Allmän motivering

Allmänt

Lagförslaget innehåller sådana ändringar i den gällande lagen om fiske som krävs enligt 67 och 80 § i grundlagen. Enligt 37 § 3 mom. i den gällande lagen om fiske får jord- och skogsbruksministeriet genom förordning för viss tid förbjuda användningen av fångstredskap av viss typ eller av visst fiskesätt inom ett visst vattenområde, om bevarandet av en utrotningshotad djurstam som förekommer inom området kräver det. Utifrån det här bemyndigandet har ministeriet utfärdat en förordning om vissa inskränkningar av fisket i Saimen (223/2009), där vissa fiskeredskap och fiskesätt förbjuds för att säkra saimenvikarens levnadsförhållanden och fortplantning i dess viktigaste utbredningsområden den 1 maj 2009—30 april 2014.

Men utskottet anser att bemyndigandet i lagen om fiske är bristfälligt mot bakgrund av den gällande grundlagen, eftersom ministeriet kan tilldelas befogenhet att utfärda förordning endast i tekniska frågor och i frågor med liten social och politisk betydelse. Det ingår inte något bemyndigande i lagen om fiske med stöd av vilket statsrådet kunde utfärda förordningar om fiskebegränsningar för att skydda hotade djurarter som saimenvikaren. Med stöd av 31 § i lagen om fiske får statsrådet utfärda förordningar om hur fångstredskapen ska vara uppbyggda och när och hur de får användas, men bestämmelsen är inte avsedd att vara ett instrument för skydd av hotade djurarter.

Tillståndet i saimenvikarstammen

Utskottet konstaterar att saimenvikaren är en utrotningshotad underart av vikarsälen och den lever endast i Saimen. Enligt teoretiska beräkningar kunde en stam på ungefär 6 000 vikare leva i Saimen, om sjön befann sig i naturligt tillstånd, men bedömningen är behäftad med stor osäkerhet. I efterhand har man räknat med att lite färre än 1 000 vikare levde i Saimen på 1890-talet. Vikaren fridlystes genom en jaktförordning 1955, då stammen hade krympt och blivit mycket liten. Så sent som 1990 räknade man bara med ungefär 190 vikare vintertid. Tack vare vårdåtgärder vände stammen uppåt i början av 1990-talet. Saimenvikarstammen ökade 1990—2006 med cirka 2,6 procent per år. På 2000-talet har det fötts ungefär 54 kutar per år. Antalet saimenvikare i vinterstam beräknades av Forststyrelsen vara 260 individer i slutet av 2009. Det beräknade antalet 2010 är 263.

Utskottet påpekar att den positiva utvecklingen i saimenvikarstammen har stannat upp under de senaste fem åren och att nativiteten samtidigt har sjunkit. Bristen på snö under de två på varandra följande varma vintrarna 2007 och 2008 störde troligen vikarnas förökning. År 2009 hittades bara 38 levande kutar vid boinventeringarna, men man har inte kunnat hitta någon egentlig orsak till att så få kutar föddes. Den reducerade nativiteten och uppgången i dödligheten bland kutar betyder samtidigt också att stammens åldersstruktur förändras på ett ofördelaktigt sätt. På lång sikt kommer stammen att försvagas och nativiteten att sjunka. I år har nativiteten igen stigit till genomsnittlig nivå (57 kutar, varav tre påträffades döda) och kutar har också hittats i nya områden, vilket måste ses som ett positivt tecken.

Uppföljningen av saimenvikarstammen har systematiskt utvecklats ända sedan 1979 och därmed finns det uppgifter som beskriver dödligheten, dödsorsakerna och förändringarna i stammens storlek under en synnerligen lång tid. Utskottet noterar att samma metoder redan länge har använts vid uppföljningen och därmed är bedömningen av stammen synnerligen tillförlitlig. Utskottet ser det som viktigt att man fortsätter med uppföljningen och undersökningen av saimenvikarstammen och att Forststyrelsens forskningsresurser samtidigt tryggas. Dessutom bör fiskarnas och de lokala invånarnas insatser nyttiggöras i högre grad vid bedömningar av stammen.

