2.1  Lagstiftning och praxis

Uppgiften för att främja livslångt lärande 

Om universitetens uppgifter föreskrivs i 2 § i universitetslagen (558/2009). Enligt den har universiteten till uppgift att främja den fria forskningen och den vetenskapliga och konstnärliga bildningen, att meddela på forskning grundad högsta undervisning och att fostra de studerande till att tjäna fosterlandet och mänskligheten. Då universiteten fullgör sina uppgifter ska de främja livslångt lärande, samverka med det övriga samhället samt främja forskningsresultatens och den konstnärliga verksamhetens genomslagskraft i samhället. 

På motsvarande sätt föreskrivs om yrkeshögskolornas uppgifter i 4 § i yrkeshögskolelagen (932/2014). Yrkeshögskolorna har till uppgift att meddela sådan högskoleundervisning för yrkesinriktade expertuppgifter som baserar sig på arbetslivets och arbetslivsutvecklingens krav samt på forskning och konstnärliga och kulturella utgångspunkter och att stödja studerandenas yrkesutveckling. En yrkeshögskola har dessutom som uppgift att bedriva tillämpad forskningsverksamhet och utvecklings- och innovationsverksamhet som gynnar yrkeshögskoleundervisningen, främjar arbetslivet och den regionala utvecklingen och förnyar näringsstrukturen i regionen, samt bedriva konstnärlig verksamhet. Då yrkeshögskolan fullgör sina uppgifter ska den främja livslångt lärande. 

Uppgiften att främja livslångt lärande är inte en enskild uppgift i sig för högskolorna, utan den är en rutin som anknyter till högskolornas grundläggande uppgifter. Uppgiften att främja livslångt lärande ger uttryck för principen om livslångt lärande och den är tätt förknippad med möjligheten att få även annan än grundläggande utbildning samt utveckla sig själv, vilken tryggas av 16 § 2 mom. i grundlagen. Högskolorna utför denna uppgift bland annat genom att även tillhandahålla andra än examensstuderande möjligheter att delta i högskolestudierna samt dem som avlagt en högskoleexamen möjligheter att förnya och uppdatera sin kompetens. Universiteten och yrkeshögskolorna kan med stöd av 7 § i universitetslagen och 10 § i yrkeshögskolelagen ordna utöver utbildning som leder till examen även specialiseringsutbildning, utbildning som innehåller examensdelar i form av öppen högskoleundervisning eller i övrigt som fristående studier samt fortbildning. 

Öppen universitetsundervisning och öppen yrkeshögskoleundervisning erbjuder som namnet antyder en för alla öppen möjlighet att avlägga högskolestudier. Delar av högskoleexamina kan avläggas flexibelt som öppna högskolestudier till exempel vid sidan av arbetet eller på fritiden. Målet med öppen högskoleundervisning är att främja jämlikhet inom utbildning, högskoleutbildningens tillgänglighet och livslångt lärande. Vid den öppna högskoleundervisningen studerar personer med olika målsättningar och olika bakgrund. Bland dessa finns även examensstuderanden vid högskolorna som drar nytta av den öppna högskoleundervisningens utbud i sina studier. Enligt en enkät bland dem som anmält sig till öppna högskolestudier år 2012 var över hälften av studerandena 30—40 år och nästan en femtedel över 50 år och i arbetslivet. Enligt enkäten var det främsta motivet att studera att komplettera kompetensen som krävs i arbetslivet. 

Delar av högskoleexamina kan även i övrigt avläggas som fristående studier, varvid högskolan beviljar den studerande en innehålls- och tidsmässigt begränsad studierätt för att avlägga en viss studiehelhet. 

Tabell 1: Studiepoäng för öppen högskoleundervisning och fristående studierätter som avlagts av andra än examensstuderande 

Källa: Vipunen 

Under de fem senaste åren har antalet studiepoäng som avlagts av andra än examensstuderande inom den öppna yrkeshögskoleundervisningen ökat från knappt 70 000 studiepoäng till cirka 200 000 studiepoäng. Även antalet studiepoäng som avlagts via fristående studierätter har ökat vid yrkeshögskolorna. År 2017 avlades knappt 3 400 studiepoäng på detta sätt. Vid universiteten avläggs betydligt fler studiepoäng såväl inom den öppna universitetsundervisningen som via fristående studierätter än vid yrkeshögskolorna. Under de senaste åren har mängden prestationer varit oförändrad. Inom den öppna universitetsundervisningen avlägger andra än examensstuderande drygt 360 000 studiepoäng och de som studier med fristående studierätt drygt 70 000 studiepoäng per år. Cirka hälften av studiepoängen som avlagts med fristående studierätt vid universiteten gäller studier inom lärarutbildningen. 

Specialiseringsutbildningarna vid högskolorna är enligt 7 c § i universitetslagen och 11 a § i yrkeshögskolelagen avsedda att genomföras efter högskoleexamen av personer som redan har varit yrkesverksamma. Målet med specialiseringsutbildningarna är att skapa kompetens inom expertisområden som saknar utbildningsutbud på marknadsmässiga villkor. Bestämmelser om specialiseringsutbildningarnas gemensamma mål och minimiomfattning utfärdas genom förordning av statsrådet. Som specialiseringsutbildning får endast sådan utbildning ordnas vars grunder universiteten eller yrkeshögskolorna sinsemellan har avtalat om. Under avtalsförfarandet ska samarbete bedrivas med företrädare för arbets- och näringslivet. En offentlig förteckning ska föras över avtalen om specialiseringsutbildningar. 

Med stöd av statsrådets förordning om avgifter som tas ut i universitetens verksamhet (1082/2009) och statsrådets förordning om avgifter som tas ut i yrkeshögskolornas verksamhet (1440/2014) får högskolorna ta ut en avgift på högst 15 euro per studiepoäng som ingår i studierätten för öppen högskoleundervisning och för undervisning som ordnas som fristående studier. Av den studerande får en avgift på högst 120 euro per studiepoäng som ingår i studierätten tas ut av för specialiseringsutbildning. 

Enligt 5 § 2 mom. i universitetslagen och 5 § 3 mom. i yrkeshögskolelagen kan universiteten och yrkeshögskolorna bedriva affärsverksamhet som stöder fullgörandet av deras lagstadgade uppgifter. Enligt 7 § i universitetslagen och 10 § i yrkeshögskolelagen kan universiteten och yrkeshögskolorna ordna fortbildning. Fortbildning utgör affärsverksamhet som yrkeshögskolorna och universiteten bedriver och får varken till prissättningen eller i övrigt snedvrida konkurrensen. Denna affärsverksamhet får heller inte stödas med offentlig finansiering som beviljas högskolan för fullgörandet av dess offentliga uppgifter. Fortbildningen kan bestå av innehåll från examensutbildningen eller den kan i övrigt stödja fullgörandet av högskolornas lagstadgade uppgifter. 

Största delen av den arbetsrelaterade eller yrkesrelaterade utbildningen sker med arbetsgivarens stöd, det vill säga personalutbildning. År 2017 fick 53 procent av löntagarna sådan utbildning, sammanlagt en miljon löntagare. Mest utbildning som stöds av arbetsgivaren år 2017 fick löntagare i 25—34 års ålder, varav 59 procent hade deltagit i utbildningen under året. Andelen personer som deltar i personalutbildningen har minskat med sex procentenheter de senaste fem åren. 

Tabell 2. Deltagande i utbildning som stöds av arbetsgivaren (personalutbildning) enligt åldersgrupp (18—64-åriga löntagare) % och deltagande löntagare (tusen) 2017 

Källa: Deltagande i vuxenutbildning 2017, Statistikcentralen 

Universitets fortbildningsutbud samt antalet personer som deltar i utbildningarna har minskat tydligt mellan åren 2010 och 2017. 

