandelagen avses innehålla de huvudsakliga bestämmelserna om olika myndigheters uppgifter och behörighet, om förfarandet vid ansökan om stöd, om myndighetsbehandlingen av stödansökningar och beslutsfattandet, om tillsynen och om återbetalning och återkrav av stöd. Den avses också innehålla de bestämmelser i den gällande lagen om gårdsstöd som gäller stödrättighetsregistret inom systemet med samlat gårdsstöd och genomförande av systemet för jordbruksrådgivning. I lagen ska dessutom finnas bestämmelser om beslutsavgifter, myndighetens rätt att få uppgifter och ändringssökande. Samtidigt ska lagen om stöduppgifter och verkställighetslagen upphävas, men dock så att de förordningar och de beslut av jord- och skogsbruksministeriet som utfärdats med stöd av de lagarna förblir i kraft tills något annat föreskrivs.

Enligt uppgift är det inte meningen att den föreslagna genomförandelagen ska ändra gällande praxis eller t.ex. myndigheternas behörighetsfördelning. Lagen avses innehålla mer noggranna och specificerade bestämmelser om de olika myndigheternas uppgifter, men samtidigt behåller varje myndighet sina nuvarande uppgifter och de föreslås heller inte få några nya uppgifter. Enligt propositionsmotiven föreslås det inga ändringar i gällande praxis ur de stödsökandes synvinkel exempelvis när det gäller förfarandet för ansökan om stöd, tillsynen över de stödsökande och återkrav. Lagen föreslås dock vara mer detaljerad i fråga om de förfaranden som ska iakttas.

I propositionen föreslås dessutom en lag om Europeiska unionens direktstöd till jordbruket, som ska tillämpas när de stöd som avses i 2009 års förordning om gårdsstöd och stöd för jordbruksrådgivning beviljas och betalas och när gårdsstödrättigheter beviljas, används, överförs, återlämnas och dras in. Samtidigt ska den gällande lagen om gårdsstöd upphävas, men dock så att de förordningar som utfärdats med stöd av den lagen förblir i kraft tills något annat föreskrivs. Utskottet påpekar att lagen om gårdsstöd har ändrats redan sex gånger och därmed inte längre har någon tydlig struktur.

Digitaliserad areal och uppdatering av åkerskiftesregistret vid behandling av stödansökningar

Enligt artikel 12 i kommissionens förordning (EG) nr 1122/2009 ska jordbrukaren "ange läget för varje jordbruksskifte" i sin stödansökan och dessutom "för varje jordbruksskifte deklarera den aktuella arealen och vid behov ange referensskiftets nya gränslinjer". Enligt inkommen utredning ska de kartor som jordbrukaren fogar till stödansökan digitaliseras mellan den 1 maj och 20 augusti. Med digitalisering avses att läge och areal på jordbruksskiften (odlingsskiften) bestäms med hjälp av ett identifieringssystem. Basskiftesgränserna digitaliseras utifrån ritningar, antingen en kartritning som jordbrukaren gjort på en papperskarta i skala 1:5 000 eller en elektronisk kartkorrigering som jordbrukaren lämnat in med e-ansökan. Om ritningen inte stämmer överens med flygbilden och inte åtföljs av verbal förklaring ska korrigering göras utifrån flygbildstolkningen. Jordbrukarna ger årligen in omkring 30 000—40 000 korrigeringar för basskiften. Den angivna tidtabellen är ytterst kritisk, eftersom alla korrigeringar från jordbrukare måste vara digitaliserade senast den 20 augusti för tillsynen och de jämförande kontrollerna.

Enligt inkommen utredning är det meningen att de förtryckta arealerna i ansökningarna och de utskickade kartorna ska fungera som hjälpmedel för den som ansöker om stöd när han eller hon fyller i ansökan. Dessa digitaliserade uppgifter om jordbruksskiften har därmed inte ställning av officiell uppgift om arealen som myndigheterna godkänner, vilket var fallet innan det samlade gårdsstödet infördes (år 2006 för Finlands del). Den som ansöker om stöd ska enligt artikel 12.4 i kommissionens förordning (EG) nr 1122/2009 i förekommande fall korrigera uppgifterna om skiftets gränser och areal.