Skyddet av saimenvikaren

Internationella naturvårdsunionen IUCN klassade 2009 saimenvikaren som extremt utrotningshotad. Dessutom finns saimenvikaren i den högsta klassen i den nationella förteckningen över utrotningshotade arter, den är med andra ord extremt hotad. Enligt definition betyder det att en art som hör till denna kategori löper en extremt stor risk att dö ut i vilt tillstånd inom en mycket nära framtid.

Utskottet påpekar att det finns många internationella konventioner om att skydda saimenvikaren. I bilaga II till Bernkonventionen (Konventionen om skydd av europeiska vilda djur och växter samt deras naturliga miljö 1979) nämns saimenvikaren bland de djurarter som ska skyddas. Varje avtalsslutande part ska vidta åtgärder för att säkerställa ett skydd för de arter som nämns i bilagan. Bland dem finns saimenvikaren.

Enligt EU:s habitatdirektiv (92/43/EEG, bilaga II och IV) hör saimenvikaren till de strikt skyddade arterna. För att verkställa skyldigheterna i habitatdirektivet bör målet för Finlands del vara att en gynnsamma bevarandestatus uppnås för saimenvikaren. Därför är det mycket viktigt att vi kan tillämpa effektiva lagstiftningsmetoder, om frivilliga metoder inte visar sig vara tillräckligt effektiva. Utskottet påpekar att Finland av EU-kommissionen i maj 2010 fick en formell underrättelse om skyddet av saimenvikaren.

De faktorer som mest hotar saimenvikarstammen är klimatuppvärmningen, död i fiskeredskap, de splittrade utbredningsområdena och den störda förökningen. Enligt undersökningar har man inte på 2000-talet kunnat påvisa att miljögifterna och avtappningen i Saimen skulle ha påverkat stammens utveckling. Klimatförändringen och de åtföljande försämrade förhållandena för bobygge och förökning utgör ett hot mot saimenvikarstammen, som är beroende av is och snö. Den globala uppvärmningen gör att istäcket på Saimen inte blir lika långvarigt som förr och att det inte bildas sådana drivor vid stränderna som lämpar sig för bobygge.

Klimatförändringens skadliga inverkan på vikarstammen kan inte påverkas på kort sikt. Med tanke på skyddet av saimenvikaren har de skyddsåtgärder som vidtas i form av fiskebegränsningar blivit ännu viktigare i och med att fortplantningsförhållandena har försämrats på grund av de milda vintrarna. Det är nödvändigt att hindra dödligheten bland saimenvikarna, som blir bifångst av fiske med nät. Det gäller i synnerhet kutarna.

För närvarande förbereds en strategi för skyddet av saimenvikaren i brett förankrat samarbete under ledning av miljöministeriet. Det primära syftet med strategin är att uppnå en gynnsam bevarandestatus för saimenvikaren, så att denna på lång sikt kan fortleva som en livskraftig stam inom hela utbredningsområdet och åter sprida sig till de områden där den tidigare förekommit. Ett mellanliggande mål i strategin för 2009—2011 är att få stammen att växa från 260 individer till minst 400 senast 2020. Utskottet ser det som nödvändigt att skydda saimenvikarstammen och få den att växa så att en gynnsam bevarandestatus nås enligt målen.

Frivilliga skyddsåtgärder

Man har försökt minska dödsfallen orsakade av fångstredskap bland saimenvikare genom frivilliga avtal mellan Forststyrelsen och delägarlagen för att begränsa fiske med nät och vissa andra fångstmetoder och genom jord- och skogsbruksministeriets förordning som innehåller tekniska bestämmelser om fångstredskapen och förbjudna fiskemetoder. Systemet med avtalsförfarande startade redan i början av 1980-talet, men har blivit betydligt mer omfattande först den senaste tiden. Utskottet ser det som nödvändigt att de frivilliga åtgärderna för att skydda saimenvikaren snabbt effektiviseras i syfte att nå målen för skyddsstrategin.