Tabell 3 Fortbildningar som ordnas av universiteten och antal deltagare åren 2010—2017. 

Källa: Vipunen 

Uppdragsutbildning 

Uppdragsutbildning utgör undervisning som leder till högskoleexamen enligt 9 § i universitetslagen och 13 § i yrkeshögskolelagen som en högskola kan ordna för en grupp av studerande så att utbildningen beställs och finansieras av finska staten, en annan stat, en internationell organisation, ett finskt eller utländskt offentligt samfund eller en finsk eller utländsk stiftelse eller privat sammanslutning. Uppdragsutbildning kan emellertid inte ordnas för finländare eller medborgare i stater som hör till Europeiska ekonomiska samarbetsområdet eller för personer som jämställs med dessa. 

Högskolorna är inte skyldiga att ordna uppdragsutbildning. Enligt 9 § i universitetslagen och 13 § i yrkeshögskolelagen ska den undervisning som ges som uppdragsutbildning anknyta till högskolans utbildningsuppgift och examensrätt och får inte ordnas så att den inverkar negativt på den utbildning för grund- eller påbyggnadsexamen som högskolan ger. Uppdragsutbildningen är således sekundär i förhållande till grund- eller påbyggnadsexamen som högskolorna ger som sin grundläggande uppgift och ordnandet av den får inte exempelvis minska antalet nybörjarplatser inom högskolornas grund- och påbyggnadsexamen. Ordnandet av uppdragsutbildning bygger på avtal mellan högskolan och beställaren och högskolan bestämmer själv om innehållet i examensutbildningen och till vilken grupp examensutbildningen säljs. Bestämmelserna om högskolornas antagning av studerande tillämpas inte på personer som deltar i uppdragsutbildning , utan studerandegruppen väljs i regel ut av beställaren. Den högskola som ordnar uppdragsutbildning ska dock se till att studerandena har sådan behörighet för högskolestudier som avses i 37 § i universitetslagen och 25 § i yrkeshögskolelagen. Uppdragsutbildning får heller inte ordnas i situationer där beställarens faktiska avsikt är att beställa utbildning för att deltagarna ska kunna kringgå inträdesprov till universitet (GrUU14/2007 rd). 

Vid högskolornas uppdragsutbildningar studerade år 2017 totalt 218 studerande. Flest studerande deltar i utbildning som leder till högre högskoleexamen. Åren 2010—2017 avlades totalt 122 examina som uppdragsutbildning vid högskolorna. (Källa: Vipunen) 

Enligt 9 § i universitetslagen och 13 § i yrkeshögskolelagen ska en högskola ta ut en sådan avgift för ordnandet av uppdragsutbildningen som åtminstone täcker kostnaderna för utbildningen av den som beställer utbildningen. Den som har beställt utbildningen har rätt att av de studerande som deltar i uppdragsutbildningen ta ut avgifter i enlighet med lagstiftningen i beställarens placeringsstat eller i enlighet med beställarens praxis. 

Uppdragsutbildning är högskolornas affärsverksamhet, men utgör endast en liten del av högskolornas utbildningsaffärsverksamhet. En del av högskolorna har delat upp uppdragsutbildningen och fortbildningen i verksamhet i bolagsform. I tabell 4 finns uppgifter om intäkterna från högskolornas utbildningsverksamhet åren 2015—2017. Intäkterna från högskolornas utbildningsverksamhet har varit stabila de senaste åren. Omsättningen för utbildning som universiteten säljer enligt affärsmässiga principer har varit cirka 20 miljoner euro på årsnivå. Omsättningen för yrkeshögskolornas utbildningsverksamhet ökade år 2017 jämfört med tidigare år och uppgick till 27 miljoner euro. 

Tabell 4. Intäkter från högskolornas utbildningsverksamhet åren 2015—2017. 

Källa: Vipunen 

Ansökan till högskoleutbildning och antagning av studerande 

Antagning av studerande är en central del av universitetens och yrkeshögskolornas självstyrelse. Enligt 36 § i universitetslagen och 28 § i yrkeshögskolelagen ansvarar högskolorna för antagning av studerande och beslutar om grunderna för antagning av studerande. Enligt 14 § i universitetslagen och 16 § i yrkeshögskolelagen beslutar högskolorna även om antalet studeranden som antas. 

Enligt 36 § 1 mom. i universitetslagen och 28 § 1 mom. i yrkeshögskolelagen antas studerandena av en högskola. Enligt 36 § 1 mom. i universitetslagen antas en studerande för att avlägga både lägre och högre högskoleexamen, någondera av dessa examina eller påbyggnadsexamen eller för att genomföra specialiseringsutbildning. Enligt 28 § 1 mom. i yrkeshögskolelagen antas de studerande för att avlägga yrkeshögskoleexamen, högre yrkeshögskoleexamen eller för att genomföra specialiseringsutbildning. 

Enligt 36 § 2 mom. i universitetslagen och 28 § 2 mom. i yrkeshögskolelagen är högskolornas skyldiga att anta överflyttande studerande. Med överflyttande studerande avses studerande som har antagits till studier som leder till högskoleexamen och vars studierätt överförs från en högskola till en annan eller inom en högskola från en examen till en annan eller från en utbildning till en annan på så sätt att examensbenämningen ändras. 

Universiteten och yrkeshögskolorna beslutar enligt 36 § 3 mom. i universitetslagen och 28 § 3 mom. i yrkeshögskolelagen om grunderna för antagningen av studerande. De sökande får på grundval av olika utbildningsbakgrund delas in i grupper vid antagningen. Likvärdiga antagningsgrunder ska tillämpas på alla sökande i samma grupp. I begränsad utsträckning får avvikelse från de likvärdiga antagningsgrunderna göras för att utbildningsbehovet hos någon språkgrupp ska kunna tillgodoses. 

36 a § i universitetslagen och 28 a § i yrkeshögskolelagen innehåller bestämmelser om gemensam ansökan och separata antagningar. Antagningen av studerande till universitetsutbildning som leder till examen, med undantag för antagningen till utbildning som leder till påbyggnadsexamen, samt till studier som leder till yrkeshögskoleexamen och högre yrkeshögskoleexamen ordnas med en gemensam ansökan till högskolorna. Enligt 36 a § 3 mom. i universitetslagen och 28 a § mom. i yrkeshögskolelagen utnyttjas vid gemensam ansökan det antagningsregister som avses i lagen om antagningsregistret, högskolornas riksomfattande datalager och studentexamensregistret (1058/1998). Genom förordning av statsrådet utfärdas närmare bestämmelser om förrättandet av gemensam ansökan och om de förfaranden som då tillämpas (293/2014; statsrådets förordning om gemensam ansökan till högskolorna). 

Enligt 36 a § 2 mom. i universitetslagen och 28 a § i yrkeshögskolelagen kan universiteten och yrkeshögskolorna istället för den gemensamma ansökan tillämpa separat antagning vid antagningen av 

1) studerande till sådan utbildning som riktas till en specifik målgrupp och i fråga om vilken högskolan har bestämt de sökandes behörighet separat, och till vilken ansökning inte kan ordnas inom tidsplanen för den gemensamma ansökan, 

2) studerande till utbildning på främmande språk, 

3) studerande till finsk- eller svenskspråkig utbildning som leder till enbart högre högskoleexamen eller högre yrkeshögskoleexamen och till vilken ansökning ordnas i samband med motsvarande ansökning till utbildning på främmande språk, 

4) överflyttande studerande, 

5) studerande på basis av studier inom den öppna högskoleundervisningen. 

