Motivering

Med hänvisning till propositionen och övrig information finner utskottet lagförslaget nödvändigt och lämpligt. Utskottet tillstyrker propositionen och föreslår en ändring i lagförslag 2.

Århuskonventionen

Århuskonventionen bygger på den tionde principen i Riodeklarationen från FN-konferensen om miljö och utveckling i Rio de Janeiro 1992. Princip 10 gäller allmänhetens rätt till delaktighet och tillgång till information. Konventionen innehåller delad kompetens med bestämmelser som dels ingår i Europeiska gemenskapens behörighet, dels i medlemsstaternas behörighet. Konventionen har ratificerats av 27 stater. En av de största bidragande orsakerna till konventionen var att man vill säkerställa demokratin i de forna socialistiska staterna i Östeuropa.

Europeiska gemenskapen har redan antagit ett flertal ändringar i sin lagstiftning på grund av genomförandet av ÅrhuskonventionenDirektiv om allmänhetens tillgång till miljöinformation (2003/4/EG), ändring av MKV-direktivet och IPPC-direktivet (2003/35/EG)..

För de återstående lagstiftningsändringarna lämnade kommissionen tre förslag i oktober 2003.Förslag till direktiv om tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor (KOM(2003) 624 slutlig), förslag till förordning om hur Århuskonventionen skall tillämpas på Europeiska gemenskapens institutioner och organ (KOM(2003) 622 slutlig) och förslag till rådets beslut om ingående på Europeiska gemenskapens vägnar av Århuskonventionen (KOM(2003) 625 slutlig) Utskottet har lämnat utlåtanden om förslagen tidigare.

Konventionen är indelad i tre grupper. I den första gruppen ingår tillgång till miljöinformation, i den andra allmänhetens rätt att delta i beslutsprocessen och i den tredje tillgång till rättslig prövning.

Århuskonventionen är en ny typ av miljööverenskommelser som kombinerar miljörelaterade rättigheter med de mänskliga rättigheterna. I sitt utlåtande går grundlagsutskottet in på konventionsbestämmelserna i relation till grundlagen och anser att bestämmelserna är betydelsefulla med tanke på det som föreskrivs i grundlagen om möjligheten att delta och påverka. I utlåtandet granskar grundlagsutskottet konventionen i relation till 20 § 2 mom. i grundlagen, där det föreskrivs att det allmänna ska verka för att alla tillförsäkras en sund miljö och att var och en har möjlighet att påverka beslut i frågor som gäller sin egen livsmiljö. I förarbetena till översynen av de grundläggande fri- och rättigheterna framhålls att bestämmelsen också innebär ett i grundlag givet uppdrag att utveckla miljölagstiftningen så att människor får en större möjlighet att påverka beslut som gäller deras egen livsmiljö. Konventionsbestämmelserna om rätten till tillgång till information är inget problem med tanke på offentlighetsprincipen i grundlagens 12 § 2 mom. och bestämmelsen om rättslig prövning går i samma riktning som 21 § i grundlagen, framhåller grundlagsutskottet i sitt utlåtande.

Förslagen i propositionen

Enligt propositionen måste lagstiftningen preciseras i vissa fall. Propositionen innehåller en vanlig lag om sättande i kraft av de bestämmelser i konventionen som hör till området för lagstiftningen (lagförslag 1), ett lagförslag om så kallade längsgående projekt (lagförslag 2) och ett förslag till lag om ändring av kärnenergilagen (lagförslag 3).

Dessutom innehåller propositionen ett förslag till två förklaringar om tolkningen som Finland kommer att lämna. Den första förklaringen gäller beslutsprocessen enligt kärnenergilagen. Vår lagstiftning innefattar ett förfarande med principbeslut av statsrådet i kärnkraftverksfrågor. Det innebär att statsrådet före tillståndsförfarandet fattar ett tillstyrkande principbeslut som läggs fram för riksdagen för fastställelse. Dessutom finns det särskilda bestämmelser om tillståndsförfarandet. I propositionen begär regeringen riksdagens samtycke till en förklaring om tolkningen av konventionen. Enligt förklaringen gäller tillgången till rättslig prövning, alltså rätten att överklaga, därmed inte ett förfarande med principbeslut enligt kärnenergilagen. Därmed kan inte heller riksdagens beslut i sådana frågor överklagas.

