Inledning

I medborgarinitiativet föreslås det att 37 § i jaktlagen kompletteras med ett nytt 4 mom. enligt vilket en viltart eller någon annan icke fredad djurart som avses i 5 § alltid ska vara fridlyst om arten är hotad i Finland, Europa eller globalt. Medborgarinitiativet innehåller ett sådant lagförslag om ändring av 37 § i jaktlagen plus motivering som avses i 4 § i lagen om medborgarinitiativ (12/2012). Jord- och skogsbruksutskottet konstaterar att den oro för skyddet av hotade arter som uttrycks i medborgarinitiativet är viktig. Också jaktlagen utgår från att trygga att de finländska viltarterna är livskraftiga och talrika. Finland är dessutom ett viktigt häckningsområde för många flyttande sjöfåglar som nämns i medborgarinitiativet, vilket framhäver Finlands ansvar för att skydda dessa arter. 

Enligt motiven till medborgarinitiativet finns det i Finland sammanlagt 17 hotade arter som i 5 § i jaktlagen räknas till vilt och icke fredade djur. I 5 § 1 mom. i jaktlagen anges sammanlagt 55 viltarter och i 2 mom. räknas 16 andra icke fredade djur upp. Vid utskottets utfrågning preciserade företrädaren för initiativtagarna att initiativet framför allt grundar sig på en oro för skyddet av den i Finland akut hotade brunanden, de starkt hotade arterna tundrasädgås, vigg, ejder och sothöna, de sårbara arterna tajgasädgås, bläsand, stjärtand, årta, järpe, ripa, gråtrut, havstrut och iller samt den globalt sårbara alfågeln. Utskottet konstaterar att de hotade arter som avses i medborgarinitiativet huvudsakligen är fågelarter som omfattas av jaktlagens tillämpningsområde. Av däggdjuren har dessutom illern lyfts fram. I åtgärdsmotion AM 108/2021 rd uttrycks oro särskilt över skyddet av sex olika sjöfågelarter, det vill säga brunand, vigg, ejder, bläsand, årta och stjärt-and, och det föreslås åtgärder för att begränsa jakten på dessa. Eftersom medborgarinitiativet och åtgärdsmotionen gäller förslag om att begränsa jakten på delvis samma fågelarter har utskottet granskat förslagen tillsammans. 

Begränsning av jakten med stöd av jaktlagen

Jaktlagen tillämpas enligt 1 § på jakt, fångst och dödande av icke fredade djur samt viltvård. I 5 § 1 mom. i jaktlagen anges de viltarter och i dess 2 mom. de icke fredade djur som omfattas av lagens tillämpningsområde. Vilt är däggdjur eller fåglar som kan vara föremål för jakt. Utskottet konstaterar att det att ett djur anges som vilt i lagen ändå inte innebär att det utan vidare jagas. Jaktlagen innehåller separata bestämmelser om bedrivande av jakt, om vilka arter som ska fredas och om fredningstiderna. Bestämmelser om fredning av andra vilt levande djurarter än de som avses i 5 § i jaktlagen finns å sin sida i naturvårdslagen. De däggdjur och fåglar som omfattas av naturvårdslagens tillämpningsområde är fridlysta direkt med stöd av lagen. 

Enligt de allmänna kraven i 20 § i jaktlagen ska jakt bedrivas i enlighet med principerna för bärkraftigt nyttjande och så att viltbestånden inte äventyras. Enligt 37 § i jaktlagen ska också en viltart som avses i 5 § 1 mom. i jaktlagen fredas, om det behövs för att bevara ett viltbestånd eller trygga en störningsfri fortplantning inom ett viltbestånd. Bestämmelser om vilka viltarter som ska fredas och om fredningstiderna utfärdas genom förordning av statsrådet. I jaktförordningen finns heltäckande bestämmelser om fredningstider för vilt och icke fredade fåglar. I 38 § i jaktlagen ges omfattande befogenheter att genom förordning av jord- och skogsbruksministeriet förbjuda eller begränsa jakten på en viltart för högst tre år. Begränsningen eller förbudet kan gälla ett visst område, en viss tid, viltets endera kön, en jägarspecifik fångstkvot eller ett visst fångstredskap eller en viss fångstmetod. Dessa bestämmelser i jaktlagen och användningen av dem till exempel vid regleringen av jakt på sädgås och skogshönsfåglar kan på internationell nivå ses som ett modellexempel på modern reglering av jakt som baserar sig på aktuell viltinformation och som anpassar sig till variationen i stammarna. Bemyndigandet att utfärda förordning enligt 38 § i jaktlagen har särskilt använts för att utlysa jakttider för och regional fredning av skogshönsfåglar. Med stöd av denna paragraf har man hittills också begränsat eller förbjudit jakt på brunand, småskrake, sädgås, grågås, ejder och alfågel. 