I tabell 5 anges antalet studieplatser som fylldes våren och hösten 2017 enligt ansökningssätt, högskolesektor och examensnivå. 

Tabell 5: Studerande som tagit emot studieplats i utbildningar som börjar 2017 enligt ansökningssätt och högskolesektor samt examenscykel 

Med utbildning inom den första cykeln avses universitetsutbildning som leder till lägre högskoleexamen, det vill säga kandidatexamen eller utbildning som ett universitet ordnar så att lägre högskoleexamen inte ingår i utbildningen (medicin och odontologi) samt utbildning som leder till yrkeshögskoleexamen. Med utbildning inom den andra cykeln avses universitetsutbildning som enbart leder till examen på magisternivå och till vilken lägre högskoleexamen ger behörighet. Med utbildning inom den tredje cykeln avses påbyggnadsutbildning som leder till doktorsexamen. Med överflyttningsansökningar avses antagning av överflyttande studerande. Källa: Vipunen 

Majoriteten av studieplatserna vid högskolorna fylls vid den gemensamma ansökan. Vid universiteten används separata antagningar särskilt vid antagningar till utbildningar på främmande språk på magisternivå. Yrkeshögskolorna har däremot ordnat antagningarna till utbildning på främmande språk som gemensam ansökan. 

Separata antagningar till finsk- eller svenskspråkig utbildning inom den första cykeln är i synnerhet antagningar på basis av studier som genomförts inom den öppna högskoleundervisningen, även om många universitet ordnar denna så kallade öppna antagning som en del av den gemensamma ansökan. 

Yrkeshögskolorna har på sommaren som en del av den gemensamma ansökan ordnat tilläggsansökningar för sådana ansökningar, där platserna inte har fyllts. Vid tilläggsansökningarna i samband med den gemensamma ansökan till utbildningar som började hösten 2017 fylldes 753 platser. Vid tilläggsansökningarna har tillämpats samma antagningsgrunder som vid gemensam ansökan och till exempel ordnats inträdesprov. Universiteten har inte ordnat tilläggsansökningar. 

I tabell 6 anges antalet studerande som vid den gemensamma ansökan sökt sig till utbildningen som började hösten 2017, antagits till den och tagit emot en studieplats. Vid den gemensamma ansökan är antalet sökande tre gånger så stort som antalet studieplatser.  

Tabell 6. De som sökt till utbildningen som börjat hösten 2017, de som antagits till den och de som tagit emot en studieplats i utbildningar på första och andra nivå. 

Källa: Vipunen 

Högskolorna beslutar om grunderna för antagningen av studerande. Undervisnings- och kulturministeriet och högskolorna har avtalat om utveckling av antagningen av studerande i enlighet med statsminister Sipiläs regeringsprogram som en del av högskolornas resultatavtal för perioden 2017—2020. I resultatavtalen avtalas om bland annat att före år 2018 avskaffa inträdesprov som förutsatt långa förberedelser samt öka utnyttjandet av betyg från andra stadiet. 

Högskolorna och undervisnings- och kulturministeriet har i augusti 2017 avtalat om riktlinjer, på basis av vilka majoriteten av studerandena från och med 2020 antas på basis av studentexamensbetyget och yrkesinriktad grundexamen. Merparten studieplatserna som kan sökas vid antagning på basis av betyg reserveras för de som söker till sin första studieplats. Högskolorna har inom ramen för sin autonomi beslutat närmare om andelen av dessa studieplatser och hur betygen poängsätts. Undervisnings- och kulturministeriet har varken deltagit i eller styrt utarbetandet av poängsättningen. Information om poängsättningsmodellerna finns bland annat i tjänsten studieinfo.fi. 

En betydande andel av de studerande antas även i fortsättningen genom inträdesprov. Antagningssättet som bygger på de gemensamma poängen från såväl studentexamensbetyget som högskolans eget inträdesprov avskaffas. Högskolorna utvecklar dessutom principer och praxis för antagning av studerande som görs på basis av studier som genomförs vid öppna högskolor. 

Examen som avläggs vid högskolorna 

Universitetens och yrkeshögskolornas nuvarande examensstruktur togs i bruk år 2005 som en del av genomförandet av den så kallade Bolognaprocessen. 

Enligt 7 § i universitetslagen kan lägre och högre högskoleexamina samt vetenskapliga, konstnärliga och yrkesinriktade påbyggnadsexamina avläggas vid universiteten. Högre högskoleexamen avläggs efter lägre högskoleexamen eller motsvarande utbildning. Även inom de områden om vilka det föreskrivs genom förordning av statsrådet kan en utbildning som leder till högre högskoleexamen ordnas så att lägre högskoleexamen inte ingår i utbildningen, om det är ändamålsenligt med avseende på de yrkesmässiga kraven inom utbildningsområdet. En vetenskaplig, konstnärlig och yrkesinriktad påbyggnadsexamen avläggs efter en högre högskoleexamen eller en annan utbildning på motsvarande nivå. 

Om examinas ställning i högskolornas examenssystem föreskrivs i förordningen om högskolornas examenssystem (464/1998; examenssystemförordningen). Närmare bestämmelser om de examina som avläggs vid universitet, målen för examina, studiernas uppbyggnad och andra studiegrunder samt om vilka examina som kan avläggas vid varje universitet (utbildningsansvar) finns i statsrådets förordning om examina och specialiseringsutbildningar vid universitet (794/2004; förordningen om universitetsexamina). 

I förordningen om universitetsexamina föreskrivs om omfattningen av de studier som krävs för lägre och högre högskoleexamina vid universiteten. De studier som krävs för lägre högskoleexamen omfattar 180 studiepoäng, med undantag av kandidatexamen i bildkonst som omfattar 210 studiepoäng. De studier som krävs för högre högskoleexamen omfattar 120 studiepoäng, med undantag av psykologie magisterexamen och musikmagisterexamen som omfattar 150 studiepoäng, samt veterinärmedicine licentiatexamen och medicine licentiatexamen som omfattar 180 studiepoäng. Inom det medicinska och odontologiska området kan universitetet ordna den utbildning som leder till högre högskoleexamen så att lägre högskoleexamen inte ingår i utbildningen. I detta fall omfattar de studier som krävs för medicine licentiatexamen 360 studiepoäng och de studier som krävs för odontologie licentiatexamen 300 studiepoäng. 

I 40 § i universitetslagen föreskrivs om målsatta tider för lägre och högre högskoleexamina. Enligt den är den målsatta tiden för lägre högskoleexamen tre läsår med undantag av kandidatexamen i bildkonst, vars målsatta tid tre och ett halvt läsår. Den målsatta tiden för högre högskoleexamen är 1) tre läsår i den utbildning som leder till veterinärmedicine licentiatexamen, 2) tre läsår i den utbildning som leder till medicine licentiatexamen när lägre högskoleexamen ingår i utbildningen, och sex läsår när lägre högskoleexamen inte ingår i utbildningen, 3) två och ett halvt läsår i den utbildning som leder till odontologie licentiatexamen när lägre högskoleexamen ingår i utbildningen, och fem och ett halvt läsår när lägre högskoleexamen inte ingår i utbildningen, 4) två och ett halvt läsår i den utbildning som leder till musikmagisterexamen och psykologie magisterexamen, och 5) två läsår i en utbildning som leder till någon annan examen. Universitetet ska ordna undervisningen och studiehandledningen så att heltidsstuderande kan avlägga examina inom den föreskrivna målsatta tiden. 