I den andra förklaringen säger Finland att tillgången till rättslig prövning enligt konventionen kommer att genomföras enligt finländsk lagstiftning. Detta innebär att den sökande har rätt att överklaga bara en gång trots att ett projekt kan behöva fler än ett tillstånd

Miljöutskottet påpekar att vår lagstiftning är progressiv när det gäller frågorna i Århuskonventionen och redan nu huvudsakligen uppfyller konventionsbestämmelserna. Lagstiftningsreformerna är direkt kopplade till grundlagen som bildar plattformen för ett breddat deltagande för allmänheten i beslutsprocesser som gäller miljöfrågor. Mer insyn och större öppenhet har varit viktiga mål också i Finlands EU-politik och i internationellt samarbete. Ratificeringen av Århuskonventionen ligger därför i linje med Finlands nationella och internationella miljöpolitik.

Miljöorganisationernas rätt att söka ändring

För att Århuskonventionen ska kunna godkännas måste miljöorganisationerna ges rätt att söka ändring i beslut gällande verksamheter som avses i bilaga I till konventionen. Hos oss har miljöorganisationerna redan besvärsrätt i fråga om de flesta verksamheterna. Rätt att överklaga myndighetsbeslut som givits med stöd av miljöskyddslagen har enligt 97 § 1 mom. 2 punkten i miljöskyddslagen (86/2000) en registrerad förening eller stiftelse vars syfte är att främja miljöskydd, hälsoskydd eller naturvård eller trivseln i boendemiljön och inom vars verksamhetsområde miljökonsekvenserna uppträder. Samma formulering finns i 17 kap. 1 § 2 mom. 2 punkten i vattenlagen (264/1961). Likartade bestämmelser som ger organisationer rätt att anföra besvär finns också i 191 § 2 mom. och 193 § i markanvändnings- och bygglagen (132/1999), 61 § 3 mom. i naturvårdslagen (1096/1996) och i 66 § 2 mom. i avfallslagen (1072/1993). När det gäller projekt enligt bilaga I i konventionen är organisationernas besvärsrätt i dagsläget främst förankrad i miljöskyddslagen och vattenlagen.

Vår lagstiftning uppfyller följaktligen redan kraven i konventionen med undantag för s.k. längsgående verksamheter, dvs. vissa kraftledningar, rörledningar för transport av gas och olja samt järnvägar för fjärrtrafik. För att tillgodose konventionens krav och undanröja denna minimala brist föreslår regeringen i 5 § i lagförslag 2 att även en registrerad förening eller stiftelse vars syfte är att främja miljöskydd, hälsoskydd eller naturvård eller trivseln i boendemiljön ska ha rätt att anföra besvär över inlösningstillstånd som meddelats för sådana projekt.

Miljöutskottet har uppmärksamgjorts på att det i tolkningsanvisningarna för Århuskonventionen står att myndigheterna i de ratificerande staterna ska ge medborgare och organisationer i andra länder tillgång till miljöinformation samt rätt att i domstol få sin sak prövad och att detta också ska gälla organisationer med säte i ett annat land. Dessutom har det påpekats för utskottet att besvärsrätten skulle utvidgas avsevärt om rätten att söka ändring breddas på föreslaget sätt.

Farhågorna att besvärsrätten utvidgas avsevärt är enligt miljöutskottet grundlösa. Utskottet instämmer i lagutskottets bedömning att Århuskonventionen bara kräver mycket små ändringar i vår lagstiftning. De föreslagna bestämmelserna om miljöorganisationers tillgång till rättslig prövning tillför inte vår gällande lagstiftning något nytt och betydelsefullt. Bedömningen bygger framför allt på att konventionen inte förutsätter att organisationerna ska ha obegränsad tillgång till rättslig prövning.

Enligt artikel 3.9 i konventionen ska organisationerna ha tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor utan att bli diskriminerade på grund av sitt registrerade säte eller sin huvudsakliga verksamhet.

Utskottet menar att miljöorganisationers tillträde till rättslig prövning kan begränsas i nationell lagstiftning så länge begränsningarna inte är diskriminerande enligt konventionen. Finland har i sin nationella lagstiftning inte någon skyldighet att medge en utländsk miljöorganisation tillträde till rättslig prövning bara på den grunden att organisationens geografiska verksamhetsområde också omfattar Finland. I lag kan det krävas att organisationen bevisar en konkret rättslig koppling både till Finlands territorium och den överklagade verksamheten. En koppling av detta slag kan avse t.ex. att organisationen har verksamhet i Finland eller att organisationens verksamhet avser att täcka de intressen som det överklagade projektet handlar om. Nuvarande villkor för besvärsrätt kan alltså fortfarande tillämpas. Utskottet anser med hänvisning till det ovan sagda att ratificeringen av konventionen inte utvidgar de materiella grunderna för besvärsrätten utan att nuvarande villkor fortfarande kan tillämpas.

