Motivering

Allmänt

De elektroniska medierna opererar inom en bransch som håller på att förvandlas bl.a. till följd av att medierna blivit internationella och nya internationella aktörer dykt upp på marknaden, internetanvändningen ökat markant, nya slags tjänster tagits fram som utmanar de traditionella medierna och kraven på snabb kommunikation skärpts. Fler televisionsaktörer, fler distributionskanaler, en kontinuerligt pågående teknisk utveckling och förändrade tittarvanor sätter press på televisionsmarknaden.

Televisionen är en betydande faktor i medborgarnas liv och för deras tidsanvändning. Finländarna tillbringar fortfarande dagligen ungefär tre timmar framför tv:n. I dagsläget tittar merparten av hushållen på tv i den traditionella tv-apparaten, men nya slags terminaler för mediekonsumtion vinner stadigt terräng. Det finns ca 4,1 miljoner tv-apparater i Finland och enligt statistik finns det en sådan apparat i 91,4 procent av de finländska hemmen. Sammantaget sett handlar det alltså om ett medium där de politiska besluten får konsekvenser för nästan alla medborgares vardag.

Enligt redogörelsen är det övergripande målet att trygga de inhemska elektroniska mediernas verksamhetsförutsättningar och upprätthålla ett högklassigt, mångsidigt och pluralistiskt tv- och radioutbud. Genom redogörelsen vill regeringen skapa förutsättningar särskilt för den markbundna televisionen och för en effektiv frekvensanvändning. Regeringen avser också att bedöma behovet av lagstiftning i framtiden efter hur konsumentbeteendet, branschmarknaden och tekniken utvecklas. De nuvarande nät- och programkoncessionerna löper ut i slutet av 2016 och bl.a. därför gäller det nu att fatta beslut om den markbundna televisionens framtid. De viktigaste bland redogörelsens riktlinjer har att göra med övergången till en sändnings- och mottagningsteknik som tillåter högupplösta sändningar och med att frekvensbandet 700 MHz som nu används för television tilldelas för mobil kommunikation.

Utskottet anser att redogörelsen är lyckad och ställer sig helhjärtat bakom de allmänna mål som anges i den. Regeringen har på det hela taget motiverat sina slutsatser väl och vägt olika alternativ mot varandra med stor ackuratess. I många centrala frågor har man varit tvungen att hitta fungerande kompromisser mellan olika tunga intressen. Redogörelsen utmärks av en anmärkningsvärt stor framförhållning med tanke på den snabbhet med vilken tekniken och omvärlden utvecklas just nu. Därför vill utskottet inskärpa vikten av att kontinuerligt följa utvecklingen och göra en halvtidsöversyn av målen och tidsplanen.

Besluten om de elektroniska mediernas framtid måste fattas med tittarna i fokus och med hänsyn till hur de påverkas i kostnadsmässigt och annat hänseende. Det är ytterst viktigt att medborgarna erbjuds lika möjligheter att använda elektroniska medier och ett tillräckligt urval tjänster och innehåll av god kvalitet att välja mellan. De politiska besluten bör helst vara sådana att konsumtionen av tv-innehåll eller annat medieinnehåll inte heller är beroende av bostadsort. I och med diversifieringen av distributionsvägar bör jämlikhetsaspekten även gälla möjligheterna att utnyttja de nya snabba mobila bredbandsnäten.

För att riktlinjerna i redogörelsen ska kunna omsättas i praktiken måste lagstiftningen ändras på många punkter. De här bestämmelserna kommer i princip att synas i detalj när riksdagen behandlar den informationssamhällsbalk som man håller på att ta fram. En del av lagändringarna gäller även områden som grundlagsutskottet tidigare yttrat sig om. Full hänsyn måste absolut tas till den praxis grundlagsutskottet lagt fast i sina tidigare utlåtanden när bestämmelserna i fråga bereds, framhåller utskottet.

Utskottet tar inte här närmare ställning till de upphovsrättsfrågor som regeringen helt lämnat utanför redogörelsen. I princip måste man komma på hur upphovsmännen ska få den ersättning som hör till dem men så att detta inte lägger onödiga hinder för att utnyttja ny teknik och utveckla nya tjänster. Utskottet hänvisar på vissa punkter till ställningstagandena rörande upphovsrätt i kulturutskottets utlåtande (KuUU 12/2012 rd).

Diversifierade distributionsvägar

Just nu uppges de markburna tv-sändningarnas och kabel-tv-sändningarnas marknadsandelar ligga mycket nära varandra och utbudet kompletteras av satellit-tv. Internetburen tv och längre fram även eventuellt medieinnehåll distribuerat via det mobila nätet för en allt hårdare kamp om marknadsandelar. Tekniken är emellertid inte så långt utvecklad att man i det mobila nätet samtidigt skulle kunna sända exempelvis flera televisionskanaler till en stor mottagargrupp.

Redogörelsen förmedlar delvis bilden att bredbandsnäten främst är en kompletterande sändningskanal under det ganska långa tidsspann som redogörelsen sträcker sig över. Så kommer det säkerligen att vara för många aktörer och tjänster ännu länge. Men utifrån sakkunnigutfrågningen vill utskottet poängtera att de som använder sig av internet för att titta och lyssna på medieinnehåll kan öka snabbare än trott och i accelererad takt under det här årtiondet. Eftersom redogörelsen täcker ett så långt tidsspann kan detta i kombination med den snabba utvecklingen leda till att vissa mål, åtgärder eller tidsplaner behöver ses över. Det finns bedömare som tror att den varierande videotrafiken på internet kommer att fyrfaldigas under nästa tre år och att denna trafik 2016 tar 54 procent av bredbandskapaciteten. Även det faktum att tv-apparaterna allt mer börjar bli effektiva, multifunktionella terminaler som också kan utnyttjas för att ta emot det mångsidiga innehållsutbudet på internet, kan få som konsekvens att konsumenternas vanor och krav, och därmed också efterfrågeinriktning, förändras snabbt. Det linjära tv-tittandet, tablåtittandet, har redan i viss mån påverkats av olika beställ- och lagringstjänster som ger tittaren möjlighet att själv bestämma när programmet ska ses och som troligen kommer att vinna allt mer mark. Redogörelsens tidsspann är så pass långt att televisionen sannolikt under dess lopp hinner anta nya former och det traditionella tv-begreppet delvis grumlas. Med fler till buds stående alternativ kommer dess betydelse också i människors vardag att oundvikligen avta efter hand.