Bestämmelser om studierätten att avlägga examina finns i 41 § i universitetslagen. Enligt den har en studerande rätt att genomföra studier som leder till lägre eller högre högskoleexamen inom en tid som med högst två år överskrider den sammanlagda målsatta tiden. En studerande som har antagits för att studera endast för lägre högskoleexamen har rätt att avlägga examen inom en tid som med högst ett år överskrider den målsatta tiden för examen. En studerande som har antagits för att studera endast för högre högskoleexamen har rätt att avlägga examen inom en tid som med högst två år överskrider den målsatta tiden för examen. 

Enligt 11 § i yrkeshögskolelagen kan vid yrkeshögskolorna avläggas yrkeshögskoleexamina och högre yrkeshögskoleexamina. Yrkeshögskoleexamina är högskoleexamina och högre yrkeshögskoleexamina är högre högskoleexamina. 

Bestämmelser om examina som får avläggas, mål för examina och studiernas uppbyggnad samt övriga studiegrunder utfärdas genom statsrådets förordning om yrkeshögskolor (1129/2014). 

Om längden av de examina som avläggs vid yrkeshögskolorna föreskrivs i 14 § yrkeshögskolelagen. Studier som leder till en yrkeshögskoleexamen ska till sin längd motsvara heltidsstudier på minst tre och högst fyra läsår. Av särskilda skäl får en utbildning vara ännu längre. Studier som leder till en högre yrkeshögskoleexamen ska till sin längd motsvara heltidsstudier på minst ett läsår och högst ett och ett halvt läsår. Yrkeshögskolan ska ordna de studier som leder till en examen så att en heltidsstuderande kan slutföra dem inom nämnda tid (målsatt tid). 

I statsrådets förordning om yrkeshögskolor föreskrivs närmare om examinas omfattning. Enligt förordningen är omfattningen av de studier som leder till yrkeshögskoleexamen 180, 210, 240 eller 270 studiepoäng och omfattningen av de studier som leder till högre yrkeshögskoleexamen är 60 eller 90 studiepoäng. I bilagan till förordningen fastställs omfattningen av studierna som leder till varje yrkeshögskoleexamen och högre yrkeshögskoleexamen i studiepoäng. I den gällande förordningen föreskrivs inte om yrkeshögskoleexamina som omfattar 180 studiepoäng. I 30 § i yrkeshögskolelagen definieras studierätt så att en heltidsstuderande ska slutföra de studier som leder till en yrkeshögskoleexamen eller högre högskoleexamen inom en tid som är högst ett år längre än deras omfattning. När det gäller andra studerande bestäms i yrkeshögskolans examensstadga om grunderna för maximistudietiden för de studier som leder till examen. 

I universitetslagen och yrkeshögskolelagen finns bestämmelser om behörighet för studier som leder till examen. Enligt 37 § i universitetslagen kan till studier som leder till endast lägre högskoleexamen eller till både lägre och högre högskoleexamen den antas som har avlagt 1) examen som avses i lagen om anordnande av studentexamen (672/2005), 2) sådan yrkesinriktad grundexamen, yrkesexamen eller specialyrkesexamen som avses i lagen om yrkesutbildning (531/2017), eller 3) utländsk utbildning som i landet i fråga ger behörighet för motsvarande högskolestudier. 

De nämnda behörighetskraven gäller också behörighet för sådan utbildning som leder till högre högskoleexamen och som universitetet ordnar så att lägre högskoleexamen inte ingår i utbildningen. 

Till studier som endast leder till högre högskoleexamen kan antas den som har avlagt 1) lämplig lägre högskoleexamen, 2) lämplig yrkeshögskoleexamen, eller 3) lämplig utländsk utbildning som i landet i fråga ger behörighet för motsvarande högskolestudier. Universitetet kan förutsätta att den som antas till studier som leder till högre högskoleexamen genomför högst ett år av kompletterande studier för att inhämta de färdigheter som behövs i utbildningen. När en studerande antas till studier som leder till enbart juris magisterexamen, är den lämpliga examen rättsnotarieexamen eller en motsvarande utländsk utbildning som i landet i fråga ger behörighet för motsvarande högskolestudier. 

Till studier som leder till vetenskaplig eller konstnärlig påbyggnadsexamen kan den antas som har avlagt 1) lämplig högre högskoleexamen, 2) lämplig högre yrkeshögskoleexamen, eller 3) lämplig utländsk utbildning som i landet i fråga ger behörighet för motsvarande högskolestudier. Universitetet kan förutsätta att den som antas till studier som leder till vetenskaplig eller konstnärlig påbyggnadsexamen genomför behövliga kompletterande studier för att inhämta de färdigheter som behövs i utbildningen. 

Till studier som leder till yrkesinriktad påbyggnadsexamen kan den antas som har avlagt 1) lämplig högre högskoleexamen, eller 2) lämplig utländsk utbildning som i landet i fråga ger behörighet för motsvarande högskolestudier. 

Till specialiseringsutbildning kan den antas som har avlagt lämplig högskoleexamen. 

Enligt 37 § 9 mom. i universitetslagen får den som universitetet på något annat sätt konstaterar ha tillräckliga kunskaper och färdigheter för studierna till sådana universitetsstudier som leder till examen också antas. Universitetens prövningsrätt gällande behörighet gäller alla examina, även påbyggnadsexamina som universiteten ordnar. 

Enligt 25 § i yrkeshögskolelagen kan till studier som leder till yrkeshögskoleexamen antas den som har avlagt eller fullgjort 1) gymnasiets lärokurs eller examen som avses i lagen om anordnande av studentexamen (672/2005), 2) sådan yrkesinriktad grundexamen, yrkesexamen eller specialyrkesexamen som avses i lagen om yrkesutbildning (531/2017), eller 3) utländsk utbildning som i landet i fråga ger behörighet för högskolestudier. Till studier som leder till yrkeshögskoleexamen kan antas också andra än i 1 mom. avsedda personer som yrkeshögskolan anser ha tillräckliga kunskaper och färdigheter för studierna. 

Till studier som leder till högre yrkeshögskoleexamen kan den antas som har avlagt lämplig yrkeshögskoleexamen eller någon annan lämplig högskoleexamen och som efter avlagd examen har minst tre års arbetserfarenhet inom branschen i fråga. Den arbetserfarenhet som krävs ska vara förvärvad före ingången av den termin då utbildningen börjar. Inom hantverk och konstindustri, mediekultur och bildkonst, teater och dans samt inom musik kan det i stället för arbetserfarenhet fordras konstnärlig verksamhet av motsvarande omfattning. För personer som har avlagt examen på institutnivå eller examen inom yrkesutbildning på högre nivå och som senare avlagt högskoleexamen kan arbetserfarenhet inom branschen i fråga från tiden före högskoleexamen också godtas. 

Statlig finansiering till högskolorna 

I 49 § i universitetslagen och 43 § i yrkeshögskolelagen föreskrivs om grunderna för fastställande av den statliga finansieringen till högskolorna. Undervisnings- och kulturministeriet beviljar universiteten och yrkeshögskolorna finansiering för de uppgifter som det föreskrivs om i lag inom ramen för ett anslag i statsbudgeten. Undervisnings- och kulturministeriet beviljar universiteten och yrkeshögskolorna basfinansiering på kalkylerade grunder med beaktande av verksamhetens omfattning och kvalitet och dess genomslagskraft samt på basis av övriga utbildningsmål och vetenskapspolitiska mål. Undervisnings- och kulturministeriet kan också bevilja universiteten resultatbaserad finansiering med anledning av att universitetets verksamhet har varit resultatrik. Närmare bestämmelser om grunderna för fastställande av den kalkylerade finansieringen (s.k. finansieringsmodellen) enligt universitetslagen finns i statsrådets förordning om universiteten (770/2009) och undervisnings- och kulturministeriets förordning om beräkningskriterierna för universitetens basfinansiering (331/2016). Bestämmelser om grunderna för fastställande av den kalkylerade finansieringen enligt 43 § i yrkeshögskolelagen ges genom undervisnings- och kulturministeriets förordning om beräkningskriterierna för yrkeshögskolornas basfinansiering (814/2016). 