Utskottet påpekar att inte bara begränsningarna enligt lagen, utan också jägarnas egen verksamhet och jaktpraxis har betydelse för om jakten genomförs i enlighet med de allmänna kraven och principerna för bärkraftigt nyttjande i 20 § i jaktlagen. Med tanke på skyddet av de hotade arter som avses i medborgarinitiativet är det viktigt att jaktföreningarna och andra jakträttshavare frivilligt begränsar jakten. I praktiken begränsas jakten till exempel genom förbud mot jakt på en viss viltart, genom inrättande av fridlysningsområden eller genom fångstkvoter. Exempelvis jakten på den starkt hotade sothönan, som också initiativtagarna lyfte fram, har enligt uppgift i stor utsträckning begränsats frivilligt i jaktföreningarna. Jakten omfattas till sin natur av en skärpt omsorgsplikt, och bland annat straffbestämmelsen om jaktförseelser syftar till att säkerställa att jakten bedrivs på behörigt sätt i praktiken, noterar utskottet. Artkännedom är en viktig del av jakten. I praktiken är det dock ofta utmanande att identifiera många sjöfåglar och skilja hotade arter från livskraftiga arter. Utskottet anser det vara viktigt att information om de begränsningar av jakten som föreskrivs med stöd av jaktlagen och som jaktföreningarna frivilligt fastställer sprids i så stor utsträckning som möjligt till dem som utövar jakt och andra som är intresserade av att skydda hotade arter. 

Insamling av uppgifter om arternas utveckling och hotade arter

Utskottet konstaterar att bestämmelserna om fredning av djurarter varken i jaktlagen eller i naturvårdslagen är kopplade till de bedömningar av hotade arter som görs vart tionde år i Finland. I Internationella naturvårdsunionen IUCN:s anvisningar om hotbedömningar anses det inte vara ändamålsenligt att automatiskt koppla hotbedömningen av en art till åtgärder i lagstiftningen, eftersom man vid beredningen av lagstiftningen också bör beakta andra faktorer, såsom organismgruppens hotkategori och populationsstorlek på global nivå, ekologiska faktorer, ekonomi, kulturella värden och genomförbarheten av vårdåtgärder. Den senaste bedömningen av hotade arter i Finland färdigställdes 2019, och den permanenta styrgruppen för bedömning och uppföljning av hotade arter har föreslagit att följande hotbedömning av arter ska göras senast 2030. Bedömningen baserar sig på internationellt överenskomna kriterier. Hotbedömningen ger central bakgrundsinformation för den nationella bedömningen av arternas behov av skydd och av hur brådskande behovet är. När en hotbedömning som omfattar alla arter görs vart tionde år, blir resultaten med tiden mindre aktuella. Utskottet anser därför att det är ändamålsenligt att som grund för beslut om att tillåta eller förbjuda jakt också använda nyare uppföljningsuppgifter om tillstånd och utveckling när det gäller arter som jagas. 