Men utskottet tror trots allt att den traditionella markburna tv:n och kabeltv:n länge kommer att ha en stark roll. Nya och snabba distributionsvägar, såsom IP-nät, kommer ofrånkomligen att vinna mark, men trots det har de nuvarande huvudsakliga distributionsnäten för tv sin egen centrala, angelägna betydelse, inskärper utskottet. Därför bör man värna om deras existensmöjligheter och hitta sätt för dem att stå sig i konkurrensen när tekniken och omvärlden förändras. Åtminstone i början kommer de nya distributionskanalerna antagligen att först hitta vägen dit där det är ekonomiskt lönsammast att erbjuda tjänster. Det troliga är att tjänsterna kommer att finnas att tillgå framför allt inom områden där det redan tidigare finns ett utbud av medier, underhållning och liknande. Antennätet är det enda distributionsnätet med närapå full rikstäckning (99,98 %) som gör det möjligt att titta på tv också i de semesterbostäder som så mången finländare skattar högt. Enligt redogörelsen har ca 45 000 hushåll, dvs. 18 procent av alla hushåll, en tv-apparat antingen i sin andra bostad eller sin sommarstuga. Eftersom antennätet har en omfattande geografisk täckning och når bra ut till människor har den inte bara en jämlikhetsskapande funktion utan är också av vital betydelse för informationen vid störningar under normala förhållanden och vid undantagsförhållanden. Därför gäller det att säkra villkoren tillräckligt långt in i framtiden i synnerhet för markburen tv som kan tas emot av alla.

Det är svårt att i det här skedet bedöma hur snabb den tekniska utvecklingen blir och vilken inriktning tittarnas vanor och efterfrågan kommer att få. Troligen är det de bäst fungerande, mest lättanvända och kostnadseffektivaste tjänsterna och distributionskanalerna som på sikt får de största marknadsframgångarna. Därför är det enligt utskottet viktigt att i det här skedet utgå från teknikneutralitet och lika behandling av olika alternativ i de långsiktiga målen och riktlinjerna för distributionskanalerna för tv- och radioinnehåll och annat innehåll. Att nya distributionskanaler utvecklas och blir allmännare inom tv-branschen bör ses som en möjlighet som kan öppna för nya affärsmöjligheter och ge kostnads- och effektivitetsfördelar, menar utskottet.

Övergång till ny sändnings- och mottagningsteknik

Oavsett vilka ändringar som sker på marknaden för elektroniska medier och hur mycket tekniken än utvecklas ska man såvitt möjligt ta hänsyn till medieanvändarna och likabehandla dem.

Än så länge bygger de markbundna tv-kanalernas sändningar huvudsakligen på sändnings- och mottagningstekniken

-T. För att kunna ta emot markbundna högupplösta sändningar behövs teknik enligt standarden DVB-T2. Enligt redogörelsen har ungefört vart femte tv-hushåll en HD-mottagare, de flesta av dem anpassade till kabelsändningar. Däremot har bara ett par procent av de hushåll som använder det markbundna tv-nätet HD-mottagare. I dagsläget uppger ca 3,3 procent av tv-hushållen att de beställer högupplösta sändningar. Det som den nya tekniken framför allt gör är att den ökar den tillgängliga sändningskapaciteten och förbättrar bildkvaliteten. En av knäckfrågorna i redogörelsen är hur snabbt övergången till den nya tekniken kan ske.

Redogörelsen utgår från att övergången till ny sändningsteknik inom de markbundna tv-sändningarna bör ske i rätt tid, kontrollerat och effektivt genast när det finns tillräckliga förutsättningar för det. Enligt redogörelsen ska tittarna själva få välja när de är redo för högupplösta sändningar. För att möjliggöra detta vill regeringen säkerställa att de fritt mottagbara kanalerna kan sändas med nuvarande teknik tillräckligt länge, åtminstone till 2020 och vid behov ända fram till 2026. År 2020 ska man enligt redogörelsen ta ställning till om 2026 är den rätta tidpunkten för att övergå till den nya tv-distributionstekniken. Om övergången är radikal lönar det sig ofta att göra den på en gång. Men det finns inslag i den aktuella utvecklingen som relaterar till alla medborgare och deras jämlikhet som konsumenter av tv-innehåll och därför anser utskottet att en tillräckligt lång övergångstid är ett praktiskt taget måste med tanke på de fritt mottagbara kanalerna. Den i redogörelsen angivna sammantagna övergångstiden är så lång att åtminstone merparten av mottagarna med all sannolikhet har förnyats för att passa den nya tekniken när de gamla apparaterna nått slutet på sin normala livscykel. Det skulle gälla att hålla noga uppsikt över läget och i förekommande fall ha beredskap att fatta snabba beslut exempelvis om senareläggning av tidsplaner, om läget så kräver, understryker utskottet.

Utskottet ger sitt fulla stöd åt att det tillsätts en arbetsgrupp med bred sammansättning för att före sommaren 2013 bereda en detaljerad plan för övergången. Enligt redogörelsen ska planen bl.a. innehålla åtgärder för hur DVB-T2-mottagarna ska fås att öka och om DVB-T2-sändningarna kunde utökas redan före 2017. Dessutom ska man något senare, före 2016, bedöma vilken den rätta tidpunkten är för en total övergång till ny sändningsteknik och därmed högupplösta sändningar. Eftersom det räcker ganska länge innan det blir aktuellt med en analys, anser utskottet det viktigt att programmet är tillräckligt flexibelt för att de bedömningar som görs vid halvtidsöversynen ska kunna omsättas i praktiken. Särskilt viktigt är det att fortlöpande bevaka marknadsläget och hur mycket och i vilken takt det börjar finnas apparater som klarar av ta emot den nya sändningstekniken.