Vidare framgår det av utredningen att de digitaliserade arealuppgifterna enligt kommissionens arbetsdokument (OL/104/M2580/01 och JRC IPSC/G03/P/SKA/ D(2004)(2575)) ska uppdateras med 3—5 års mellanrum. Frågan om hur pass bindande arbetsdokumenten är för medlemsstaterna behandlas i EU-domstolens dom C-322/88. Kommissionen anser att det utgör en "norm" för dess inspektioner att arbetsdokumenten ska följas.

Utskottet fäster extra vikt vid att våra nationella förhållanden inte medger att de som ansöker om stöd får nya och uppdaterade uppgifter om referensskiftena innan ansökningarna lämnas in. Detta beror för det första på att flygbilder hos oss bara kan tas under en viss tid av året. För det andra har kommissionen framfört kritik mot att uppdateringen i Finland tar för länge, vilket innebär att vi inte håller oss till kommissionens tidtabeller. Kommissionen har under sina inspektioner krävt att den areal som en ny flygbild uppvisar ska användas som stödkriterium redan under uppdateringsåret och att de jämförande kontrollerna ska göras när uppdateringarna slutförts. Först därefter kan stödet utbetalas. Enligt kommissionens mening bör uppdateringen vara klar senast i november det år som flygbilderna tas, dvs. innan stödet för det året betalas ut. I annat fall är de jämförande kontrollerna eller tillsynen på plats inte tillförlitliga. Utskottet framhäver att detta inte är möjligt i Finland, vilket inneburit att man blivit tvungen att återkräva på flygbilder baserade korrigerade stödbelopp av jordbrukarna.

Tillsynen i form av administrativa kontroller och kontroller på plats bygger på artikel 20 i rådets förordning (EG) nr 73/2009. Bestämmelser om det lägsta antalet kontroller, dvs. fem procent av alla stödsökande, finns i artikel 30 i kommissionens förordning (EG) nr 1122/2009. Kravet på att kontrollerna ska utföras före utbetalning framgår av artikel 29.3 i rådets förordning (EG) nr 73/2009.

Utskottet hänvisar till det ovan sagda och understryker att flygbilderna kan tas först när snötäcket försvinner på våren. Flygbilderna kan därmed matas in i åkerskiftesregistret först i slutet av fotograferingsåret. I början av det därpå följande året får jordbrukaren en karta med en ny flygbildsbotten där han eller hon kan göra korrigeringar före uppdateringen. Skiftesuppdateringen görs sedan i augusti-februari efter fotograferingsåret. Därefter får jordbrukaren en karta över de uppdaterade skiftena. Med andra ord har jordbrukarna de senaste åren fått kartor enligt den nya flygbilden innan de nya uppgifterna om jordbruksskiftena digitaliserats i åkerskiftesregistret. Jordbrukarna har per brev uppmanats att utifrån den nya flygbilden kontrollera att skiftesuppgifterna är korrekta och att göra behövliga korrigeringar. Utskottet har erfarit att detta kartutskick i fortsättningen (från och med 2014) inte längre behövs när processen med hjälp av tilläggsanslag kan påskyndas med ett år. I stället kommer myndigheterna att göra korrigeringarna så att de nya digitaliserade uppgifterna är förtryckta på jordbrukarnas stödansökningar våren efter fotograferingen. Samtidigt vill utskottet emellertid understryka att återkrav fortsatt behövs fram till fotograferingsåret, eftersom förhållandena i Finland som redan sagts inte medger att de nya arealerna matas in i systemet innan ansökningstiden gått ut.