Utöver basfinansieringen som beviljas universiteten och yrkeshögskolorna på kalkylerade grunder och på basis av deras strategiarbete (s.k. finansieringsmodellen) finansieras högskoleundervisningens gemensamma tjänster, såsom tjänster för vetenskaplig databehandling, även ur anslaget Gemensamma utgifter inom högskoleväsendet och vetenskapens område i statsbudgeten (moment 29.40.20). Utöver de gemensamma tjänsterna finansieras ur detta budgetmoment i allt högre grad en- eller fleråriga utvecklingsprojekt som anknyter till högskolornas basverksamhet och tidsbundna tilläggssatsningar som regeringen beslutar om. 

Även om verksamheten som finansieras utgör högskolornas basverksamhet, tillämpas på projektspecifika specialbidrag som beviljas ur momentet Gemensamma utgifter inom högskoleväsendet och vetenskapens område statsunderstödslagen (688/2001) till skillnad från finansiering som beviljas på grundval av universitetslagen och yrkeshögskolelagen för samma uppgift. Under innevarande regeringsperiod har dessa specialbidrag beviljats för temporär ökning av högskolornas nybörjarplatser, mer examensinriktad fortbildning, ett utvecklingsprogram för att stärka högskoleutbildningen som omfattas av regeringens spetsprojekt och de digitala inlärningsmiljöerna och förbättrande av förutsättningarna för studier året runt, utvecklingen av personalstrukturen inom småbarnspedagogiken och reform av lärarnas grundläggande och fortbildning. 

De ovan nämnda specialbidragen som riktas till högskolorna omfattas av samma förfaranden som övrigt statsunderstöd som beviljas av undervisnings- och kulturministeriet. Högskolorna förutsätts genomföra bidragsspecifik ekonomisk uppföljning, rapportera om det bidragsmottagande projektets åtgärder och redogöra för användningen av bidragsmedlen. Undervisnings- och kulturministeriet övervakar användningen av det statliga stödet genom resultatgranskning av projekten, samplingsbaserade granskningar av ekonomin och vid behov tilläggsutredningar. 

2.2  Internationell utveckling samt andra länders och EU:s lagstiftning

Europeiskt samarbete och utveckling av examensstrukturen 

Bolognaprocessen är den mest omfattande europeiska samarbetsstrukturen för högskoleutbildningen. För närvarande deltar 48 länder och Europeiska kommissionen i processen. Målet för Bolognaprocessen har varit ett sammanhållet europeiskt område för högre utbildning som underlättar de studerandes och de anställdas rörlighet och ökar den europeiska högskoleutbildningens dragningskraft och konkurrenskraft. Det europeiska området för högre utbildning (EHEA) kungjordes år 2010. I alla länder som deltar i processen är det centrala målet att det finns begripliga och tillräckligt enkla examensstrukturer som bygger på cykler inom det europeiska området för högre utbildning . Enligt överenskommelse omfattar examen inom den första cykeln 180—240 ECTS-studiepoäng (3—4 år) och examen inom den andra cykeln 60—120 ECTS-studiepoäng (1—2 år). Den tredje cykeln består av vetenskapliga och konstnärliga påbyggnadsexamina. Dessutom förekommer det i flera länder så kallade korta, oftast två år långa högskoleexamina. 

Med internationell statistikföring och enkäter i länderna som deltar i processen har Bolognaprocessens framskridande följts upp regelbundet . Den senaste uppföljningsrapporten publicerades år 2018 (The European Higher Education Area in 2018: Bologna Process Implementation Report). På basis av uppföljningen har examensstrukturen som består av tre cykler genomförts relativt väl i alla länder som deltar i processen. Trots detta förekommer det i Europa stor variation i examensstrukturerna inom ramen för Bolognaprocessen. En examen inom den första cykeln omfattar vanligtvis tre år, det vill säga 180 studiepoäng. Över 90 procent av högskoleexamina på första nivån i totalt 16 högskolesystem omfattar 180 studiepoäng. Också en modell där examen inom den första cykeln omfattar 240 studiepoäng är i allmänt bruk. Det förekommer även variation i omfattningen av examina inom den andra cykeln. I nästan alla länder förekommer program på 120 studiepoäng som leder till högre högskoleutbildning. I Andorra, Azerbajdzjan, Georgien, Italien, Liechtenstein, Frankrike och Estland förekommer endast så här omfattande examina inom den andra cykeln. I cirka hälften av de europeiska högskolesystemen förekommer andra nivåns examina som omfattar 60—75 studiepoäng. De minst allmänna är programmen som omfattar 90 studiepoäng, som dock är de vanligaste programmen i Irland och Skottland. Förutom i Finland tillämpas till exempel i Nederländerna och Danmark en modell där yrkesinriktade examina (yrkeshögskoleexamina) och mer akademiskt inriktade examina som avläggs vid universiteten har olika examensstruktur och omfattning. 

2.3  Bedömning av nuläget

Högskolornas verksamhetsmiljö påverkas särskilt av förändringar i den globala ekonomin och arbetet, den teknologiska utvecklingen och den gränsöverskridande konkurrensen om kompetens. Dessa ändringsfaktorer ger upphov till ett behov att göra en ombedömning av verksamheten och ge den en ny riktning i Finland och i övriga världen. Gällande högskolelagstiftning ger till största delen en bra grund för att tillgodose förändringarna i verksamhetsmiljön. Lagstiftningen tillåter ändringar av flera delar av verksamhetssätten och verksamheten. 

Uppgiften att främja livslångt lärande 

Ekonomisk tillväxt och bättre sysselsättning samt små åldersgrupper i kombination med de globala förändringarna ökar behovet av kompetent arbetskraft. Ur individernas synvinkel skapar samma fenomen ett behov av ständig utveckling. 

I underlagen till regeringens framtidsredogörelse, arbets- och näringsministeriets arbetsgrupp för förändring i arbetet och samhället inom ramen för programmet artificiell intelligens samt undervisnings- och kulturministeriets framtidspanel för kompetens har man bland annat granskat vilka effekter förändringarna i arbetslivet och samhället har på framtidens kompetensbehov. Ovan nämnda redogörelser fastställer att det inom utbildningen behövs ett högklassigt system för livslångt lärande som omfattar hela befolkningen och som betydligt ökar utbildningssystemets flexibilitet. Vid utbildning som leder till examen innebär flexibilitet enligt framtidenspanelen för kompetens speciellt att studerande ges flexiblare möjligheter att påverka innehållet i sina studier. Dessutom bör flexibiliteten ökas så att det uppstår nya sätt att överlappa arbete och studier samt utveckla inlärningsmiljöerna, utbildningsutbudet och samhälleliga incitament så att alla har en verklig möjlighet till kontinuerligt lärande. 

På basis av den internationella undersökningen av vuxnas färdigheter (PIAAC) ligger finländarnas kompetens på en internationellt sett hög nivå. Den i genomsnitt höga färdighetsnivån i Finland döljer dock stora skillnader mellan olika befolkningsgrupper. Särskilt äldre åldersgrupper, invandrare och arbetslösa har ofta betydande brister i sina färdigheter. 