I Finland baserar sig beslutsfattandet om jakt på öppen viltinformation som analyseras av forskningsinstitut. När det gäller små och medelstora viltarter är de viktigaste uppföljningarna de vilt-triangelinventeringar som jägarna har gjort på somrarna och vintrarna sedan 1989 samt de data som jägare och fågelskådare samlar in om sjöfåglar genom punkttaxering. Datainsamlingen baserar sig huvudsakligen på material som samlas in som frivilligarbete. Också fågelskådarnas taxeringar av skärgårdsfåglar och linjetaxeringar av landfåglar har en viktig roll i uppföljningen av vildfåglarnas bestånd. I Finland finns cirka 1 000 vilttrianglar och mer än 400 fältvilttrianglar. På riksnivå uppgår den sammanlagda inventeringslängden till ungefär 15 000 kilometer. Sammanlagt cirka 15 000 personer bistår vid inventeringen. Insamlingen av data och en flexibel reglering av jakt har lyckats rätt väl i fråga om skogshönsfåglar. När det gäller viltfåglar och däggdjur finns det i Finland exceptionellt bra uppföljningsmaterial att tillgå för att upptäcka förändringar i artbeståndens storlek. Utskottet konstaterar att inventeringarna av sjöfågel bör förbättras ytterligare med hjälp av moderna metoder såsom flyginventeringar, särskilt i våra glesbebyggda områden. Den nuvarande uppföljningen av sjöfåglar fokuserar på södra Finland och övergödda vatten och ger således inte en tillförlitlig bild av sjöfågelbestånden i hela landet. 

Enligt hotbedömningen från 2019 är den främsta orsaken till att arter är hotade att livsmiljöerna minskar och kvaliteten på livsmiljöerna försämras till följd av olika former av mänsklig verksamhet. Det finns exempelvis flera orsaker till minskningen av sjöfåglar i och utanför Finland, bland annat att våtmarkerna blir färre eller deras kvalitet försämras, rastplatserna under flyttning minskar och blir sämre och övervintringsområdena förändras. Andra orsaker är också laglig och olaglig jakt, klimatförändringen och främmande arter. En betydande förändring i sjöfåglarnas livsmiljö är att sjöar och vattendrag övergöds och växer igen. Dessutom har den minskande boskapsskötseln lett till att strandängarna har växt igen, vilket är skadligt särskilt för vadare. Främmande rovdjur som mink och mårdhund är orsaker till att våtmarksarter i insjöarna samt skärgårdsfåglar som i första hand häckar i Östersjön är hotade. Häckningen bland vissa hotade sjöfågelarter kan också ha påverkats negativt av att vissa andra vilda fågelarter har blivit talrikare. Också den ökade sjötrafiken och användningen av vattnen för rekreation stör fåglarnas häckning i vissa områden. Därför kan det slås fast att i fråga om de flesta arter är jakt inte den främsta orsaken till att en art är hotad. Jakt på arter som även annars håller på att minska kan ändå påskynda minskningen av arterna och göra det svårare att återställa populationen. Utskottet betonar att det i en sådan situation är viktigt att bedöma jakten på arten i enlighet med principerna för bärkraftigt nyttjande som avses i 20 § i jaktlagen och att vid behov begränsa jakten regionalt, tidsmässigt eller på något annat sätt med stöd av 38 § i jaktlagen. 

Utskottet konstaterar att det vid bedömningen av hotade arter ibland är svårt att särskilja naturliga variationer i stammen från en sådan minskning i artbeståndet som medför att arten blir hotad. Dessutom kan de regionala skillnaderna i artbeståndens utveckling vara stora också inom landet. Till exempel har populationen av ripa, som initiativtagarna lyfte fram, länge minskat i mellersta Finland, Kajanaland och även i Norra Österbotten. Populationens tillbakagång beror bland annat på förändringar i livsmiljön till följd av dränering av öppna myrar och till följd av klimatförändringen. I övre Lappland är populationen av ripa ändå mycket tätare och har inte minskat. Där kan den jagas på ett hållbart sätt, och särskilt snarning av ripa är också en del av samernas traditionella kultur. Jakt på ripa har sedan 2011 genom jord- och skogsbruksministeriets årliga förordningar varit helt förbjuden i landskapen Södra Österbotten, Mellersta Österbotten, Mellersta Finland, Österbotten, Norra Karelen och Norra Savolax. Också i Kajanaland, delar av Norra Österbotten och södra Lappland har jakten förbjudits under de senaste åren. Syftet med medborgarinitiativet är att förbjuda jakt på ripa i hela landet och därmed också i de nordligaste delarna av Finland, vilket skulle ha betydande konsekvenser för den traditionella jakt som samerna och den övriga lokalbefolkningen bedriver samt för den regionala ekonomin, eftersom vildmarkerna i norr är populära jaktområden. 