Miljöutskottet håller med lagutskottet om att bestämmelserna om organisationers besvärsrätt inte är enhetligt formulerade och inte bildar något logiskt system. Miljöutskottet anser att konventionen gör det desto nödvändigare att bedöma vilka möjligheter det finns att samordna och systematisera bestämmelserna om rättslig prövning.

Fler eller färre besvär

Det är möjligt att den utvidgade besvärsrätten betyder fler besvär, anser grundlagsutskottet i sitt utlåtande. I rätts- och förvaltningspraxis finns det vissa tecken på att behandlingstiderna i miljöfrågor på grund av den utvidgade besvärsmöjligheten kan bli oskäligt långt utdragna, inte minst i projekt som kräver flera olika tillstånd. Därför uppmanar grundlagsutskottet regeringen att ge akt på hur den utvidgade besvärsrätten inverkar på de totala behandlingstiderna i miljöfrågor och i förekommande fall vidta åtgärder för att förkorta dem. Jord- och skogsbruksutskottet har fäst sig vid samma sak i sitt utlåtande.

Lagutskottet däremot tror inte att besvären kommer att öka nämnvärt trots organisationeras utvidgade tillträde till rättslig prövning på grund av konventionen. På det tyder bl.a. att organisationerna enligt en utredning som justitieministeriet gett ut i år just inte har utnyttjat den utvidgade rätt markanvändnings- och bygglagen ger dem att söka ändring i den kommunala planläggningen. Det oaktat anser lagutskottet det viktigt att den totala tiden för behandling av miljöärenden uppmärksammas och ser positivt på att justitieministeriet har tillsatt en arbetsgrupp kring frågan.

Miljöutskottet anser det ytterst viktigt med ett fungerande rättsskydd och menar att regeringen bör ge akt på hur den utvidgade besvärsrätten inverkar på de totala behandlingstiderna i miljöfrågor och i förekommande fall vidta åtgärder för att förkorta dem. Men, framhåller utskottet, det finns ingenting i tillgänglig information som tyder på att ratificeringen av konventionen skulle leda till avsevärt fler besvär (Utskottets förslag till uttalande 1).

I regeringsprogrammet finns en utfästelse om en utvärdering av rättssäkerheten i markanvändnings- och byggfrågor. Vidare ska det enligt regeringsprogrammet utredas om behovet av besvär kan reduceras genom lagändringar och andra medel och handläggningen av överklaganden göras snabbare. Miljöministeriet har utifrån regeringsprogrammet låtit göra en utredning om benägenheten att överklaga detaljplaner. Preliminära resultat från utredningen pekar på att benägenheten att överklaga ärenden enligt markanvändnings- och bygglagen inte har ökat och att organisationer knappt alls utnyttjat den utvidgade besvärsrätten. Dessutom har en arbetsgrupp inom justitieministeriet undersökt möjligheterna att snabba på handläggningen av besvär. Miljöutskottet ansåg i sitt betänkande (MiUB 7/2004 rd) att arbetsgruppens förslag var motiverade och ett steg i rätt riktning och menade att förslagen bör omsättas snabbt för att nödvändiga lagförslag ska kunna beredas och läggas fram för riksdagen. I betänkandet understryker utskottet också vikten av att trygga adekvata resurser för att handläggningstiderna ska kunna förkortas.

Miljöutskottet noterar i likhet med jord- och skogsbruksutskottet med tillfredsställelse att justitieministeriet i början av maj tillsatte en förvaltningsövergripande arbetsgrupp. Gruppen ska följa upp åtgärderna att försnabba handläggningen av besvär med stor relevans för samhället eller områdesutvecklingen.

Lagförslaget om längsgående verksamheter (lagförslag 2)

Regeringen föreslår en lag om hur vissa projekt som påverkar användningen av miljön ska handläggas i ett inlösningsförfarande (lagförslag 2). Frågan om planering, placering eller byggande av s.k. längsgående verksamheter avgörs inte i något särskilt tillståndsförfarande och därmed har det inte heller ordnats med någon särskild besvärsmöjlighet.