De frivilliga avtalen mellan Forststyrelsen och delägarlagen om förbud mot fiske med nät plus andra behövliga bestämmelser har under det senaste året ökat mycket snabbt, vilket är en positiv utveckling. Det område med begränsningar som avtalen om vårfiske täcker in omfattar för närvarande redan 1 652 km², varav 1 562 km² är avtalsområden som gäller delägarlag och 91 km² är statliga vattenområden kontrollerade av Forststyrelsen i saimenvikarens viktigaste fortplantningsområden. Även om avtalsområdet har vuxit mycket snabbt det senaste året, finns det fortfarande några områden som inte ingår och där avtal om fiskebegränsningar omgående måste upprättas för att skyddet av kutar ska bli effektivare. Det finns för närvarande fyra delägarlag som totalt vägrat ingå avtal. Deras vattenområden omfattar sammanlagt 13 km². Dessutom har 55 delägarlag undantagit delar av sina vattenområden från avtalen (sammantaget 192 km²).

Avtalen mellan Forststyrelsen och delägarlagen på Saimen har inte alla samma innehåll, utan de skiljer sig från varandra i någon mån. I en del av avtalen är det bestämt att vårens förbud mot nät med fiske ska upphöra vid midsommar och i andra står det att förbudet upphör i slutet av juni. Vissa avtal gäller tills vidare och andra bara ett år. Det är angeläget att förbättra avtalssystemet så att avtalen blir möjligast samordnade och tillräckligt effektiva och omfattande med avseende på skyddsåtgärderna, menar utskottet.

Bättre frivilliga skyddsåtgärder kombinerat med effektiv rådgivning och information kan också påverka den lokala befolkningens, fiskarnas och båtfararnas inställning till skyddet av vikaren på ett positivt sätt. Insatserna får bättre genomslag om skyddsåtgärderna är lokalt accepterade och öppet bereds i samråd med lokala intressegrupper. Utskottet framhåller också att man i samarbete mellan alla berörda parter aktivt bör försöka utveckla fiskemetoderna och redskapen i den riktningen att alla dödsfall som hänför sig till fångstredskap minskar också under andra årstider än på våren. Fångsttekniken bör aktivt utvecklas för att motverka dödsfall bland vikare, särskilt i fråga om nät, ryssjor och katsar.

Avtalsförfarandet

Utskottet framhäver att dagens system med frivilliga avtal bör kvarstå och förbättras. En fördel med avtalsförfarandet är att besluten om fiskebegränsningar fattas lokalt och att delägarlagen därmed i större omfattning åtar sig att iaktta och övervaka begränsningarna inom sina egna vattenområden. Den avtalsenliga ersättningen till delägarlagen är 170 euro/km². Den har hållit samma nivå ända sedan början av 1980-talet, då de första avtalen tecknades. För närvarande finns det sammanlagt 248 gällande avtal. Den nuvarande fiskelagen föreskriver ändå inte om avtalssystemet och Forststyrelsen är inte med stöd av lagen behörig i frågor som gäller fiske inom privata vattenområden. Därför föreslår utskottet att generella bestämmelser om avtalssystemet skrivs in i en ny 37 b § i lagen om fiske.

Utskottet föreslår att närings-, trafik- och miljöcentralen i Södra Savolax härefter ingår avtalen i egenskap av statlig regionförvaltningsmyndighet enligt lagen om fiske. Staten kan naturligtvis ingå privaträttsliga naturskyddsavtal utan någon uttrycklig lagbestämmelse. Men utskottet anser att skyddet av vikaren förenklas om lagen om fiske kompletteras med generella bestämmelser om systemet med skyddsavtal och om närings-, trafik- och miljöcentralen i Södra Savolax tilldelas en särskild uppgift som gäller hela det område där saimenvikaren förekommer. Centralen ska fortsättningsvis betala ut s.k. toleransbidrag för saimenvikare till yrkesfiskarna. Utskottet ser det som nödvändigt att skyddsavtalen upprättas på närings-, trafik- och miljöcentralen i Södra Savolax i samråd mellan fiske- och miljömyndigheterna och med hjälp av Forststyrelsens expertis.