I förhållande till behovet att komplettera kompetensen hos personer i arbetslivet verkar högskolornas utbud av fortbildning och dess deltagarantal litet. Orsaken till detta är uppenbarligen att formen för att ordna fortbildning inte alltid stöder möjligheterna för dem som är i arbetslivet att delta i utbildningen samt att möjligheterna för arbetsgivarna och utbildningsdeltagarna att täcka kostnaderna varierar. Dessutom är det svårt att gestalta det övergripande utbudet för kontinuerligt lärande. Utbudet av öppen högskoleundervisning gäller mest studier i det inledande skedet av examensutbildningen, vilket försämrar möjligheten att utnyttja öppna högskolestudier för att komplettera och uppdatera kompetensen. Det förekommer även branschspecifika skillnader i utbudsvolymen. Möjligheten att bli antagen som examensstuderande på basis av studier som genomförts vid en öppen högskola har i praktiken varit en snäv stig och svår att förutse för den studerande, varför en betydande del av dem som genomfört öppna högskolestudier söker sig till en studieplats genom den gemensamma ansökan. Yrkeshögskolorna har i högre grad än universiteten utvecklat så kallade utbildningsstigar från öppen högskoleundervisning till examensstuderande. 

Högskolornas uppgift att främja livslångt lärande, det nuvarande utbildningsutbudet och praxis för att främja livslångt lärande tillgodoser inte till alla delar den stora förutspådda efterfrågan på och behovet av kontinuerligt lärande. Trots det befintliga utbudet utnyttjas utbildning som leder till examen även för uppdatering och komplettering av befintlig kompetens, även om det inte finns behov av att avlägga en hel examen. Detta beror bland annat på det ringa utbudet av annan utbildning än sådan som leder till examen och den obetydliga kännedomen om dylik utbildning samt på att andra studier än sådana som leder till examen är avgiftsbelagda. Det är emellertid möjligt att genom aktiv information och marknadsföring samt genom samarbete med arbetslivet att av examensdelar, det vill säga moduler, skapa ett utbildningsutbud som motsvarar behovet i arbetslivet och som kan konkurrera på utbildningsmarknaden. 

Genom att genomföra delar av en examen är det möjligt att uppdatera och komplettera kompetensen på ett snabbare och flexiblare sätt än genom examensutbildning. En flexiblare möjlighet att genomföra examensdelar minskar behovet av att söka sig till en examensutbildning genom den gemensamma ansökan och frigör således platser för dem som avlägger sin första högskoleexamen.  

Möjligheten att tillhandahålla examensdelar som avgiftsbelagd fortbildning har hittills utnyttjats lite. Detta beror delvis på att bestämmelsen är flertydig. 

För att betydligt kunna öka utbudet för möjligheter till kontinuerligt lärande bedöms den nuvarande finansieringsgrunden för högskolornas verksamhet vara otillräcklig, och därför bör finansieringsgrunden utvidgas. 

Uppdragsutbildning 

För att tillgodose den ökande bristen på experter behövs parallellt med flera möjligheter att genomföra examensdelar även flera experter som avlagt en högskoleexamen. Det kan uppstå behov av examensutbildning för personalen på företag eller andra arbetsgivare särskilt då verksamheten utvidgas, branschen genomgår en strukturomvandling eller till exempel då behörighets- eller kompetenskraven förändras. 

Högskolorna kan inte enbart med examensutbildning som bygger på individuell, frivillig ansökning på ett flexibelt och snabbt sätt svara på de föränderliga behoven i arbetslivet och samhället. För examensutbildningen behövs nya modeller för att utveckla efterfrågestyrd utbildning. Enligt Statistikcentralens intervjuundersökning (Statistikcentralens Vuxenutbildningsundersökning 2017) är det största hindret för personer i arbetsför ålder att delta i utbildning svårigheten att samordna utbildningen och arbetet. Prestationsformer som utvecklats i samarbete mellan högskolorna och företagen som tjänar studerandegrupper och stärker utbildningens regionala tillgänglighet kan skapa nya metoder för att tillgodose bristen på experter i samhället. 

Enligt gällande lagstiftning kan inte högskolorna ordna uppdragsutbildning som leder till examen för finländare eller medborgare i andra stater som tillhör Europeiska ekonomiska samarbetsområdet eller för personer som jämställs med dessa. Enligt responsen från näringslivet och den kommunala sektorn har arbetsgivarna ett behov av såväl fortbildning som utbildning som leder till högskoleexamen i branscher där det finns ett behov av arbetskraft. 

Regeringen beslöt i sin halvtidsöversyn våren 2017 att främja arbetstagarnas utbildningsmöjligheter genom att förtydliga och utvidga skattefriheten för utbildning som bekostas av arbetsgivaren i arbetstagarens beskattning. Lagen om ändring av inkomstskattelagen (876/2017) som möjliggör detta trädde i kraft i början av år 2018 och omfattar även grundläggande utbildning som leder till examen. Ändringen av inkomstskattelagen ger arbetsgivare möjligheten att utbilda sina arbetstagare efter sina behov på ett flexibelt och omfattande sätt, ända upp till en högskoleexamen, utan att det medför skattepåföljder för arbetstagaren. I nuläget kan högskolorna dock inte i nuläget ordna en sådan uppdragsutbildning som leder till examen för medborgare i EU- och EES-länder. 

Ansökan till högskoleutbildning och antagning av studerande 

I Finland är andelen 25—34-åriga högt utbildade av befolkningen, 41 procent, lägre än genomsnittet i OECD-länderna. Här inleder man högskolestudierna relativt sent, endast 35 procent inleder studierna vid 21 år eller yngre. I slutändan påbörjar cirka 60 procent av åldersklassen en högskoleutbildning innan de fyller 50 år. Även långa studietider och svag genomströmning påverkar jämförelsens resultat. Enligt uppgifter från 2015 genomför 48,5 procent av de studerande som avlägger en lägre och högre högskoleexamen sina studier inom sju år medan 60,7 procent av dem som avlägger en yrkeshögskoleexamen genomför sina studier på fem år. 

Med tanke på åldersklassens storlek förekommer det mycket högskoleutbildning som leder till examen. Årligen söker sig cirka 75—80 procent av studenterna i åldersklassen till en högskola omedelbart efter studentexamen. Till utbildning inom den första cykeln som började hösten 2018 sökte i den gemensamma ansökan på våren 140 340 personer. Av dessa fick och tog emot en plats 40 601 sökande. Det tre gånger så stora antalet sökanden i förhållande till nybörjarplatserna inverkar emellertid på det att endast en tredjedel av åldersklassens studenter kan inleda sina högskolestudier genast efter att de avlagt studentexamen. Största delen av dem som tagit emot en studieplats inom den första cykeln avlägger en högskoleexamen för första gången. Utbildningsplatserna och examina anhopas även hos samma personer och examensutbildning används för kontinuerligt lärande och komplettering av kompetensen: av dem som tagit emot en studieplats vid universiteten har 28 procent en högskoleexamen eller en studieplats vid en högskola, vid yrkeshögskolorna är motsvarande andel 25 procent (2017). 

