Motivering

Sammantaget sett anser utskottet att propositionen behövs och fyller sitt syfte. Utskottet tillstyrker lagförslagen utan ändringar, men med följande kommentarer.

Propositionens utgångspunkter

Med internationell rättshjälp avses hjälp som stater ger varandra i gränsöverskridande brottmål. Regeringens föreslår att riksdagen ska godkänna det i Strasbourg i november 2001 upprättade andra tilläggsprotokollet till den europeiska konventionen om inbördes rättshjälp i brottmål (nedan andra tilläggsprotokollet) och de förbehåll och den förklaring som ska göras med stöd av tilläggsprotokollet. Propositionen innehåller också två andra till regleringen hänförliga anmälningar och förklaringar om internationella skyldigheter som kräver riksdagens godkännande samt ett ställningstagande om behovet av riksdagens samtycke i vissa frågor som berör anmälning från behörig myndighet.

Det andra tilläggsprotokollet innehåller bestämmelser om bl.a. kommunikationsvägar mellan de rättsliga myndigheterna, förhör av vittnen genom video- eller telefonkonferens, delgivning av rättegångshandlingar per post samt gränsöverskridande övervakning, kontrollerad leverans, hemliga utredningar och gemensamma utredningsgrupper. I propositionen föreslås det att Finland bl.a. ska göra ett förbehåll om att inte alls tillämpa bestämmelsen om gränsöverskridande övervakning (artikel 17) i tilläggsprotokollet och ett partiellt förbehåll till bestämmelsen om hemliga utredningar (artikel 18).

Utifrån erhållen utredning fäster lagutskottet allmänt taget uppmärksamhet vid det föreslagna regleringssättet, dvs. att det andra tilläggsprotokollet sätts i kraft genom en blandad ikraftträdandelag. Principen för propositionen är att lagen om internationell rättshjälp i straffrättsliga ärenden (, nedan lagen om straffrättslig rättshjälp) föreslås bli kompletterad med de bestämmelser motsvarande andra tilläggsprotokollet som kan tillämpas på vilken stat som helst, också sådana som inte är parter i det andra tilläggsprotokollet. Lagen om sättande i kraft av tilläggsprotokollet föreslås för sin del innehålla de bestämmelser som tillämpas endast på de stater som är förbundna till tilläggsprotokollet.

Lagutskottet konstaterar att det ligger i det internationella straffrättsliga samarbetets natur att det oundvikligen är splittrat och att det inte helt och hållet kan förhindras med nationell lagstiftning. I Finland är lagen om straffrättslig rättshjälp en branschspecifik allmän lag som kan tillämpas i relation till vilken stat som helst. Men vid sidan av den krävs också tillämpning av internationella avtal eller andra internationella åligganden. Det framgår av 30 § 2 mom. i lagen om straffrättslig rättshjälp enligt vilken internationell rättshjälp i straffrättsliga ärenden trots bestämmelserna i lagen lämnas också enligt vad som särskilt har avtalats eller stadgats om lämnande av rättshjälp.

Finlands internationella skyldigheter att lämna rättshjälp baserar sig på internationella avtal och andra åtaganden och inte på nationell lagstiftning, som ofta endast ger möjlighet att lämna rättshjälp. Här bör hänsyn tas också till eventuella förbehåll hos andra medlemsstater som har förbundit sig till internationella förpliktelser. Om reglering baserad på internationella allmänna avtal citeras i lagen om straffrättslig rättshjälp, blir den allmänna lagen mycket omfattande, komplicerad också därmed också svårtydbar.

Med stöd av erhållen utredning och det ovan anförda konstaterar utskottet att den lagstiftningsteknik som föreslås i propositionen är godtagbar och ändamålsenlig. De föreslagna ändringarna är ägnade att förenhetliga den sammantagna regleringen av internationell straffrättslig rättshjälp och göra den internt mer konsekvent.

Gränsöverskridande övervakning (artikel 17)

I artikel 17 i det andra tilläggsprotokollet ingår bestämmelser om gränsöverskridande övervakning mellan parterna. I artikeln föreskrivs det om fortsatt spaning på en annan parts territorium i två olika typer av fall. Fortsatt övervakning på den andra partens territorium, för det första på grundval av en framställning om rättslig hjälp som lämnats in i förväg och för det andra av särskilt brådskande skäl utan framställning om rättslig hjälp. Det grundläggande syftet med samarbetet enligt artikeln är att ge en tjänsteman i en främmande stat befogenheter på den andra partens territorium.