Projekt som omfattas av lagens räckvidd gäller t.ex. kraftledningar ovan markytan med en spänning av minst 220 kilovolt och en längd av mer än 15 kilometer. Lagen tillämpas också på rörledningar för transport av gas, olja eller kemikalier med en längd av mer än 40 kilometer och en diameter på mer än 800 millimeter. Dessutom hör järnvägar för fjärrtrafik till det slag av längsgående verksamheter som avses i lagen. I 4 § i lagförslag 2 i propositionen föreskrivs att sådana projekt inte får genomföras utan inlösningstillstånd.

Grundlagsutskottet anser i sitt utlåtande att regleringen har grunder som är acceptabla med tanke på de grundläggande fri- och rättigheterna men att den i ett proportionalitetsperspektiv förefaller tung, inte minst eftersom förslaget enligt propositionens motivering och lagförslagets rubrik avser att göra hela inlösningsförfarandet obligatoriskt. Enligt grundlagsutskottets mening bör förslaget preciseras för att tydliggöra att det bara handlar om att inlösningstillstånd — inte hela inlösningsförfarandet — är obligatoriskt.

Miljöutskottet anser att den föreslagna 4 § om obligatoriskt inlösningstillstånd inte förutsätter att den som får tillstånd nödvändigtvis måste söka förrättningsförordnande för inlösningsförfarande utan att det också efter beviljat tillstånd ska vara möjligt att avtala om inlösningsersättningar. För att bestämmelsen ska kunna preciseras såsom grundlagsutskottet kräver föreslår miljöutskottet att rubriken för det andra lagförslaget ändras såtillvida att hänvisningen till inlösningsförfarande stryks och att där bara hänvisas till ett inlösningstillstånd. Genom en sådan ändring av rubriken klarläggs det att det bara handlar om obligatoriskt inlösningstillstånd.

Behovet att utveckla lagstiftningen

Regeringen framhåller i propositionen (s. 11/I) att det andra lagförslaget om längsgående verksamheter avser att uppfylla konventionens krav fram till dess att vi får en särskild tillstånds- och planeringslagstiftning för de verksamheter som lagen avser. Det betyder att lagen i princip är en tillfällig lösning. Miljöutskottet noterar att det behövs en tillfällig lösning för att man ska få till stånd den lagstiftning som konventionen kräver, men att det av flera olika skäl är problematiskt. Problemet med en tillfällig lösning är att det i inlösningslagen inte finns någon hänvisningsbestämmelse till naturskyddslagen, med undantag av bestämmelser om prövning av miljöhänsyn som ändringssökande kunde grunda sig på. Inlösningslagen reglerar i första hand inlösningsförhållandet mellan inlösaren och dem som överlåter egendom, inte miljökonsekvenser generellt. Därmed är det enligt miljöutskottet motiverat att det bereds lagstiftning om olika slag av verksamheter, som vägar och järnvägar. Ett förslag till landsvägslag har redan lämnats till riksdagen (RP 17/2004 rd). Enligt utskottets mening bör regeringen bereda lagar om alla s.k. längsgående verksamheter för att de nödvändiga materiella besvärsgrunderna ska kunna tas in i de behöriga lagarna (Utskottets förslag till uttalande 2).

Förslaget till ändring av kärnenergilagen (lagförslag 3)

I propositionen ingår ett förslag till ändring av kärnenergilagen (990/1987). Konventionens krav på tillgång till rättslig prövning för organisationer i projekt som kräver flera olika tillstånd tillgodoses i förfaranden enligt markanvändnings- och bygglagen. Ett undantag från detta är dock om en kärnanläggning är tänkt att bli placerad i anslutning till ett redan existerande kärnkraftverk. För att rätta till denna brist i besvärsrätten föreslår regeringen att kärnenergilagen ändras. En kärnanläggnings miljötillstånd är inte heltäckande i och med att miljöskyddslagen inte tillämpas på förebyggande av skadeverkningar orsakade av strålning till den del det bestäms om detta i kärnenergilagen eller strålskyddslagen (2 § 2 mom. i miljöskyddslagen). Vid tillståndsprövning enligt miljöskyddslagen utreds framför allt värmeutsläppen från en kärnanläggning till följd av att kondensvatten leds ut i vattendragen, men frågan om strålning behandlas inte i samband med miljötillstånd. För våra två befintliga kärnkraftverk finns det redan detaljplaner som möjliggör tillbyggnad (RP 165/2003 rd, s. 10). Det behövs därför inte någon ny detaljplan för tillbyggnad och då tillgodoses inte heller organisationernas tillgång till rättslig prövning av detaljplanerna, vilket markanvändnings- och bygglagen ger möjlighet till. Därför är den föreslagna ändringen lämplig enligt utskottets mening.