Från 2017 är det tänkt att fritt mottagbara sändningar ska sändas parallellt med den nuvarande DVB-T- och den nya DVB-T2-högupplösningstekniken. Lösningen tillvaratar enligt utskottets mening tittarintresset helt utmärkt. Det är bra att redovisningen har ambitionen att minimera de negativa effekter som den nya tekniken kan tänkas få för finländarna. Människorna måste på riktigt få välja när de vill börja titta på högupplösningssändningar. Men lösningen med parallella sändningar innebär trots allt en så ineffektiv och dyr användning av frekvenser att det skulle gälla att utreda på vilket sätt man kunde locka finländarna att gå över till mottagare som klarar av högupplösnings-tv för att parallellteknikerna inte ska behöva användas längre än vad som är nödvändigt. Kostnaderna för parallellsändningarna kommer utan tvekan att leda till att något annat viktigt, typ köp av inhemskt innehåll, får stryka på foten.

Enligt redogörelsens modell kommer betal-tv-aktörerna sannolikt att ha en framträdande roll i övergången till den nya tekniken, eftersom de med god marginal till andra aktörer kommer att uteslutande använda sig av den nya tekniken redan 2017.

Övergången till ny teknik kommer att kräva gedigen information till konsumenterna. Där krävs det insatser av och samarbete mellan olika förvaltningar, mediebranschaktörer och bl.a. tillverkare och leverantörer av apparater. För tv-tittarna är det angeläget att i god tid få reda på beslut som kan påverka t.ex. deras köp av nödvändig utrustning. Men det är inte sagt att alla tittare vill ha den bildkvalitet som högupplösningssändningar ger, och de kommer troligen att övergå till den nya tekniken först när deras utrustning är uttjänt. Men trots det är det viktigt att få den nya tekniken i bruk snabbt, inte minst för att den klart och tydligt sparar sändningskapacitet. Utskottet påpekar också att priset på mottagningsutrustning sjunkit betydligt under de senaste åren.

Vid sakkunnigutfrågningen påpekades det att redogörelsen gärna hade kunnat fokusera starkare på konsumentaspekten och konsumentlagstiftningen. När övergången till den nya tekniken sker är det viktigt att aktörerna även följer konsumentlagstiftningen och att man då uppmärksammar bl.a. att det för en lyckad övergång behövs begriplig information vid rätt tidpunkt och tillgänglig grundläggande information.

Ändringar i frekvensanvändningen och effektivare användning av frekvenserna

Med frekvensplanering vill man försäkra sig om att det finns användbara frekvenser att tillgå inte bara för nuvarande utan också framtida behov. Dessutom vill man göra frekvensanvändningen effektivare och bl.a. undvika skadliga störningar. Efter den totala övergången till digitala tv-sändningar har den frekvenskapacitet som televisionen förfogar över ökat betydligt i relation till behovet i takt med den tekniska utvecklingen. Däremot kommer det enligt redogörelsen att fram till 2020 ske en avsevärd ökning i de datamängder som distribueras i trådlösa bredbandsnät. Det är helt uppenbart att det under de närmaste åren behövs mer frekvenskapacitet för mobilkommunikation.

I redogörelsen görs en bedömning av televisionens och radions frekvensbehov under de närmaste åren och under nästa årtionde. Den drar upp riktlinjer för hur den markbundna televisionens villkor ska kunna säkras i fråga om frekvensanvändning inom redogörelsens tidsram. Samtidigt försöker den ta hänsyn även till den stadigt ökande mobilkommunikationens frekvensbehov, vilket ska tillgodoses genom planering och ny tilldelning av frekvenser.

Redogörelsen försäkrar att frekvenserna kommer att räcka till för televisionsverksamhet även om en del av den nuvarande kapaciteten flyttas över för annat bruk i framtiden. Behovet av kapacitet minskar framöver bl.a. för att sändnings- och packningstekniken utvecklas och ger möjlighet att få in mer innehåll i ett kanalknippe. En översyn av frekvensfördelningen bidrar också till en effektivare användning av frekvenserna vilket genererar mer kapacitet att använda. Utskottet vill trots det påpeka att efterfrågan på och användningsbehovet av de i tekniskt och ekonomiskt hänseende mest eftertraktade frekvenserna under 3 GHz förmodligen kommer att öka ytterligare i framtiden.

Som en av de främsta åtgärderna föreslår redogörelsen att 700 MHz-bandet, som för närvarande används för tv, anvisas för trådlöst bredband 2017. För att denna ändring ska kunna göras krävs det emellertid beslut först av Internationella Teleunionens världsradiokonferens (WRC) 2015 och därefter av EU. Innan de besluten är fattade är det inte säkert att ändamålet för vilket frekvenserna får användas kan ändras nationellt och när detta låter sig göra.

Strategin för 700 MHz-bandet innebär att betal-tv-aktörerna tvingas ta i bruk den nya sändningstekniken senast vid ingången av 2017. Att tiden dit är så kort har mött häftig kritik särskilt från betal-tv-aktörerna. Strategin leder till att den som saknar utrustning för den nya tekniken inte kan titta på betal-tv-tjänster i det markbundna tv-nätet efter 2017. Den stora faran är att konsumenterna ännu inte då har tillräckligt med apparater som klarar av att ta emot sändningar med ny teknik, och det kan fördärva betal-tv-aktörernas inkomster för beställningar i ett läge där bl.a. den internationella konkurrensen och dalande reklaminkomster redan slår mot verksamheten. Av tidsplanen följer att konsumenten själv tvingas köpa eller hyra en ny apparat alternativt att tjänsteleverantören tillhandahåller en ny apparat i anknytning till tjänsten före övergången till ny sändningsteknik 2017. Utskottet anser att tidsplanen är relativt snäv men att tidpunkten är en godtagbar kompromiss mellan bl.a. det generella behovet att övergå till högupplösningsteknik, behovet av frekvenser för mobilteleverksamhet, behovet för betal-tv-aktörernas tjänster och konsumenternas behov.