Artikeln är nästan identisk med artikel 40 i Schengenkonventionen (FördrS 23/2001). Det finns emellertid två skillnader jämfört med Schengenkonventionen. För det första är tillämpningsområdet för punkt 1 i artikeln mer omfattande, och för det andra har förteckningen i punkt 6 i artikeln utökats med två brott jämfört med Schengenkonventionen. Artikeln är dessutom nästan likadan som artikel 21 i Neapel II-konventionen (FördrS 148/2004), som ingåtts mellan EU:s medlemsstater.

Till den del det blir fråga om ett samarbete som utförs av en behörig finländsk myndighet på Finlands territorium på begäran av en främmande stat, är samarbetet med stöd av de gällande bestämmelserna i lagen om straffrättslig rättshjälp (15 och 23 §) redan möjligt i relation till vilken stat som helst. Dessutom tillåter 10 § i lagen om straffrättslig rättshjälp att en främmande stats myndighet är närvarande på Finlands territorium vid utförandet av den begärda åtgärden. Den behöriga myndigheten i den stat som framställt begäran har dessutom rätt att delta i behandlingen av ärendet vid förundersökningen, om förundersökningsmyndigheten tillåter det. Myndigheten i den stat som framställt begäran kan således vara närvarande när en finsk myndighet utför observationsuppdrag på begäran av staten i fråga.

Lagutskottet fäster uppmärksamhet vid att artikeln utgår från att en främmande stats tjänstemän skulle tillämpa Finlands lagstiftning på Finlands område. Den främmande staten bör också iaktta Finlands förbehåll. Ändå är det i en praktisk situation svårt att säkerställa att den främmande statens tjänsteman känner till Finlands lagstiftning och hur Finland har förbundit sig till artikeln. Regleringen är komplicerad och tillämpningen av befogenheterna vore förenad med utmaningar. En tjänsteman från en främmande stat borde således känna till innehållet i artikeln, Finlands förbehåll till den och Finlands lagstiftning för att kunna arbeta på tillåtet sätt på finskt territorium. Ett grundläggande syfte med artikeln kan också anses vara att den tillämpas i krissituationer då åtgärderna är svåra att överföra till myndigheterna inom det område där verksamheten sker. I en sådan situation är det i praktiken besvärligt att avtala om åtgärder som ska vidtas på finskt territorium.

Förvaltningsutskottet har i sitt utlåtande 5/2014 rd i enlighet med propositionen ansett att det är motiverat att Finland lägger ett förbehåll till tilläggsprotokollet om att landet inte godtar artikel 17. Enligt lagutskottet är det med avseende på det nationella samarbetet tillräckligt att samarbete på finskt territorium mellan Finland och en främmande stat som framställt en begäran är möjligt vid utförande av observation. Propositionens förhållningssätt till artikel 17 är således motiverad och det räcker med att observationen i Finland kan utföras av finländska myndigheter. Lagutskottet anser det ändamålsenligt att Finland gör ett förbehåll till artikeln som helt utesluter tillämpningen av den, varvid det också är klart för en utländsk tjänsteman att Finland inte deltar i det samarbete som avses i artikeln.

Kontrollerade leveranser (artikel 18)

Artikel 18 i det andra tilläggsprotokollet innehåller bestämmelser om samarbete vid kontrollerade leveranser mellan parterna. Syftet med artikeln är att ålägga parterna att möjliggöra kontrollerade leveranser på sitt territorium. Enligt punkt 1 i artikeln ska varje part åta sig att det på begäran av en annan part blir möjligt att tillåta kontrollerade leveranser på dess territorium inom ramen för utredningar om brott som kan leda till utlämning. Vid utlämning mellan staterna i Europarådet anses ett brott där straffet är minst ett års fängelse vara utlämningsbart.

Enligt 10 kap. 41 § i den nya lagen om tvångsmedel () som trädde i kraft i början av 2014 får förundersökningsmyndigheten vid kontrollerad leverans avstå från att ingripa i transporten eller någon annan leverans av föremål, ämnen eller egendom eller dröja med att ingripa, om det behövs för identifiering av personer som medverkar i ett brott som håller på att begås eller för utredning av ett brott som är allvarligare eller en brottslig verksamhet som är mera omfattande än det brott som håller på att begås. Förundersökningsmyndigheten får använda kontrollerade leveranser, om det finns skäl att misstänka ett brott för vilket det föreskrivna strängaste straffet är fängelse i minst fyra år. Det förutsätts dessutom att leveranserna kan övervakas och att det går att ingripa i dem vid behov. I samband med den nya tvångsmedelslagen infördes kontrollerade leveranser som tvångsmedel i 23 § 1 mom. i lagen om rättshjälp (). Det ska kunna tillämpas för att uppfylla en begäran om rättshjälp från en annan stat.