Arbetet för att skydda sjöfåglar i Finland

Största delen av de hotade arter som initiativtagarna lyfter fram är sjöfåglar, och därför har utskottet särskilt granskat det arbete som görs för att skydda sjöfåglar i Finland. Det har vidtagits många olika åtgärder för att förbättra situationen för sjöfågelbestånd som håller på att minska. Under ledning av jord- och skogsbruksministeriet har det redan 2014 utarbetats en våtmarksstrategi för vilthushållning vars syfte är att vårda befintliga våtmarker och anlägga nya för att trygga att sjöfågelbestånden förblir livskraftiga och kan jagas. Åren 2010–2015 genomfördes också projektet Hembygdsvåtmark Life+, som finansierades av Europeiska unionen, jord- och skogsbruksministeriet och Finlands viltcentral. Projektet hade som mål att på ett markägarorienterat sätt stödja anläggning och restaurering av våtmarker på privata markområden. År 2018 utarbetade Finlands viltcentral ett åtgärdsprogram för skötsel av viltsjöfåglar på tillbakagång. Inom programmet utvärderades åtgärder för att få häckningsbestånden av i synnerhet årta, brunand, sothöna, bläsand, vigg och stjärtand att börja öka igen. Bestånden hade minskat betydligt. Målet för jord- och skogsbruksministeriets och miljöministeriets senaste gemensamma livsmiljöprogram Helmi, som gäller åren 2021–2030, är att på bred front förbättra arternas livsmiljöer. Som en del av Helmi-programmet genomförs projektet Sotka, som går ut på att anlägga våtmarker, bygga ett nätverk av rastplatser, restaurera myrar och avrinningsområden samt fånga små rovdjur. Inom delprojektet Sotka-våtmarker har man börjat skapa ett riksomfattande nätverk av fågelrika vatten som är helt fredade från jakt. Enligt jägarnas uppskattningar har man inom dessa projekt under årens lopp restaurerat och anlagt omkring 2 500 våtmarker till förmån för sjöfåglarna. EU:s miljöersättning för jordbruket och stödet för vård av vårdbiotoper enligt naturvårdslagen (2020–2025) finansierar för sin del restaurering och skötsel av strandängar. Utskottet anser att dessa projekt för att förbättra sjöfåglarnas livsmiljöer är ytterst viktiga och värda att understödja. 

Genom programmet Helmi finansieras också jakt på främmande rovdjur i värdefulla fågelvatten inom nätverket Natura 2000. Målet är att ge sjö- och strandfåglar som är hotade och på tillbakagång möjlighet att häcka ostört. Sjöfåglarnas häckning hotas särskilt av mårdhund och mink, som är invasiva främmande rovdjur. För att förbättra häckningsmöjligheterna för hotade fågelstammar avlägsnas främmande rovdjur samtidigt som fågelvattnen restaureras. Enligt 15 § i den gällande naturvårdslagen får främmande rovdjur fångas i nationalparker och naturreservat med tillstånd av Forststyrelsen eller någon annan myndighet som svarar för förvaltningen av området. Utskottet konstaterar att det i den nya naturvårdslagen som är under behandling i riksdagen är meningen att det ska vara möjligt att på ovan nämnda områden fånga och döda mink och mårdhund också utan tillstånd av Forststyrelsen (RP 76/2022 rd). Främmande rovdjur ska också bekämpas på ett tillräckligt stort område utanför skyddsområdet för att fåglarnas häckningsro ska tryggas så bra som möjligt. Bekämpningen sker alltså delvis också på privatägd mark, och därför genomförs jakt på små rovdjur i nära samarbete med markägarna. Gemensamma förfaringssätt för jakt på främmande rovdjur har särskilt utvecklats inom projektet Sotka, som inleddes våren 2020. Utskottet konstaterar att jägarna utför ett värdefullt naturvårdsarbete när de årligen fångar uppskattningsvis omkring 200 000 främmande rovdjur. Utskottet noterar dessutom att den hotade illern, som nämns i medborgarinitiativet, är ett litet rovdjur som fångas som bifångst huvudsakligen vid jakt på mink, som är en invasiv främmande art, och att detta bör beaktas vid bedömningen av eventuella lagändringar som gäller iller. 

