Allmänt om systemet med aktörsspecifika fiskekvoter

Sammantaget anser utskottet att propositionen behövs och fyller sitt syfte. Utskottet tillstyrker lagförslaget, men med de ändringar som anges nedan. 

Genom lagen om det nationella genomförandet av Europeiska unionens gemensamma fiskeripolitik, nedan genomförandelagen, infördes i Finland vid ingången av 2017 ett nytt system med aktörsspecifika fiskekvoter. Kommersiella fiskare kan utnyttja Finlands fiskekvoter för strömming, vassbuk och lax utifrån en aktörsspecifik fiskekvot eller en särskild fiskekvot. Kvotsystemet påverkar inte fisket efter andra fiskarter än de nämnda kvoterade arterna. Jord- och skogsbruksutskottet betonade i sitt betänkande om genomförandelagen att ett av de viktigaste syftena med att skapa ett system med aktörsspecifika fiskekvoter var att förbättra lönsamheten och verksamhetsförutsättningarna för kommersiellt fiske (JsUB 16/2016 rd — RP 103/2016 rd). Syftet med den nu aktuella propositionen är att stärka förutsättningarna för att uppnå dessa ursprungliga mål för genomförandelagen. 

Enligt 15 § i den nuvarande genomförandelagen gäller de överlåtbara nyttjanderätterna i tio kalenderår från det att de fördelats första gången. Finlands fiskekvoter för strömming, vassbuk och lax har således fördelats som överlåtbara nyttjanderätter till kommersiella fiskare fram till utgången av 2026. Utskottet understryker att kvotsystemet för att det ska fungera måste vara tillräckligt bestående och förutsägbart. Därför bör ändringar i systemet göras endast av motiverade skäl. Med avseende på förutsägbarheten har den största utmaningen med kvotsystemet, som grundar sig på de fiskemöjligheter i Östersjön som EU beslutar om, under de senaste åren varit de stora årliga variationerna i kvoterna, särskilt för strömming och vassbuk. Jord- och skogsbruksutskottet har upprepade gånger lyft fram att stora årliga variationer i kvotnivån bör undvikas för att förutsättningarna för yrkesfiske ska kunna tryggas (se JsUU 22/2022 rd — E 102/2022 rd). Ett annat problem i fråga om strömming har varit att undersökningar visar att kvaliteten på strömmingen har försämrats och att mängden stora strömmingar minskar. Enligt vissa bedömningar är fenomenet inte en följd av fisket utan sannolikt av näringsvävens utveckling. Utskottet har ansett det vara viktigt att man undersöker varför strömmingens tillväxt har försvagats. 

När kvotsystemet hade varit i bruk i ungefär fem år gjorde Naturresursinstitutet på uppdrag av jord- och skogsbruksministeriet en halvtidsutvärdering av hur systemet fungerar och vilka effekter det har. Institutet lämnade en rapport om utvärderingen i april 2022 (Kalastuksen toimijakohtaisen kiintiöjärjestelmän väliarviointi, Luonnonvara- ja biotalouden tutkimus 36/2022, på finska). I rapporten konstateras bland annat att intervjuer och en webbenkät riktad till fiskare visar att trålfiskarna klart gynnats av det aktörsspecifika kvotsystemet. I samband med halvtidsutvärderingen framkom också flera utvecklingsbehov, och därför föreslås det i regeringspropositionen ändringar i det gällande kvotsystemet. 

Det föreslås att giltighetstiden för de överlåtbara nyttjanderätterna ändras så att nyttjanderätterna gäller tills vidare i stället för en utsatt tid, med undantag för strömmingsfiske med ryssja. Att nyttjanderätterna gäller tills vidare försäkrar aktörerna om att systemet är bestående och långsiktigt. Staten behåller äganderätten till Finlands fiskekvoter. För att säkerställa att Finlands fiskekvoter är tillräckliga, särskilt inom kustfisket, ges jord- och skogsbruksministeriet befogenhet att reservera en viss mängd av kvoterna av strömming och vassbuk för byte med andra medlemsstater redan innan de aktörsspecifika fiskekvoterna årligen fördelas. Dessutom föreslås det att bestämmelserna om förlust av nyttjanderätt, till följd av att en aktörsspecifik fiskekvot inte används, skärps så att enbart överföring av kvoten till en annan kommersiell fiskare inte betraktas som användning. Enligt förslaget ska innehavaren av nyttjanderätten själv använda minst tio procent av sin fiskekvot. För att främja utbytet av nyttjanderätter och fiskekvoter föreslås det i propositionen att innehavare av nyttjanderätter och fiskekvoter i fiskekvotsregistret ska kunna bevilja och få rätt att se andra innehavares aktörsspecifika fiskekvotsmängder och deras vid respektive tidpunkt outnyttjade kvotmängder. Rätten att ta del av uppgifter förutsätter alltid att innehavaren har gett sitt samtycke till att andra innehavare tar del av hans eller hennes uppgifter. Utskottet anser att de ovannämnda ändringarna behövs och är motiverade. 