Tröskeln för att tillämpa kontrollerade leveranser är således betydligt högre enligt 10 kap. 41 § i tvångsmedelslagen än enligt EU:s rättshjälpskonvention från 2000 (FördrS 88/2005).

Likväl föreslår propositionen i fråga om EU:s medlemsstater en särskild bestämmelse om kontrollerade leveranser i lagen om sättande i kraft av rättshjälpskonventionen från 2000 (2 a § i lagförslag 4). Bestämmelsen behövs för att uppfylla Finlands internationella skyldigheter eftersom EU:s rättshjälpskonvention från 2000 inte tillåter förbehåll mot artikeln. I fråga om EU:s medlemsstater kommer regleringen av kontrollerade leveranser dock att ändras när direktivet om europeisk utredningsorder träder i kraft. I direktivets artikel 28 är användningen av kontrollerade leveranser inte längre bundet till utlämningsbara brott utan till motsvarande nationella fall (artikel 28.1).

Eftersom kontrollerade leveranser regleras genom ny lagstiftning som trädde kraft i början av 2014 föreslår regeringen ett förbehåll som innebär att Finland inte godkänner artikel 18 i det andra tilläggsprotokollet. Det innebär att i förhållande till stater utanför EU är tröskeln för kontrollerade leveranser densamma som i rent inhemska situationer. Ändå innebär den föreslagna nya 2 a § att tröskeln för kontrollerade leveranser i inhemska situationer skulle vara högre än i relation till EU-länder.

Lagutskottet vill för det första uppmärksamma att oberoende av denna reservation kan de finska myndigheterna med stöd av den nationella lagstiftningen bedriva sådant samarbete som avses i artikeln med stöd av bestämmelserna i lagen om straffrättslig rättshjälp och tvångsmedelslagen.

Förvaltningsutskottet menar i sitt utlåtande att det är ett problem att kontrollerade leveranser inte kan tillämpas exempelvis vid förundersökning av vanliga narkotikabrott eller smuggling av syntetiska droger i syfte att avslöja ännu allvarligare brott, större brottshärvor eller få fast de största förövarna. Enligt förvaltningsutskottet kunde vår nationella lagstiftning ses över till exempel så att man kan ingripa heltäckande med kontrollerade leveranser vid narkotikasmuggling. Om det inte låter sig göra i detta sammanhang, anser förvaltningsutskottet att en lagändring i vilket fall som helst behövs och bör beredas separat.

Eftersom bestämmelserna om kontrollerad leverans i tvångsmedelslagen först nyligen har trätt i kraft anser lagutskottet att det ännu inte är läge att utvärdera om de behöver ändras. Vi har ännu inte erfarenheter av tillämpningen och saknar således möjlighet att utvärdera hur de fungerar. Lagutskottet menar att förbehållet bör göras som föreslaget också för att det ger möjlighet att vid behov omvärdera innehållet i den nationella lagstiftningen.

Hemliga utredningar (artikel 19)

Enligt punkt 1 i artikeln får den ansökande och den anmodade parten enas om att bistå varandra i brottsutredningar som genomförs av tjänstemän med hemlig eller falsk identitet (hemliga utredningar). Innehållet i en hemlig utredning definieras inte närmare i artikeln. Definitionen av hemliga utredningar i artikel 14 i EU:s rättshjälpskonvention från 2000 ansågs täcka både täckoperationer och bevisprovokationer genom köp i den finska lagstiftningen (RP 31/2003 rd, s. 55).

Enligt propositionen kan en tjänsteman i en främmande stat på finskt territorium sköter uppgifter som innefattar täckoperationer och bevisprovokationer genom köp endast på basis av en framställning om rättslig hjälp som den behöriga myndigheten i Finland har gjort hos staten i fråga. Det har också ansetts möjligt att sådana befogenheter kan utsträckas till att omfatta också andra än stater som är parter i det andra tilläggsprotokollet.