Högskolorna har sedan 2016 varit skyldiga att reservera en del av studieplatserna som erbjuds vid den gemensamma ansökan till dem som söker sin första studieplats. Genom kvoten för första studieplats, lindringen av inträdesproven och ibruktagande av enhetligare inträdesprov samt ökad antagning som baserar sig på betyg har man velat förbättra möjligheterna för dem som är utan studieplats och som slutat andra stadiet att få en studieplats. Hittills har högskolorna varit försiktiga med att fastställa kvoter och slutresultaten för antagningarna 2016 och 2017 har vid största delen av högskolorna varit desamma som de var då det inte förekom reserverade platser. Vid antagningarna såväl våren 2016 som vården 2017 gynnades endast cirka 250 personer som sökte sin första studieplats av de reserverade platserna. Trots detta har andelen och antalet platser för dem som söker sin första plats vid universiteten ökat mellan åren 2015 och 2018. 

Förnyandet av praxis för antagningen av studerande eller antagningsgrunderna ökar dock inte mängden studieplatser inom utbildning som leder till examen. Högskolorna beslutar om antalet nybörjarplatser med beaktande av examensmålen och ökningen av nybörjarplatser som man kommit överens om med undervisnings- och kulturministeriet. Om inte antalet sökande som antas till en utbildning förändras, kommer ändringarna av studerandeantagningarna att förbättra ställningen hos vissa grupper av sökanden, vilket automatiskt påverkar de övriga sökandes ställning. 

I statsrådets rapport Antagningsförfaranden och försnabbade högskolestudier i ljuset av reformpolitiken (Publikationsserie för statsrådets utrednings- och forskningsverksamhet 25/2018) har man som en central metod för att åtgärda anhopningen av sökande fastställt att öka antalet utbildningsplatser och styra utbildningsefterfrågan så att utbildningsplatserna som erbjuds genom gemensam ansökan riktar sig i större utsträckning till dem som söker en studieplats för första gången. I anknytning till att platserna fördelas effektivare kan man minska efterfrågan på examensutbildning genom att styra studerande som redan studerar eller som har studerat vid högskolor till annan utbildning än sådan som leder till examen. 

Det är uppenbart att den övergripande regleringen av antagningen av studerande inte ensam förmår tillgodose behovet av att öka andelen studerande som avlägger en högskoleexamen och erbjuda mer omfattande och attraktivare möjligheter att komplettera och uppdatera den kompetens som en högskoleexamen ger. 

Högskolorna har i arbetsgrupper som arbetar med att utveckla tjänsten studieinfo.fi och studerandeantagningarna lyft fram behovet av att effektivare utnyttja gemensamma ansökningar och separata antagningar. Detta förutsätter att de separata antagningarna inbördes förhållande och syfte utreds och klargörs. Högskolorna anser till exempel att det behövs en större flexibilitet vid internationella ansökningar så att de sökande kan få veta om antagningsresultatet så tidigt som möjligt och att de kan förbindas till studierna i ett så tidigt skede som möjligt. 

I dag finns det två ansökningstider för vårens gemensamma ansökan till högskolorna. Under ansökningstiden som infaller i januari har man sökt till utbildning på främmande språk och under ansökningstiden i slutet av mars till utbildning på finska och svenska. Antagningsresultaten har varit klara i slutet av juni. Modellen har upplevts som utmanande vid högskolorna, i synnerhet med tanke på rekrytering av studerande till utbildning på främmande språk, och universiteten har därför ordnat ansökningarna huvudsakligen i form av separata antagningar. Resultaten av den gemensamma ansökan är i dag i sin helhet färdiga i slutet av juni, vilket är för sent med tanke på såväl den internationella attraktionskraften som uppehållstillståndsprocessen för studerande som kommer till Finland. På grund av detta har även yrkeshögskolorna ordnat ansökningar till utbildningar på främmande språk i allt högre grad som separata antagningar istället för gemensam ansökan. Ur den sökandes perspektiv försvåras ansökningen till den finska högskoleutbildningen genom att ansökningen delas upp i flera olika ansökningar med egna ansökningstider och ansökningsblanketter. 

Om högskoleplatserna inte fylls i den gemensamma ansökan kan högskolorna ordna tilläggsansökningar. Det nuvarande förfaringssättet där man ordnar tilläggsansökningar har dock upplevts som arbetsdryga vid de yrkeshögskolor som ordnar sådana, eftersom man vid tilläggsansökningarna ska använda antagningsgrunderna för den gemensamma ansökan. 

Examen som avläggs vid högskolorna 

Rådet för utvärdering av högskolorna genomförde år 2010 en helhetsutvärdering av examensreformen i Finland (Tutkinnonuudistuksen arviointi 2010, Publikationer av rådet för utvärdering av högskolorna 17:2010). I utvärderingen granskades hur universitetens och yrkeshögskolornas examensstruktur fungerar och hur tydlig den ur högskolornas, de studerandes, arbetslivets och examenssystemets perspektiv. På basis av utvärderingen gör examensreformen det möjligt att jämföra det finländska examenssystemet ur en internationell synvinkel och examensstrukturen har skapat bättre möjligheter för såväl inrikes som internationell rörlighet. En äkta examensstruktur i två steg har genomförts inom yrkeshögskolesektorn. 

Utvärderingsgruppen har föreslagit att man vid studerandeantagningarna i regel beviljar studierätt vid universiteten endast för lägre högskoleexamen. Enligt utvärderingen förtydligas examensstrukturens tvåstegsmodell om lägre högskoleexamen planeras som en egen helhet, vilket kan förkorta studietiderna och minska avbrott. Inbördes förhållandena mellan examina på kandidat- och magisternivå kan variera mellan olika branscher bland annat när det gäller utbildningshelheten för arbetslivets behov. Undantag till detta är yrken, där det av hävd förutsätts högre högskoleexamen (till exempel läkare, arkitekter, lärare och talterapeuter). Utvärderingsgruppen föreslog även att omfattningen av den lägre högskoleexamen i regel kan vara 180 studiepoäng, men att vissa branscher kan avvika från detta så att utbildningen omfattar 210 studiepoäng eller 240 studiepoäng. På motsvarande sätt föreslogs det att längden på högre högskoleutbildningen kan variera från ett och ett halvt år (90 studiepoäng) till två år (120 studiepoäng). Den totala längden på lägre och högre högskoleexamen bör dock inte överstiga fem år. 

När det gäller yrkeshögskolorna fokuserade utvärderingen på den högre yrkeshögskoleexamens ställning och profil samt på hur tydlig examensstrukturen är och hur väl den fungerar. Enligt utvärderingen ansåg yrkeshögskolorna att kravet på arbetslivserfarenhet som förutsättning för högre yrkeshögskoleexamen främst var positivt. Särskilt med tanke på internationaliseringen ansåg man å andra sidan att det även var problematiskt. Man önskade flexibilitet och uppmjukning i kravet på tre års arbetserfarenhet. Enligt utvärderingens utvecklingsförslag bör högre yrkeshögskoleexamen vidareutvecklas så att den tar i betraktande arbetslivet och fungerar som en utvecklingsexamen i arbetslivet. Det föreslås att den nuvarande formen för dess genomförande bevaras. Vid sidan av detta föreslogs en alternativ genomförandeform, där det möjliggörs att vara flexibel beträffande kravet på arbetslivserfarenhet och avlägga högre yrkeshögskoleexamen som heltidsstudier. Det önskades alternativ särskilt för unga utan arbetserfarenhet och för utländska studerande. Utvärderingsgruppen föreslog också att yrkeshögskolorna bör se till att utländska studerande kommer i kontakt med arbetslivet under studierna. 