För att stärka försörjningsberedskapen föreslås det att lagen kompletteras med en mekanism, genom vilken man i exceptionella situationer kan stärka utbudet och försörjningsberedskapen i fråga om inhemsk fisk. Målet är att Finlands totala kvot ska utnyttjas så fullt ut som möjligt med beaktande av erfarenheterna av de senaste kriserna. Enligt den föreslagna lagändringen kan statsrådets allmänna sammanträde besluta hur mycket de aktörsspecifika fiskekvoterna högst får överskridas och datumet för när rätten att överskrida kvoterna börjar och upphör. Enligt propositionen kan en sådan exceptionell situation som förutsätts för att mekanismen ska kunna införas orsakas av en betydande höjning av bränslepriserna eller problem med tillgången på bränsle, marknadsstörningar eller någon annan oförutsebar omständighet som betydligt försämrar fisket och dess lönsamhet. Utskottet betonar att fiskerinäringen har en viktig roll när det gäller att trygga försörjningsberedskapen och livsmedelsförsörjningen. Finlands kuster och sjöar har fortfarande många underutnyttjade fisketillgångar som kan tas i bruk i en krissituation. I Finland är graden av inhemskt ursprung för fisk som används som livsmedel beklagligt låg, och genom att öka konsumtionen av inhemsk fisk finns det möjligheter att uppnå betydande fördelar för försörjningsberedskapen och samtidigt nå positiva effekter på miljön och folkhälsan. 

Särskild kvot för strömmingsfiske med ryssja

Till skillnad från andra nyttjanderätter föreslås det att nyttjanderätterna för strömmingsfiske med ryssja upphör 2026. Därefter ska det enligt propositionen reserveras tillräckliga gemensamma särskilda fiskekvoter för strömmingsfiske med ryssja, av vilka de outnyttjade andelarna frigörs för trålfiske när säsongen för fiske med ryssja är över efter den 1 september. Syftet med ändringarna är i första hand att underlätta för nya fiskare att komma in i branschen och att trygga deras fiskemöjligheter. Strömmingsfångsterna kan variera avsevärt mellan olika år, fiskeområden och fiskeplatser. Utskottet anser att den särskilda kvoten för fiskare som fiskar strömming med ryssja måste vara tillräckligt stor för att denna variation ska kunna beaktas. Enligt propositionen är minimimängderna för de separata kvoterna för fiske med ryssja från och med 2027 i respektive kvotområde cirka 400 ton större än de största fångstmängderna under åren 2019–2021 och maximimängderna cirka en tredjedel större än de största fångstmängderna under åren 2010–2021. Utgående från statistiken verkar den kvot som föreslås bli reserverad för fiske med ryssja vara tillräckligt stor. Utskottet anser att det är motiverat att vid utgången av fiskesäsongen med ryssja frigöra en eventuell extra kvot för trålfiske. 

Utskottet påpekar att flera faktorer talar för en övergång från aktörsspecifika kvoter till en gemensam särskild kvot för strömmingsfiske med ryssja. Strömmingsfisket med ryssja vid kusten är säsongsbetonat och infaller under försommaren. Med det aktörsspecifika kvotsystemet kan man inte påverka tidpunkten för strömmingsfisket med ryssja, och därför har det inte samma positiva effekter på denna fiskeform som på trålfisket. Nya fiskare har haft problem med att finansiera den nya verksamheten. Strömmingsfiske med ryssja är ett bra och relativt förmånligt sätt att inleda fiske utan stora investeringar. Med det nuvarande aktörsspecifika kvotsystemet har det dock varit svårt att komma in i branschen, och köp av nyttjanderätter ökar startkostnaderna. Unga fiskare har oftast inte tillräckliga säkerheter för att beviljas borgen för lån. Kvoterna för strömmingsfiske med ryssja har också i hög grad sysselsatt fiskeriförvaltningen. Fiske med ryssja är också en mycket ekologisk fiskeform där bränslekostnaderna och växthusgasutsläppen är lägre än inom andra fiskeformer, framhåller utskottet. Utifrån det som framförts ovan välkomnar utskottet ändringarna i kvotsystemet för att underlätta fiske med ryssja. Utskottet föreslår därför att förslaget i åtgärdsmotion AM 110/2022 rd om att bevara det aktörsspecifika kvotsystemet vid strömmingsfiske med ryssja förkastas. 

Enligt de intervjuer som jord- och skogsbruksministeriet har gjort har innehavarna av stora nyttjanderätter för strömmingsfiske med ryssja motsatt sig den ändring i fisket med ryssja som föreslås i propositionen, medan innehavarna av små nyttjanderätter har understött den föreslagna ändringen eller förhållit sig öppet till den. Utskottet påpekar att det är förståeligt att innehavarna av de största nyttjanderätterna förhåller sig negativt till den föreslagna ändringen, eftersom den innebär att nyttjanderätten förlorar sitt värde. Dessutom har en del fiskare köpt nyttjanderätter av andra fiskare. Enligt den gällande lagen är nyttjanderätterna i kraft till utgången av 2026. Införandet av strömmingsfiske med ryssja i det aktörsspecifika kvotsystemet ledde till att de som fiskar med ryssja utvecklade sin verksamhet för att uppfylla kraven enligt det nya systemet. De ekonomiska förlusterna för fiskare som har vidtagit sådana åtgärder bör därför beaktas i samband med ändringen. Enligt propositionen ska jord- och skogsbruksministeriet utreda köpesumman för de överföringar av överlåtbara nyttjanderätter som genomförts inom strömmingsfisket med ryssja åren 2017–2022 samt eventuella grunder och finansieringsmöjligheter för betalning av kompensation för det till enskilda kommersiella fiskare. Jord- och skogsbruksutskottet betonar att de förluster som ändringen av kvotsystemet orsakar för dem som fiskar strömming med ryssja och som överfört nyttjanderätter bör utredas så snabbt som möjligt och att det bör säkerställas att fiskarna får rättvis ersättning för förlusterna. Värdet på nyttjanderätterna för fiske med ryssja kommer i praktiken att sjunka avsevärt redan före utgången av 2026.