Utskottet har vid sin bedömning i första hand noterat att lagen om straffrättslig rättshjälp redan i nuläget möjliggör rättshjälp mellan Finland och de andra staterna när det gäller täckoperationer och bevisprovokationer genom köp. Ett sådant samarbete genomförs dock alltid så att en finsk polisman uppfyller begäran om rättshjälp. Bestämmelserna i lagen om straffrättslig rättshjälp medger alltså inte att en tjänsteman i en främmande stat sköter täckoperationer och bevisprovokationer genom köp på finskt territorium på det sätt som avses i det andra tilläggsprotokollet. Det finns trots det särskilda bestämmelser () om att en tjänsteman i en annan medlemsstat i Europeiska unionen kan ges rätt att genomföra täckoperationer och bevisprovokationer genom köp på finskt territorium för utredning av brott.

Regeringen föreslår i sin proposition att en paragraf om rätt för en utländsk tjänsteman att genomföra täckoperationer och bevisprovokationer genom köp ska införas i lagen om straffrättslig rättshjälp (23 a § i lagförslag 2). Den ska innehålla en bestämmelse enligt vilken en behörig tjänsteman i en främmande stat kan ges rätt att vidta sådana enstaka åtgärder enligt 10 kap. i tvångsmedelslagen som gäller täckoperationer eller bevisprovokationer. Den behöriga tjänstemannen kan ges de befogenheter som avses i paragrafen endast i sådana situationer där en behörig myndighet i Finland har framställt en begäran om sådan rättshjälp hos den främmande staten. Den främmande staten ska också ha bifallit begäran. Någon rätt att vidta åtgärder kan däremot inte ges om en annan stat önskar inleda täckoperationer eller bevisprovokationer genom köp på finskt territorium. En sådan begäran uppfylls också i fortsättningen helt och hållet på de finska myndigheternas försorg.

Enligt utredning gäller behovet av att ge en tjänsteman i en främmande stat befogenheter på finskt territorium uttryckligen användningen av inlånade personer i en inhemsk förundersökning. Därför föreslås det i propositionen att ett sådant samarbete ska tillåtas.

En behörig tjänsteman i en främmande stat ska ha rätt att utföra de åtgärder som avses i paragrafen endast under omedelbar tillsyn av den polisman som är ansvarig för täckoperationen eller bevisprovokationerna. Det är nödvändigt med avgränsningen därför att det kan vara fråga om behöriga tjänstemän från vilken stat som helst, och rättskulturen i deras hemland kan skilja sig mycket från den vi har i Finland. Därför föreskrivs det inte i den nya 23 a § om rätten att bära vapen och det föreslås inte heller något undantag från tillämpningen av skjutvapenlagen () i propositionen. Detta innebär enligt lagutskottets mening att en sådan rätt inte kan ges en utländsk tjänsteman. Om det anses att en täckoperation eller bevisprovokation enligt 23 a § är så farlig att säkerheten i arbetet kräver att den utländska tjänstemannen bär vapen, är det enligt propositionen inte möjligt att genomföra insatsen. Förvaltningsutskottet har enligt sitt utlåtande inte ansett det finnas något skäl att ändra de föreslagna bestämmelserna i den mån de gäller rätten att bära vapen, och inte heller lagutskottet anser att det med stöd av den erhållna utredningen finns några grunder för att bedöma frågan på annat sätt.

I motiveringen till propositionen föreslås två olika sätt att genomföra den omedelbara tillsynen. Det ena sättet är fysisk närvaro: en finsk polisman ska befinna sig tillsammans med den utländska tjänstemannen. Det andra sättet är att tillsynen utförs i enlighet med 10 kap. 38 § i den nya tvångsmedelslagen genom att förse den utländska tjänstemannen med utrustning som medger teknisk avlyssning och optisk observation. En utländsk tjänsteman ska övervakas strängare än en finsk tjänsteman som opererar under täckmantel eller utför bevisprovokationer genom köp.

Tvångsmedelslagen innehåller inte några bestämmelser om tillsynen över en polisman som genomför detta slag av insatser i hemlandet och inte heller om uppföljningen av dem. Inte heller statsrådets förordning av den 13 februari 2014 om förundersökning, tvångsmedel och hemligt inhämtande av information () innehåller sådana bestämmelser.

Enligt utredning innebär kravet på omedelbar tillsyn och fysisk närvaro på det sätt som avses ovan i praktiken att inte bara den utländska personen utan också den finländska övervakaren ska fås in i täckoperationen. Att få in två personer under täckmantel i samma operation har emellertid inte några förutsättningar att lyckas i praktiken. Men också en person under täckmantel som bär med sig utrustning som medger avlyssning och observation kan bli avslöjad i ett sällskap där alla hela tiden är misstänksamma och på sin vakt. Utrustningen fungerar inte alltid problemfritt, i synnerhet inte i byggnader som innehåller metallkonstruktioner, vilket också kan påverka arbetssäkerheten.