I den föreslagna 75 a § föreskrivs att en registrerad förening eller en stiftelse vars syfte är att främja miljöskydd, hälsoskydd eller naturvård eller trivseln i boendemiljön och inom vars verksamhetsområde miljökonsekvenserna uppträder rätt att anföra besvär över de statsrådsbeslut om tillstånd att uppföra kärnanläggning som avses i 18 och 19 §. Besvärsrätten gäller bara de kärnanläggningsprojekt om vilka en ansökan om ett principbeslut lämnas till statsrådet efter det att lagen har trätt i kraft. Därmed gäller denna besvärsrätt inte principbeslutsförfarandet enligt kärnenergilagen och möjliggör inte heller besvär över ett beslut som riksdagen fattat i detta förfarande. Av propositionen framgår (s. 28/II och s. 44/II) att Finland har för avsikt att lämna en förklaring om detta i samband med godkännandet av konventionen.

Det är nödvändigt att lämna två tolkningsförklaringar i samband med att konventionen antas, anser utskottet. Den första gäller förfarandet med principbeslut enligt kärnenergilagen. Enligt den anser Finland att bestämmelserna om ny prövning i artikel 9.2 inte behöver tillämpas i det skede av beslutsprocessen då statsrådet fattar ett principbeslut som riksdagen kan anta eller förkasta, om bestämmelserna i artikel 9.2 blir tilllämpliga i ett senare skede av beslutsprocessen för ett projekt. Den andra tolkningsförklaringen gäller projekt som kräver flera tillstånd, dvs. projekt som enligt lag förutsätter flera successiva tillståndsbeslut. Enligt den andra förklaringen anser Finland att varje part i enlighet med sin nationella lagstiftning ska avgöra på vilket stadium ny prövning i materiellt eller processrättsligt hänseende ska kunna begäras med stöd av artikel 9.2 avseende ett beslut, en handling eller en underlåtenhet som faller under bestämmelserna i artikel 6.

Konventionens ikraftträdande

Enligt ikraftträdandebestämmelsen träder konventionen i kraft 90 dagar från den dag då det 16:e ratifikations-, godtagande-, godkännande- eller anslutningsinstrumentet deponerades hos FN:s generalsekreterare. Konventionen trädde i kraft internationellt den 30 oktober 2001. Den har ratificerats eller antagits av åtminstone 12 medlemsstater i EU. För Finlands del träder konventionen i kraft 90 dagar från den dag då Finland deponerade ratifikationsinstrumentet. Lagarna i propositionen ska sättas i kraft genom förordning av statsrådet samtidigt som konventionen träder i kraft.

Ekonomiutskottet kräver i sitt utlåtande att konventionen och lagarna för Finlands del sätts i kraft först när en klar majoritet bland EU:s medlemsstater har ratificerat eller antagit konventionen. När betänkandet blir klart har tretton EU-stater antagit konventionen, alltså en majoritet av medlemsstaterna, påpekar miljöutskottet. Vidare understryker miljöutskottet att alla de medlemsstater som ännu inte har antagit konventionen har initierat sina godkännandeförfarande. Dessa medlemsstater och gemenskapen kommer alltså att besluta om ratificering och antagande inom den närmaste framtiden.

Med hänvisning till det ovanstående anser miljöutskottet att det inte finns någonting som hindrar att konventionen antas. För Finland är det till fördel om konventionen antas eftersom Finland efter att ha ratificerat konventionen fullt ut kan delta i parternas sammanträden och utöva sitt medinflytande över tillämpningen av konventionen. Det är viktigt att Finland ser till att också de övriga parterna iakttar konventionen.

Ekonomiutskottet anser att Finland bör överväga möjligheten att frånträda konventionen om rätten att överklaga missbrukas till den grad att projekt fördröjs, investeringar och sysselsättning försvåras och sådan ekonomisk skada orsakas som urholkar näringslivets konkurrenskraft. Miljöutskottet påpekar att konventionen innehåller en sedvanlig bestämmelse om frånträde. Den tillåter att Finland när som helst efter utgången av tre år från den dag då konventionen trädde i kraft för Finland frånträder konventionen. Att döma av utfrågningen av de sakkunniga är det osannolikt att det skulle tillstöta så allvarligt missbruk att ett frånträde skulle komma i fråga.