Kulturutskottet framhåller i sitt utlåtande att den föreslagna frekvensomläggningen inte får leda till att de idrottssändningar och andra sändningar som nämns i statsrådets förordning om televisering av evenemang av samhällelig betydelse () flyttar över till betal-tv-kanaler. Kommunikationsutskottet instämmer i detta.

Att tv-verksamheten flyttas bort från 700 MHz-bandet rapporteras kräva bl.a. nya inställningar, utbyten och andra liknande åtgärder för antenner och mottagare, oavsett när omställningen sker. Det kan vara att tiden bli knapp bl.a. för att det inte finns särskilt många antennentreprenörer. Enligt redogörelsen ska de konsekvenser som ändringarna får för tittarna minimeras med hjälp av en omsorgsfull frekvensplanering. Utskottet anser att det i varje händelse måste satsas stort på information om tidsplan och behövliga åtgärder.

För tittaren som konsument är det angeläget att det inte förekommer störningar i tv-sändningarna. Enligt inhämtad information kan det hända att det kan uppstå störningar i tv-mottagningen när frekvensbanden 700 och 800 MHz, som enligt planerna ska tilldelas för trådlöst bredband, används. Det är inte heller helt säkert att man kan eliminera de här störningarna. De här konsekvenserna ska utredas omsorgsfullt innan verksamheten inleds, sägs det i redogörelsen. Principen bör enligt utskottet vara att det inte får uppstå störningar i tv-sändningarna. I praktiken måste man lägga fast tekniska ramar för det trådlösa bredbandet för att det inte ska förorsaka oskäliga störningar för tv-verksamheten på det intilliggande frekvensbandet. Redan i sitt utlåtande om förslaget till ändring av lagen om auktion av vissa radiofrekvenser (KoUB 12/2012 rd) noterade utskottet att den i propositionen avsedda koncessionshavaren är skyldig att i sin verksamhet avhjälpa störningar som orsakas annan radiokommunikation som uppfyller föreskrivna krav och att ersätta kostnaderna för avhjälpandet av dessa störningar. Det är rimligt att den som förorsakar störningen ser till att den avhjälps och svarar för kostnaderna. Denna princip att förorsakaren betalar kunde med fördel bli en allmän princip för frekvensstörningar.

Utskottet vill helt allmänt framhålla vikten av ett aktivt intressentsamarbete kring bedömningen av frekvensbehoven och frekvensplaneringen för att de praktiska behoven och eventuella problem ska bli beaktade.

Insatser för distribution av tv-innehåll via bredband

Under sakkunnigutfrågningen framgick det att många tv-aktörer önskar öka distributionen av tv-innehåll via bredband och att det finns behov särskilt av att ta i bruk multicast- dvs. flersändningstekniken. Utan en teknik av det slaget uppges IP-nätens kapacitet inte räcka till, allra minst för samtidiga högupplösta sändningar till en mycket stor konsumentgrupp. Flersändningsteknik innebär grovt taget att det går ut endast ett meddelande till tittarna i ett visst nätverkssegment och det meddelandet kopieras för vidarebefordran först nära respektive tittare. Det sparar avsevärt på IP-nätets kapacitet. Ett annat tekniskt sätt som enligt hörda sakkunniga kunde spara på nätens distributionskapacitet är CDN (Content Distribution Network), där servrar som lagrar och levererar innehåll är utplacerade vid centrala knutpunkter i IP-nätet.

Det är utmärkt, menar utskottet, att man här i Finland försöker se till att bredbandsnäten har tillräcklig kapacitet för att tv-sändingar och annat för nätkapaciteten krävande innehåll kan sändas samtidigt via bredbandsnät även till stora tittargrupper. Det här hänger samman med den viktiga principfrågan om nätneutralitet som handlar om att alla informationsflöden och tjänster i kommunikationsnätet i princip ska behandlas lika, och ur konsumentsynvinkel framför allt om att näten och tjänsterna ska kunna användas obegränsat. Men det handlar också om valfrihet. För att konsumenterna ska kunna använda internet och ta emot medieinnehåll av olika slag måste nätet ha tillräcklig förmedlingskapacitet och administreras på behörigt sätt. Generellt sett och i ett längre perspektiv kan detta också vara en relevant begränsande faktor för informationssamhället och tjänsteutvecklingen. Därför är det angeläget att försöka ta i bruk flersändningstekniken eller andra tekniker som sparar nätkapacitet, inskärper utskottet.

Det gäller för branschaktörerna att bidra till att flersändningstekniken eller en motsvarande teknik kan tas i bruk och komma överens om en enhetlig teknik och om kostnader. Det viktiga är att aktörerna kan enas om hur tv-sändningar eller annat kapacitetskrävande innehåll kan sändas samtidig till stora mottagargrupper i nätoperatörernas nät.

Om det ser ut som om branschaktörerna inte klarar av det inom en överskådlig framtid, finns möjligheten att man tar i bruk flersändningstekniken eller en motsvarande teknik och lagstiftar om kostnadsfördelningen. Detta för att driva på distribution av tv-innehåll via bredband. Enligt redogörelsen föreligger just nu inget lagstiftningsbehov på denna punkt. Men utifrån inkommen information anser utskottet att det kan vara av signifikant betydelse att redan tidigare öppna för möjligheten att ta i bruk en nätkapacitetssparande teknik lik flersändningstekniken om man t.ex. vill värna om televisionens livskraft. Därför finns det ingen anledning att skjuta de teknikfrämjande åtgärderna på framtiden.

Tryggande av programkvalitet av hög kvalitet

Utskottet håller med kulturutskottet om att ett av de primära målen för kommunikationspolitiken på det elektroniska medieområdet bör vara att säkerställa en varierad, inhemsk innehållsproduktion i såväl kvantitativt som kvalitativt avseende.

Regeringen utfäster sig i sitt program att stödja skapandet av innehåll i konst och kultur och en effektiv spridning av detta innehåll. Dessutom vill regeringen stödja kulturell företagsamhet och tillkomsten av arbetstillfällen inom kreativa branscher samt främja kulturexport och kunnande inom marknadsföring av kreativa branscher. Kulturutskottet påpekar i sitt utlåtande (KuUU 12/2012 rd) att samma aspekter kunde ha getts stor synlighet även i redogörelsen.