Jord- och skogsbruksministeriet tillsatte den 24 maj 2022 en arbetsgrupp för att bereda en strategi för viltfåglar i hägn och ansvarsfull sjöfågeljakt. Arbetsgruppens mandat löper ut den 31 december 2022. När det gäller jakt på sjöfåglar bedömer arbetsgruppen praxis, regleringsmetoder och utvecklingsbehov i förhållande till etisk jakt, hotade sjöfågelarter, beståndens återhämtning och internationella avtal, uppfödning av viltfåglar i hägn samt utfodring och jakt av sjöfåglar med hjälp av lockbeten som har samband med föda. En orsak till att sjöfågelbestånden minskar anses vara att det är allt vanligare att vid jakt locka fåglar med hjälp av spannmål, vilket effektiviserar jakten och kan leda till överbeskattning, påpekar utskottet. Traditionellt jagas sjöfågel genom att man letar efter fåglarna, vadar och ror nära stranden, väntar vid fåglarnas flygvägar och lockar fåglarna med hjälp av vettar. Fångsten är vanligtvis några fåglar per jägare. Utskottet anser det vara viktigt att arbetsgruppen i enlighet med sitt uppdrag bedömer förfaringssätten också när det gäller utfodring av sjöfåglar. I arbetsgruppens uppdrag nämns även internationella avtal, av vilka ett av de viktigaste är det internationella avtalet om bevarande av afro-eurasiska flyttande vattenfåglar AEWA (African Eurasian Waterbirds Agreement, FördrS 9/2000). Inom ramen för AEWA har det bland annat utarbetats en internationell förvaltningsplan för tajgasädgås som också nämns i medborgarinitiativet. Finland har deltagit i genomförandet av planen genom att kraftigt begränsa jakten på tajgasädgås. Avtalet omfattar sammanlagt 255 fågelarter som åtminstone en del av året är beroende av våtmarker. Utskottet ser det som viktigt att Finland även i fortsättningen aktivt deltar i det internationella samarbetet för att skydda sjöfåglar. 

Utskottets slutsatser

Utskottet anser att särskild uppmärksamhet bör fästas vid den jakt på hotade sjöfåglar som lyfts fram i medborgarinitiativet. Tillståndet för flera sjöfågelstammar är i stor utsträckning dåligt och försämrat, och därför är det viktigt att fortsätta med de ovan beskrivna omfattande åtgärderna för att skydda sjöfåglar. En förbättring av stammarnas tillstånd möjliggör också hållbar jakt. Däremot anser utskottet att den ändring av jaktlagen som föreslås i medborgarinitiativet inte är motiverad. Ändringen skulle innebära att fredning och begränsning av jakt som sker med stöd av jaktlagen kopplas direkt till bedömningen av hotet mot arterna. Som det sägs ovan behöver utfärdandet av jaktbegränsningar i stället för att kopplas till en hotbedömning som görs vart tionde år starkare kopplas till de uppgifter som uppdateras om den riksomfattande och regionala utvecklingen av artbestånden. Jakten på brunand och ejder som nämns i medborgarinitiativet och åtgärdsmotionen samt jakten på alfågel som nämns i medborgarinitiativet har redan begränsats med stöd av 38 § i jaktlagen. Därför föreslår utskottet att lagförslaget i medborgarinitiativ MI 9/2021 rd och åtgärdsmotion AM 108/2021 rd förkastas. Utskottet uppmuntrar jord- och skogsbruksministeriet att fortsätta det redan påbörjade arbetet med att utnyttja aktuell information om beståndsutvecklingen, särskilt i den årliga regleringen av jakten på sjöfåglar (Utskottets förslag till uttalande 1). Utskottet anser det vara viktigt att information om befintliga jaktbegränsningar sprids så heltäckande och effektivt som möjligt (Utskottets förslag till uttalande 2). Utskottet anser att det utöver de arter som redan omfattas av de ovan nämnda jaktbegränsningarna finns behov av att så snart som möjligt också granska behovet att med stöd av 38 § i jaktlagen begränsa jakten på de övriga mest hotade arterna, såsom i synnerhet vigg, bläsand, stjärtand, årta, sothöna och skedand, samt möjligheterna att på andra sätt effektivisera skyddet av dessa arter (Utskottets förslag till uttalande 3).