Detaljerade bestämmelser om tillsynspåföljder finns i artikel 58 i kommissionens förordning (EG) nr 1122/2009. Stödet minskas till den areal som godkänts vid tillsynen om skillnaden i den areal som jordbrukaren uppgett och den som slagits fast vid tillsynen är högst tre procent för en odlingsgrupp. Utskottet påpekar ändå särskilt att påföljden är det dubbla om skillnaden överstiger tre procent. Då inbegriper återkravet också en påföljdsavgift. Denna påföljdspraxis bygger direkt och i oförändrad form på en förpliktande EU-rättsakt och EU-domstolens efterföljande tolkningspraxis (bl.a. målen C-354/95, C-304/00, C-489/10 och C-188/11). Utifrån punkterna 28 och 46 i domen i mål C-489/10 är påföljden en administrativ påföljd. Enligt punkterna 53 och 54 i domen i mål C-354/95 har tillämpningen av påföljderna inte heller någon koppling till den verksamhet som tillräknas den som ansöker om stöd. För avsiktliga handlingar anger kommissionens förordning (EG) nr 1122/2009 särskilda påföljder som är strängare än de angivna (artikel 60).

Grundlagsutskottet har i ett utlåtande (GrUU 34/2012 rd — RP 131/2012 rd) slagit fast att dess hävdvunna tolkning är att en påföljdsavgift med avseende på 81 § i grundlagen är varken en skatt eller en avgift, utan en administrativ påföljd av sanktionskaraktär för en lagstridig gärning. I sak jämställer utskottet en ekonomisk påföljd av straffkaraktär med en straffrättslig påföljd (GrUU 32/2005 rd, s. 2/II, och GrUU 55/2005 rd, s. 2/I). Dessutom framgår det av ett tidigare utlåtande av grundlagsutskottet (GrUU 11/2012 rd — RP 18/2012 rd) att verksamheten ska kunna tillräknas den berörda personen för att påföljdsavgift ska kunna påföras. Jord- och skogsbruksutskottet anser därför att den aktuella på EU-regler baserade påföljdsavgiften för arealavvikelser strider mot vår grundlag om den skrivs in i en nationell bestämmelse.

Avslutningsvis

Enligt utskottets mening är det fullständigt oskäligt och orättvist att de som ansöker om stöd drabbas av de angivna påföljderna för förändrade arealer på jordbruksskiften när registret över åkerarealer uppdateras efter det att stödansökningarna lämnats in. Dessutom medför påföljderna merarbete för myndigheterna och skapar onödig byråkrati. Således anser utskottet att Finland när EU:s jordbrukspolitik reformeras ska arbeta för att de förtryckta (digitaliserade) uppgifterna om jordbruksskiften i stödansökningarna ska få officiell ställning av areal godkänd av myndigheterna eller åtminstone för att toleransmarginalen ska öka när det gäller arealkontrollerna. Då skulle de skillnader som mätningarna medför inte i lika stor utsträckning som nu ge upphov till förändringar av de arealer som uppges i stödansökningarna. Dessutom måste de begränsningar som våra klimatförhållanden innebär för flygbilderna av jordbruksskiften beaktas i de tidsfrister som gäller för tillsynen. Det är i Finland inte möjligt att uppdatera arealerna för jordbruksskiften det år som ansökningarna behandlas. Utskottet anser också att det strider mot allmänna rättsprinciper om man vid återkrav av stöd tillämpar EU:s bestämmelse om en höjning i form av en påföljdsavgift utan någon koppling till en handling som kan tillräknas den berörda personen. Dessutom skulle en nationell bestämmelse med denna innebörd strida mot landets grundlag.

Utskottet förutsätter att Finland, i syfte att förhindra orättvisa påföljder till följd av att de godkända arealerna för jordbruksskiften förändras under eller efter behandlingen av stödansökningar, arbetar för att de förtryckta (digitaliserade) uppgifterna om skiftena i samband med reformeringen av EU-jordbruket får officiell ställning av areal godkänd av myndigheterna. (Förslag till uttalande 1)

Utskottet förutsätter att regeringen vidtar de nationella åtgärder som är möjliga för att garantera jordbruksproducenternas rättssäkerhet vid arealuppdateringarna och att producenternas ställning också i övrigt tryggas i fråga om tilllämpningen av bestämmelserna. (Förslag till uttalande 2)

Sammantaget anser utskottet att propositionen behövs och fyller sitt syfte. Utskottet tillstyrker lagförslaget med anmärkningarna ovan och följande ändringsförslag.