Under de senaste åren har tv-innehållet och annat liknande visuellt innehåll ökat i mängd bl.a. till följd av det ökade kanalutbudet som följde digitaliseringen i spåren men också för att innehållsutbudet via internet ökat markant. Nya former av underhållning och innehåll har dykt upp som konkurrenter till den traditionella tv-branschen. De stora internationella aktörerna på internet och i sociala medier kommer att föra en allt hårdare kamp om medborgarnas tid och uppmärksamhet. Utskottet konstaterar att användningen av distributionsvägar som är förmånliga i distributionskostnadshänseende i framtiden kan göra det möjligt att erbjuda högspecialiserade innehåll riktade till en smal målgrupp.

De finländska kommunikationspolitiska besluten har ibland kritiserats för att vara alltför tekniktunga. Men för att elektroniska innehåll ska kunna bjudas ut och konsumeras behövs det lämplig teknik och fokusering på användningen. Det primära är trots allt att finländarna även framöver kan erbjudas inte bara internationellt innehåll utan också inhemskt producerat varierat kvalitetsinnehåll som riktar sig till hemmamarknaden. De inhemska medierna spelar en framträdande roll som informationsförmedlare, bildningsbärare, underhållare och nationell identitetsstärkare. Redogörelsen understryker vikten av allsidiga och högkvalitativa innehåll och försöker hitta metoder för att trygga den inhemska innehållsproduktionens villkor.

Tv-bolagen köpte 2011 programinnehåll för ca 85 miljoner euro av oberoende programproducenter. De elektroniska medierna, inbegripet kommersiella tv-aktörer, svarar också för en försvarlig del av finansieringen av den inhemska programproduktionen. Framtidsutskottet poängterar i sitt utlåtande hur viktiga mediebolagen och särskilt televisionsverksamheten är som sysselsättare inom den audiovisuella branschen. Kulturutskottet lyfter fram Rundradions stora betydelse och roll för den finländska innehållsproduktionen och bl.a. mediefostran. Kommunikationsutskottet har ingående diskuterat de Rundradiorelaterade frågorna i sitt betänkande KoUB 8/2012 rd om ändring av lagen om Rundradion Ab och lagen om statens televisions- och radiofond.

Man får inte glömma bort i de kommunikationspolitiska bedömningarna att framtidsstrategierna för de elektroniska medierna också har en stor kulturpolitisk tyngd. Besluten påverkar i väsentlig grad bl.a. tv-branschaktörernas möjligheter att satsa på inhemskt innehåll och därmed möjligheterna för producenterna inom den audiovisuella branschen att förtjäna och bedriva verksamhet. Det är också nödvändigt att se till att upphovsmännen får berättigad ersättning för att produktionen av inhemskt innehåll ska vara lönsam och också generera resultat.

Enligt redogörelsen ställs på vissa särskilt angivna kanaler som betjänar allmänintresset krav som gäller bl.a. utbud av finsk- och svenskspråkiga program, nyheter och aktualitetsprogram samt inhemskt drama och inhemska dokumentärer. Som argument för dessa skyldigheter anförs bl.a. ambitionen att trygga villkoren för inhemsk innehållsproduktion. För att dessa kanaler ska ha tillräckligt med frekvenskapacitet åläggs nätkoncessionsinnehavaren att reservera sändningskapacitet för kanalerna i de kanalknippen som inte berörs av den höjning av frekvensavgifter som avses i redogörelsen. Kanalerna som betjänar allmänintresset ska i princip kunna tas emot av alla finländare. I en del sakkunnigyttranden har man efterlyst en exaktare definition av begreppet kanal som betjänar allmänintresset och inte minst en tydligare angivelse av hur denna definition förhåller sig till definitionen av allmännyttig verksamhet. Utskottet menar att det är på sin plats att titta på kraven på kanaler som betjänar allmänintresset och om de kunde göras flexiblare utan nivåsänkning. Flexiblare krav kunde ge kanalerna större rörelsefrihet i fråga om programprofil och tittarna större valmöjligheter när skillnaderna mellan kanalerna ökar.

Regeringen föreslår i redogörelsen att andelen för oberoende producenters program ska höjas från nuvarande 15 till 19 procent av sändningstiden eller budgeten för programutbud. Avsikten är att på så vis säkerställa att de premiärsända programmen på finska och svenska är minst lika många som 2012. Utskottet vill för tydlighetens skull påpeka att andelen 19 procent inte endast gäller inhemska produktioner utan sändningar av europeiska oberoende produktioner. Men ändå är det klart att en höjd kvot för närmare målet. Det har framhållits för utskottet att kvoten är mycket stor också i europeisk jämförelse. Men utskottet är trots allt av den åsikten att kvoten sannolikt har avsevärt större betydelse för inhemska programproducenter som producerar program mestadels på de inhemska språken i ett litet land än exempelvis för en innehållsproducent inom ett stort språkområde. Av redogörelsen framgår det också att man i samband med ändringar i lagstiftningen måste fundera på om man ska tillmäta programmens originalspråk någon betydelse i kvoten för att investeringar och anskaffningar ska inriktas på finländsk och annan nordisk produktion i adekvat omfattning. Utskottet anser att frågan absolut måste utredas. Från sakkunnighåll har det också föreslagits att kvoten höjs mer än regeringen föreslagit. Utskottet menar trots allt att kvoten är en bra kompromiss som förmodligen leder till större konkurrens mellan de inhemska produktionsbolagen i ett inte helt lätt marknadsläge.

Framtidsutskottet lyfter i sitt utlåtande (FrUU 6/2012 rd) fram de möjligheter som öppen användning av innehåll producerade med inhemska pengar öppnar för bl.a. ny affärsverksamhet. Utom program kan det också vara fråga om material eller rådata som de bygger på och som kan förädlas och utnyttjas för att ta fram och bjuda ut nya slags tjänster. Kommunikationsutskottet anser att man bör puffa på en öppnare användning av innehåll av det slaget och försöka hitta lösningar också på upphovsfrågorna för att tillgodose upphovsmännens rättigheter och göra det möjligt att öppnare och i större omfattning återanvända innehåll. Kulturutskottet anser det viktigt att Rundradions stora, samhällsviktiga arkiv öppnas för forskare och den breda allmänheten. Kommunikationsutskottet är av samma åsikt.