Dagens avtal är tecknade mellan ägarna till vattenområdena (delägarlagen) och Forststyrelsen och de är privaträttsliga, så de kan inte direkt överföras till närings-, trafik- och miljöcentralen i Södra Savolax. Utskottet anser att Forststyrelsens nuvarande avtalssystem bör avvecklas och att Forststyrelsen bör befrias från sina betalningsskyldigheter som nämns i avtalen. Det som också talar för ett uppsägningsförfarande är att avtalen behöver preciseras, bl.a. i fråga om påföljderna av brott mot avtalen. Forststyrelsen bör säga upp avtalen efter att perioden med fiskebegränsningar (15 april—30 juni) gått ut i år.

Det är nödvändigt att närings-, trafik- och miljöcentralen i Södra Savolax efter att ha sagt upp avtalen ingår nya avtal med delägarlagen så att de i stor omfattning är i kraft innan nästa period med begränsat fiske börjar. Forststyrelsen ska bistå centralen i frågor som gäller ändringarna i avtalssystemet. Utskottet noterar också att centralen bör tilldelas de medel som behövs för att betala ut de avtalsenliga ersättningarna. Rent konkret ska det ske genom en budgetöverföring från Forststyrelsen till närings-, trafik- och miljöcentralen i Södra Savolax 2011. (Förslag till uttalande 2)

Besluten om begränsat fiske når ganska bra ut till dem som fiskar med nät om det är delägarlagen som ingår avtalen. För att få fiska med nät måste man nämligen i regel få ett fångstredskapsmärke av den som säljer tillstånd för delägarlagets räkning. På så sätt får de som fiskar med nät senast när de köper fisketillstånd veta vilka lokala fiskebegränsningar som gäller i delägarlaget. För att övervakningen av besluten om begränsat fiske i det område där saimenvikaren förekommer ska vara effektiv måste övervakningssamarbetet ytterligare intensifieras mellan Forststyrelsen, polisen, fiskeområdena och delägarlagen. Utskottet ser det också som påkallat att delägarlagen alltid vidtar de åtgärder som lagstiftningen medger mot de delägare som bryter mot de avtal som delägarlaget har ingått med myndigheterna. Dessutom förutsätter utskottet att man vid översynen av fiskelagens bestämmelser om tillsyn och straff med det snaraste kompletterar lagen med möjliga bestämmelser om påföljder för brott mot avtal om skydd av saimenvikaren. (Förslag till uttalande 1)

Yrkesfisket

Saimen är ett viktigt område för yrkesfiske. I Vuoksens vattenområde (Södra Savolax, Sydöstra Finland, Savonselkä och Paasivesi i Norra Karelen), där saimenvikaren huvudsakligen förekommer, bedrivs yrkesfiske på heltid av fler än 30 personer och på deltid av ca 10 personer. Begränsningarna av fisket i syfte att skydda saimenvikaren har försvårat och rentav till en del hindrat yrkesfiskarnas fiske med nät och ryssja. Vilt- och fiskeriforskningsinstitutet bedömer att begränsningarna hittills har haft relativt liten inverkan på yrkesfisket som det är uppbyggt i dag.

Utskottet ser det dock som viktigt att yrkesfiskarna får ersättning till fullt belopp för sina förluster som beror på skyddet av saimenvikaren. Den handlingsplan som Europeiska kommissionen har godkänt gör det möjligt att betala ut toleransbidrag till yrkesfiskarna på Saimen. Jord- och skogsbruksministeriet förbereder för närvarande ett nytt ersättningssystem. Den modell för kompensation av sälskador som redan används i havsområden lämpar sig inte direkt för insjöar, så därför tas det nu fram ett specifikt system för Saimen för att ersätta yrkesfiskarna för förlusterna på grund av skyddet av saimenvikaren. Systemet för ersättningar till yrkesfiskare i syfte att samordna yrkesfisket och skyddet av saimenvikaren bör bli klart snarast möjligt, framhåller utskottet.