Förvaltningsutskottet har i sitt utlåtande konstaterat att hemliga utredningar redan i sig är mycket krävande och att det inte på långt när alltid är möjligt med omedelbar tillsyn över en person under täckmantel. Kravet på att bestämmelserna ska vara tillräckligt exakta och noga avgränsade uppfylls enligt förvaltningsutskottet av att en utländsk person med hemlig identitet genomför insatserna under ledning och övervakning av en finländsk polisman.

Lagutskottet anser det ändå vara motiverat att en tjänsteman från en främmande stat står under intensiv övervakning av en finländsk tjänsteman. När frågan bedöms bör det beaktas att propositionen tillåter att en utländsk tjänsteman deltar i en täckoperation endast med stöd av en begäran om rättslig hjälp från finländska myndigheter. Propositionen gäller i detta avseende inte enbart Europarådets medlemsstater, utan den tillåter på vissa lagfästa villkor att en tjänsteman från i princip vilken stat som helst deltar i täckoperationer.

På basis av erhållen utredning och efter att ha övervägt olika synpunkter är det enligt utskottets mening skäl att behålla villkoret om omedelbar tillsyn i paragrafen, men det är trots det inte motiverat att ställa så hårda krav som i motiven till regeringspropositionen. Också andra former av tillsyn kan godtas. Utskottet anser att tillsynen kan anses vara omedelbar också då en finländsk tjänsteman mycket noga följer den utländska tjänstemannens förehavanden i täckoperationen på ett sådant sätt att myndigheterna kan ingripa vid behov. Detta innebär att en utländsk polisman som opererar under täckmantel under korta perioder inte övervakas genom fysisk närvaro eller med hjälp av teknisk utrustning om det inte är möjligt. I sådana fall måste den utländska tjänstemannen rapportera detta till de finländska poliserna omedelbart. Det är då fråga om intensiv observation. Insatsen ska då i princip ordnas så att sådan tillsyn är möjlig. Att tillsynen är omedelbar kan enligt utskottet också karaktäriseras så, att den finländska tjänstemannen hela tiden ska ha en klar uppfattning om situationen och hur den framskrider. Man kan tala om en viss uppföljande tillsyn.

Enligt utredning kommer de enskilda åtgärderna vid varje täckoperationer att kräva mycket långtgående individualisering. Enligt motiven i propositionen ska de enskilda åtgärder enligt 10 kap. i tvångsmedelslagen som gäller täckoperationer eller bevisprovokationer genom köp och som kan vidtas av en utländsk tjänsteman alltid individualiseras i en skriftlig plan. Både när det gäller täckoperationer och bevisprovokationer genom köp går individualiseringen av åtgärderna längre än i 10 kap. 30 och 36 § i den nya tvångsmedelslagen.

Enligt 10 kap. 30 § 2 mom. i den lagen ska en sådan skriftlig plan göras upp över genomförandet av en täckoperation som innehåller väsentlig och tillräckligt detaljerad information för beslutsfattandet om och genomförandet av täckoperationen. Det framgår inte av regeringens proposition (RP 222/2010 rd) vad denna information innefattar. På motsvarande sätt ska det enligt 10 kap. 36 § i lagen upprättas en skriftlig plan över genomförandet av bevisprovokation genom köp, om detta behövs med hänsyn till operationens omfattning eller andra motsvarande skäl. I den nu föreslagna 23 a § föreskrivs det att det alltid ska göras upp en skriftlig plan över bevisprovokationer genom köp i de avsedda fallen.

Lagutskottet anser inte att kravet i den föreslagna 23 a § på att täckoperationer eller bevisprovokationer genom köp som utförs av en utländsk tjänsteman ska individualiseras i en skriftlig plan för genomförandet begränsar polisens verksamhet i onödigt stor utsträckning. Utskottet framhåller emellertid för tydlighetens skull att bestämmelsens ordalydelse inte innebär att varje enskild handling ska individualiseras, utan att de åtgärder som betraktas som täckoperationer eller bevisprovokationer genom köp ska individualiseras så noggrant som möjligt i planen. Detta ska anses vara utgångspunkten när man fattar beslut om att låta en utländsk tjänsteman delta i operationer på finskt territorium. Enligt utredning görs en skriftlig plan för genomförandet i praktiken upp så, att man så detaljerat som möjligt försöker förutse varje situation som kan uppstå under operationen. Denna praxis motsvarar ordalydelsen och avsikten i den föreslagna 23 a §.