Koncessioner

När televisions- och radioverksamhet sker i markbundna masskommunikationsnät krävs det koncession. För kabel-tv-verksamhet behövs i dagsläget ingen koncession. Koncessionssystemet för markbunden televisionsverksamhet bottnar ursprungligen i att antalet frekvenser är begränsat, men bl.a. tv-digitaliseringen har urholkat det skälet. Kanalknippena som används för televisionsverksamhet rapporteras inte vara i effektiv användning i alla delar.

Redogörelsen vill att koncessionsförfarandet ska förenklas och de administrativa processerna kring behövliga koncessioner och radiotillstånd byggas upp utifrån en-dörr-in-principen. Det här anser utskottet vara ypperligt. Enligt redogörelsen ska det normalt vara Kommunikationsverket som beslutar om programkoncessioner både för television och radio. Men om frekvenstillgången är knapp eller det handlar om ett kommunikationspolitiskt viktigt beslut fattas beslutet av statsrådet. I ett sakkunnigyttrande pekades det på skillnaden mellan begreppen knappt antal frekvenser och frekvensbrist och hur de används i redogörelsen. Enligt yttrandet är antalet frekvenser med nödvändighet alltid knappt, annars skulle ju intresset för dem vara lika med noll. Utskottet poängterar att televisionsverksamheten måste tilldelas så mycket tv-frekvenser att målet om en lättare administration kan nås.

Det är bra, menar utskottet, att man försöker gå in för bunden prövning när det gäller koncessioner. Det är viktigt att ta reda på i vilken mån det är juridiskt lämpligt eller över huvud taget möjligt att överföra närmare reglering eller beslutsfattande om frekvensanvändning till verksnivå. Utskottet menar att man i samband med beredningen av den beramade informationssamhällsbalken också måste begrunda hur exakta bestämmelserna på lagnivå måste vara för att befogenheter ska kunna överföras till verksnivå. Kriterierna för att bevilja koncession måste vara ytterst exakta och entydiga för att man i bedömningen inte ska behöva ty sig till lämplighetsprövning. När det gäller centrala, vittgående kommunikationspolitiska beslut är det enligt utskottet bäst att föreskriva om dem i lag eller i förekommande fall låta statsrådet fatta beslut om dem.

Till följd av den snabba omvärldsförändringen är det viktigt att ta hänsyn till principen om teknikneutralitet i koncessionsvillkoren. Enligt redogörelsen kan koncessionshavaren hädanefter välja såväl en nätoperatör som det nätknippe som redan används. I koncessionsvillkoren kommer inte heller att ingå något krav på ny eller gammal sändningsteknik. Utskottet är för att teknikneutralitet tas med i koncessionsvillkoren på ett kontrollerat sätt. För att frekvenserna ska kunna utnyttjas effektiv föreslår regeringen i redogörelsen ett sådant regleringskrav att koncessionshavare inte längre ska kunna hålla sig med oanvänd frekvenskapacitet. Utskottet ställer sig i princip mycket positivt till att frekvensvillkoren tas till hjälp för att göra frekvensanvändningen effektivare.

Koncessionsperioderna måste vara tillräckligt långa bl.a. för att branschaktörerna ska kunna göra investeringar och göra upp långsiktiga planer för verksamheten. Utskottet vill dock påpeka att om tjugo år kommer världen att se helt annorlunda ut för de elektroniska mediernas vidkommande. Genom teknikneutrala koncessioner, smidigare koncessionsvillkor och eventuell lagstiftning om ändrade koncessionsvillkor kan man försöka komma därhän att aktörerna genom långa koncessionsperioder kan anpassa sin verksamhet till förändringar i teknik, efterfrågan och andra omvärldsfaktorer.

Frekvenserna för televisionsverksamhet måste användas så effektivt som möjligt. Enligt redogörelsen ska nätkoncessionerna fortsättningsvis beviljas utifrån en jämförande s.k. skönhetstävling. Hittills har koncessionshavarna betalat för tv-frekvenser endast en frekvensavgift som täcker Kommunikationsverkets administrativa kostnader. För att frekvensanvändningen ska bli effektivare föreslås i redogörelsen en frekvensavgift baserad på frekvensernas marknadsvärde som exkluderar särskilt angivna kanalknippen för allmänintresset. Avgiften tas ut hos nätoperatörerna. Regeringens bedömning är att avgiften kommer att röra sig mellan 30 000 och 40 000 euro om året. Utifrån erhållen utredning anser utskottet att avgiften är relativt låg om man med den vill nå målet om en effektivare frekvensanvändning. Men beloppet och dess skälighet måste ses mot hur omfattande den affärsmässiga tv-verksamheten är och vilken samhällelig betydelse tv:n har som förmedlare av audiovisuellt innehåll. Utskottet anser trots allt att den planerade frekvensavgiften bör läggas fast från första början så att man inte genast efter några år tvingas höja den.

Tryggade villkor för radioverksamhet

Radion når dagligen ut till snäppet under 80 procent av finländarna; den är med andra ord fortfarande ett viktigt medium i vår vardag. För musikens del har radion varit distributionskanalen framför andra, men för vissa konsumentgrupper har betydelsen minskat i och med att internet erbjuder olika slags distributionstjänster.

Redogörelsens åtgärder i fråga om koncessioner och ny frekvensförvaltning berör också radioverksamheten. I övrigt är redogörelsen ganska knapphändig när det gäller radioverksamheten. Men lösningen att besluten om radioverksamheten ska fattas först senare är lyckad, menar utskottet. Radiokoncessionerna löper ut först 2019 och därför kan man anslå mer tid för att grunna på behövliga lösningar och i synnerhet åtgärder som tar hänsyn till branschens särdrag.