Bemyndigandena att utfärda förordning

Enligt 37 a § 1 mom. i lagförslaget kan användningen av fångstredskap av viss typ eller av visst fiskesätt förbjudas genom förordning av statsrådet för en tid av högst fem år inom ett visst vattenområde, om bevarandet av en djurart som med stöd av naturvårdslagen har förklarats vara hotad och som förekommer i området kräver det. I och med bemyndigandet kommer bestämmelserna hädanefter att finnas i en förordning av statsrådet och inte i ministerieföreskrifter som tidigare. I sitt utlåtande noterar grundlagsutskottet att begränsningar av de grundläggande fri- och rättigheterna ska föreskrivas genom lag, vara noggrant avgränsade och tillräckligt exakt definierade.

Genom förordning av jord- och skogsbruksministeriet ska det för en tid av högst fem år och för ett visst vattenområde kunna utfärdas detaljerade bestämmelser av teknisk natur om fångstredskapens konstruktion och användning och detaljerade bestämmelser om fångstredskapens användningstid, om bevarandet av en sådan hotad djurart som avses i 1 mom. kräver det. Eftersom användningen av fångstredskap av viss typ inom ett visst vattenområde enligt föreslagna 37 a § 1 mom. kan förbjudas genom förordning av statsrådet, skulle det vara konsekvent att man genom förordning av statsrådet också kan utfärda begränsningar enbart om fångstredskapens användningstid. Därför är det enligt grundlagsutskottet motiverat att flytta bestämmelsen till 1 mom. och låta den omfattas av statsrådets rätt att utfärda förordning.

Det betyder enligt grundlagsutskottet att det förbud som aves i lagen inte kan föreläggas ett sådant vattenområde för vilket ett särskilt avtal redan har ingåtts mellan myndigheterna och ägaren eller innehavaren av en särskild rättighet, eftersom det då inte finns anledning att utfärda bestämmelser om förbud. Om avtalet ingås med närings-, trafik- och miljöcentralen, är det fråga om ett myndighetsavtal. Grundlagsutskottet anser att målet för skydd tillgodoses inom de områden som har gällande avtal. Således anser utskottet att statsrådets förordning inte ska tillämpas på områden som omfattas av gällande avtal, om målet för skyddet av saimenvikaren nås med hjälp av de begränsningar av fisket som de frivilliga avtalen innehåller. Avtalen ställer alltså inget hinder för att utfärda en förordning, utan avgränsar bara tillämpningen av förordningen. Trots en eventuell förordning ser utskottet det som nödvändigt att de frivilliga avtalen fortsätter att gälla. Om målen för skyddet av saimenvikaren inte nås genom frivilliga avtal, är det nödvändigt att effektivisera skyddet med hjälp av en förordning av statsrådet.

Ersättningar

Om ett förbud förorsakar ägaren till vattenområdet eller innehavaren av en särskild rättighet betydelsefull olägenhet, har han eller hon rätt att få full ersättning av staten med stöd av 37 a § 1 mom. Den föreslagna bestämmelsen om ersättning är enligt motiveringen till propositionen också avsedd att gälla personer som betraktas som yrkesfiskare. Utskottet understryker att utfärdandet av förordningar med stöd av 37 a § i praktiken betyder att yrkesfiskare ska få full kompensation för de olägenheter som begränsningarna förorsakar näringsverksamheten.

Med hänvisning till propositionen och övrig utredning anser utskottet att propositionen är behövlig och motiverad. Utskottet tillstyrker lagförslaget med följande anmärkningar och ändringsförslag.