Utskottet ser det som angeläget att villkoren för radioverksamheten är tryggade och att det analoga radionätet upprätthålls och utveckas också framöver. Radionätet kommer sannolikt att ha en central ställning länge även som ett informations- och kommunikationsmedium vid undantags- och störningssituationer av olika slag. Enligt redogörelsen kommer man under den pågående koncessionsperioden att ta fram en handlingsplan för att trygga en livskraftig radioverksamhet. Dessutom kommer man under denna period bl.a. att bedöma konsekvenserna av regleringen av radioreklam särskilt ur ekonomisk synvinkel. Det är av vitalt intresse att handlingsplanen upprättas med hänsyn till de möjligheter flerkanalsradio erbjuder och till att den i princip ytterst viktiga icke-kommersiella närradion, som bl.a. betjänar minoriteter, kan driva sin verksamhet. Alternativa distributionskanaler kommer troligen att ha en avsevärd betydelse för radion på sikt. Utskottet påpekar att det i dagsläget är en mycket långsam och tung process att starta upp kommersiell radioverksamhet och att man därför borde komma på lättare procedurer.

Lokalradioverksamheten och andra lokala medier är av vital betydelse för den lokala identiteten och därför gäller det att gjuta liv i dem, menar utskottet. Lokalradioverksamheten har i allt högre grad koncentrerats till större ägare och kedjor och de för den lokala identiteten viktiga lokalprogrammen har därmed minskat tydligt. Antalet genuint lokala aktörer har minskat och den lokala informationsförmedling som koncessionerna kräver är relativt knapp. Trenden är enligt utskottet ytterst beklaglig och därför bör handlingsprogrammet lägga särskild fokus på lokalradioverksamheten och på faktorer som påverkar dess kommersiella lönsamhet.

Enligt redogörelsen kommer man inte i det här skedet att inleda en digitalisering av radion. Ingen av de sakkunniga som utskottet hörde kom med önskemålet om digital radio. Utifrån erhållen utredning ställer sig utskottet bakom redogörelsens ståndpunkt. Men observeras bör att många andra EU-länder skridit till konkreta åtgärder för att digitalisera radion. Därför måste bl.a. EU hålla ett öga på utvecklingen samtidigt som man i frekvensplaneringen i god tid bereder sig på det finns tillgång till lämpliga frekvenser om det blir aktuellt med digitalisering senare. Även framtidsutskottet framhåller behovet av framförhållning i fråga om frekvenser och digitalradio.

Koncession för kortvarig radioverksamhet beviljas av Kommunikationsverket. Verket kan bevilja koncession för radioverksamhet som pågår längst tre månader i ett analogt sändningsnät. Koncession ska beviljas, om frekvenser kan anvisas för verksamheten och det inte finns grundad anledning att misstänka att sökanden bryter mot de bestämmelser som reglerar verksamheten. Det är alltså mycket lättare att få kortvarig koncession än koncession för långvarig verksamhet. I redogörelsen sägs det att man i samband med beredningen av informationssamhällsbalken kommer att titta på användningen av frekvenser för fri och kortvarig radioverksamhet i akt och mening att förbjuda kommersiell kommunikation på dessa frekvenser. Det har påpekats för utskottet att kortvariga koncessioner ibland är sammanlänkade så att den kommersiella verksamheten i praktiken är fortlöpande trots koncessionernas korta längd. Utskottet framhåller att användningen av kortvariga koncessioner med lättare beviljningskriterier inte är avsedda för verksamhet av det slaget. Det rätta är att basera verksamheten på långvarigare koncessioner. Dessutom är det sammantaget och på sikt också den mest ekonomiska modellen för branschaktörerna. Utskottet ställer sig därför i princip positivt till förslaget i redogörelsen. Men under beredningen gäller det att noga se upp så att regleringen inte får oönskade effekter för någon funktionell form av kortvarig radioverksamhet.

Andra viktiga aspekter

Regeringen vill i redogörelsen att lagstiftningen om elektronisk kommunikation åtminstone delvis utvidgas till att omfatta dem som tillhandahåller betal-tv-tjänster med syftet bl.a. att stärka konsumenternas ställning. Utgående från inkommen information bedömer utskottet detta vara objektivt och motiverat och ligga i tittarnas intresse. Enligt redogörelsen ska eventuellt också de som tillhandahåller beställ-tv framöver göra en anmälan om verksamheten till Kommunikationsverket. Utskottet menar att anmälningsskyldigheten är ett jämförelsevis lätt villkor då man därmed kan göra myndighetstillsynen över marknaden effektivare. Just nu får Kommunikationsverket inga uppgifter om dem som tillhandahåller betal-tv trots att de omfattas av samma bestämmelser om sponsring, produktplacering och europeiskt programutbud som den linjära televisionen.

Framtidsutskottet lyfter i sitt utlåtande (FrUU 6/2012 rd) fram nya kommunikationstekniker och de möjligheter de öppnar. Utskottet tror exempelvis att radiofrekvensidentifiering (RFID) kommer att bli allmännare under de närmaste åren bl.a. inom hälso- och sjukvården, handeln, industrin och trafiken. Det gäller att under de kommande åren noga hålla ögonen på behovet av RFID-teknik och överlag en intelligent infrastruktur. Kommunikationsutskottet är av samma åsikt.

I framtiden kommer vi förmodligen att se allt mer intelligenta radioutrustningar som själva delvis kan välja den frekvens de använder och leta upp fria frekvenser. Det här kan eventuellt också spara frekvensresurser när det blir möjligt att samanvända frekvenser. Framtidstutskottet är särskilt angeläget om att ett så brett frekvensområde som möjligt anvisas för kognitiv radioteknik och att den tekniken utvecklas och kan tas i bruk.

Utskottet vill också rikta uppmärksamheten mot de kostnader som uppstår när frekvensområdet för trådlösa mikrofoner ändras efter den förestående auktionen av 800 MHz-bandet och apparaterna därmed eventuellt måste bytas ut. Kommunikationsutskottet ansåg i samband med propositionen om frekvensauktioner (KoUB 12/2012 rd) det vara mycket viktigt att man med det snaraste klargör om det finns möjligheter att helt eller delvis ersätta de skäliga kostnader som ändringen i frekvensområdet orsakar användarna av tillståndspliktiga radiomikrofoner. Utskottet uttalade sig i det sammanhanget också om vikten av att de eventuella hälsoeffekterna av bredbandsnäten och användningen av dem följs upp och framöver undersöks noggrannare, så att ett samband mellan orsak och verkan vetenskapligt kan påvisas eller uteslutas.

Kommunikationsutskottet håller med kulturutskottet om att redogörelsen är mycket fåordig när det gäller barns och ungas behov som konsumenter av elektroniska medier. Bestämmelserna som avser att skydda barn, såsom beteckningar för tittartider och åldersgränser, ska enligt redogörelsen fortsatt gälla alla som utövar programverksamhet. Det här är något som bör beaktas också i fråga om alternativa distributionsvägar och repriser om man vill skapa en mediemiljö som är tryggare för barnens utveckling, menar utskottet. Det är rimligt att kräva att också de sändningsansvariga aktörerna och innehållsproducenterna tar hänsyn till barnens intresse. Oavsett förändringarna i det teknologiska landskapet måste barnens rättigheter och barnskyddsaspekterna lyftas fram och tillgodoses, understryker kulturutskottet i sitt utlåtande. Utskottet menar att det vore läge att även i villkoren för radiokoncessioner ta hänsyn till barnskyddsaspekten för att radion skulle följa liknande principer som televisionen. Kommunikationsutskottet påpekar att också i utbudet av barnprogram måste hänsyn tas till de båda inhemska språken och behovet av textning.

Kommunikationsutskottet vill med hänvisning till kulturutskottets utlåtande inskärpa vikten av att bekämpa olaglig piratism som kränker upphovsrätten bl.a. för att kvalitetsinnehåll ska kunna produceras och mediebranschen vara lönsam.

Kulturutskottet tar upp frågan om mediefostran i sitt utlåtande och anser att den mediefostran och de multimodala färdigheter som skolan ger är ytterst viktiga på vägen mot ett reellt, fungerande informationssamhälle. Mediefostran och behovet av den är enligt kommunikationsutskottet en betydelsefull fråga som får större tyngd när omvärlden förändras och blir mer teknisk. Utom den mediefostran som skolorna står för bör man försöka öka mediekunskapen över lag och sprida den till andra målgrupper, i förekommande fall till alla finländare.

De beslut fastighetsinnehavaren fattar om att dra och sätta i stånd interna nät påverkar i allt väsentligt fastighetsinvånarnas ställning och valmöjligheter som konsumenter av elektronisk kommunikation. Besluten kan i värsta fall vara varaktigt utslagsgivande för om det ens är möjligt för flera teleföretag att erbjuda fastigheten samtidiga tjänster och vilka nya distributionstekniker fastighetsnäten stöder framöver. Fastighetsinnehavaren bör ha tillgång till adekvat information om vilka effekter besluten får för att invånarna i framtiden inte ska bindas exempelvis till en viss tjänstetillhandahållare. Redogörelsen talar om ett eventuellt behov av information, rekommendationer eller lagbestämmelser om bl.a. iståndsättning och byte av fastighetsinterna nät. För att invånarna ska ha möjlighet att bl.a. välja tillhandahållare av kommunikationstjänster bör man försöka hitta sätt att förhindra situationer där en invånare är bunden till låt oss säga en förbindelse som valts redan innan han eller hon flyttat in.

Kommunikationsmarknadslagen () föreskriver om skyldighet att distribuera tv-programutbud i kabelnät. Distributionsskyldigheten fortsätter enligt redogörelsen även efter 2016 i fråga om Rundradion Ab:s kanaler och kanalerna som betjänar allmänintresset för att alla tittare ska ha samma möjligheter att ta emot dessa kanaler. För vidaresändning i kabelnät av kanaler som omfattas av distributionsskyldigheten behöver i dagsläget inte betalas upphovsrättsersättning. Utskottet vill poängtera att förlängningen av distributionsskyldigheten inte har någon som helst beröringspunkt i konceptuellt och materiellt hänseende med fastställandet av den hithörande upphovsrättsersättningen och bör i förekommande fall bedömas separat. När utskottet behandlade regeringens proposition med förslag till lagar om ändring av ikraftträdandebestämmelsen i lagen om ändring av 134 § i kommunikationsmarknadslagen, 134 § i kommunikationsmarknadslagen och lagen om televisions- och radioverksamhet (RP 13/2010 rd) föreslog det att riksdagen godkänner ett uttalande, vilket riksdagen sedermera gjorde. Riksdagen förutsatte i uttalandet att regeringen vidtar åtgärder i syfte att bedöma om 25 i § i upphovsrättslagen behöver ändras, om nät- och tjänsteutbudet 2011—2016 utvecklas på ett sätt som i dag inte kan förutses och om denna utveckling leder till ett oskäligt slutresultat för upphovsmännen eller medborgarna. Med hänvisning till uttalandet anser utskottet att det ännu är för tidigt att fatta beslut om förlängd distributionsskyldighet efter 2016.

Med principen om ett kort avses kryptering av kanaler så att olika distributörers sändningar kan avkodas med ett programkort. Det här kräver bl.a. att de olika aktörerna använder sig av samma teknik. Redogörelsen talar om precisering av lagstiftningen för att principen om ett kort ska bli mer bindande. Medborgarna bör enligt redovisningen kunna utnyttja alla betal-tv-tjänster med ett avkodningskort och för att så ska ske måste förpliktelsen omfatta alla parter i televisionsverksamhetens värdekedja. Hur det tekniskt ska gå till är något som aktörerna kan komma överens sinsemellan. Vissa sakkunniga som utskottet hört har på vissa punkter varit kritiska till principen för att den kostar och eventuellt också är besvärlig att genomföra tekniskt. Dessutom har det sagts att principen inte bör gälla små regionala betal-tv-aktörer, eftersom förpliktelsen skulle tära alltför mycket på deras lönsamhet. Sett mot bakgrund av de innehåll som medborgarna de facto kan nå och deras valmöjligheter är det i framtiden allt viktigare att utrustning och tjänster är kompatibla. Utskottet är följaktligen för en mer bindande och till kostnaderna skälig princip om ett kort.