Högre yrkeshögskoleexamen omfattas av ett behörighetskrav för ansökning på en minst tre års arbetserfarenhet inom branschen i fråga efter avlagd examen. Bestämmelsen har gjort det svårt särskilt för personer med långa yrkeskarriärer att gå vidare i högskoleutbildningen. Enligt en uppföljande enkät bland personer som avlagt högre yrkeshögskoleexamen åren 2004—2008 var arbetserfarenheten efter avlagd högskoleexamen i genomsnitt sju år. Över 80 procent av dem som svarade på enkäten hade även arbetserfarenhet från tiden före högskoleexamen. De studerandes medelålder var 44 år. Av de studerande hade nio av tio varit heltidsanställda vid sidan av studierna (Varjonen & Maijala 2009). 

Utöver internationell studerandemobilitet har högskolornas internationella utbildnings- och examenssamarbete blivit en viktig form för främjande av internationalisering. För närvarande finns det cirka 150 program med dubbelexamen som genomförs som internationellt samarbete. Lagstiftningen gällande nationella examina och deras omfattning kan dock utgöra ett hinder för detta samarbete, om högskolorna inte kan avtala om gemensamma förfaranden för program och examen som genomförs som internationellt samarbete. 

Statlig finansiering till högskolorna 

Högskolorna kan i vissa fall få statlig finansiering för att sköta sina lagstadgade uppgifter på grundval av såväl statsunderstödslagen som högskolelagstiftningen. Beviljande av anslag för samma helheter ur flera olika moment är inte en praxis som främjar budgettransparens. Till exempel är utbildningen av barnträdgårdslärare en verksamhet som finansieras genom högskolans basfinansiering, men som även beviljas kompletterande finansiering genom specialunderstöd. Utöver universitetens statliga finansiering har det för utvidgning av utbildningen av barnträdgårdslärare beviljats 28 miljoner euro i statligt understöd på det sätt som avses i statsunderstödslagen (688/2001) ur utgifterna för högskoleundervisning och forskning för åren 2018—2021. Med tanke på högskolorna orsakar förfarandet ett överflödigt och oändamålsenligt administrativt arbete på grund av skyldigheterna att enligt statsunderstödslagen följa upp och redogöra för ekonomi och verksamhet skilt för varje projekt. 

3.1  Målsättning

Statsminister Juha Sipiläs regering har som mål på längre sikt att höja nivån på den finländska kompetensen och utbildningen och att med hjälp av kompetens utveckla det finländska samhället. Målet är att göra Finland till ett ledande land inom utbildning, kompetens och modernt lärande. Under regeringsperioden har man som mål att utbildningen och forskningen ska bli mera internationell och att övergången från utbildning till arbetsliv ska bli snabbare. Studiegången ska bli så smidig som möjligt såväl inom som mellan utbildningsstadierna. 

För att framtida kompetensbehov ska kunna mötas behövs det mera kunnig arbetskraft och högklassig högre utbildning, forskning och innovationsverksamhet, samt en stark koppling till ny kunskap som producerats på annat håll. Visionen för högre utbildning och forskning innehåller viktiga mål för hur högskolorna ska utvecklas under de närmaste åren. I takt med att visionen förverkligas kommer bildning, kompetens, vetenskap och teknik att bli till ännu större nytta för människorna och samhället än nu. Målet är att minst hälften av de unga vuxna ska avlägga en högskoleexamen. Globaliseringen och den snabba utvecklingen inom vetenskap och teknik som påverkar förändringarna i arbetslivet kräver ständig uppdatering och utveckling av kompetensen. Därför måste kontinuerligt lärande vara möjligt i olika situationer i livet. Målet är att högskolornas utbildningsutbud ska kunna utnyttjas på ett flexibelt sätt av olika grupper av användare. 

Propositionens allmänna mål är att främja förverkligandet av visionen för högre utbildning och forskning och att ge högskolorna bättre verksamhetsmöjligheter när det gäller att möta förändringarna i samhället. Ett särskilt mål är att öka möjligheterna till kontinuerligt lärande i högskolorna och att man på så sätt ska få ut den kompetens som finns vid högskolorna så att samhället bättre än nu kan dra nytta av den. Ett annat mål är att underlätta antagningen till högre utbildning och att på så sätt höja den utbildnings- och kompetensnivå som är nödvändig för Finlands välfärd och en hållbar konkurrenskraft. 

Målet är också att denna proposition ska stärka högskolornas förutsättningar för internationellt utbildnings- och forskningssamarbete. Dessutom har propositionen som mål att minska det administrativa arbetet vid högskolorna. 

3.2  Alternativ

De mål som ingår i visionen för högre utbildning och forskning, det vill säga en högre utbildnings- och kompetensnivå, bättre möjligheter till kontinuerligt lärande, lättare antagning till högre utbildning och ett stärkt internationellt samarbete, kan främjas genom ändringar i lagstiftningen, ekonomiska incitament och förändrade verksamhetssätt vid högskolorna. 

Genom propositionen stärks yrkeshögskolornas och universitetens uppgift när det gäller att erbjuda möjligheter till kontinuerligt lärande, förtydligas lagstiftningen vad gäller tillhandahållandet av fortbildning som innehåller examensdelar och blir det framöver möjligt även för medborgare i EU- och EES-stater att delta i uppdragsutbildning som leder till högskoleexamen. 

Ett annat alternativ för att öka möjligheterna till kontinuerligt lärande vid högskolorna är att utvidga utbudet av sådan utbildning som leder till examen som är avgiftsfri för de studerande eller att utöka sådan fortbildning som är avgiftsfri för den som ska utbildas. Detta skulle emellertid kräva en betydande ökning av den offentliga finansieringen till högskolorna. Mekanismerna för inriktning av finansieringen och antalet examina är dessutom långsamma och stela i jämförelse med förändringarna i ekonomin, som sker i snabba cykler. Om antalet studerande inom sådan utbildning som leder till examen som är avgiftsfri för de studerande utökas kommer det också att kräva motsvarande tilläggsanslag för studiesociala förmåner. Med beaktande av den ökande efterfrågan kan inte utbudet av sådan utbildning som är avgiftsfri för studerande och personer som ska utbildas utvidgas i större utsträckning med de nuvarande resurserna utan att utbildningens kvalitet riskeras och undervisningspersonalen överbelastas. 

Även det att man inte förändrar den nuvarande situationen kan betraktas som ett alternativ till de föreslagna ändringarna. I så fall kan man emellertid inte på något effektivt sätt möta samhällets ökande och allt mer mångskiftande efterfrågan på utbildning. Efterfrågan på och användningen av sådan utbildning som leder till examen skulle öka inom kompetensutvecklingen. Nyttan med en utvidgad finansieringsbas skulle förbli orealiserad och då skulle man inte kunna öka antalet avlagda högskoleexamina, vilket behövs för att höja utbildningsnivån och diversifiera kompetensen. Den konkurrenskraft som bygger på kompetens skulle kunna försvagas. 

De ändringar som föreslås för att underlätta kontinuerligt lärande och antagningen till högre utbildning samverkar till att göra det möjligt för flera än tidigare att på ett mera flexibelt sätt än tidigare bli antagna till högre utbildning. Om de ändringar som föreslås inte genomförs, kommer den situation som beskrivs i samband med bedömningen av nuläget i denna regeringsproposition att fortsätta som den är. 

Högskolorna kan inte ha en helt kontinuerlig antagning av studerande året om utan att riskera att behandlingen av sökande blir ojämlik. Detta beror på att antalet sökande per år är tre gånger större än antalet nybörjarplatser och därför måste man kunna jämföra sökandena med varandra. Av denna anledning behöver man hålla kvar den gemensamma ansökan till högskolorna. 

De föreslagna möjligheterna till flexibilitet inom examensutbildningen stöder högskolornas internationella utbildnings- och forskningssamarbete och ser samtidigt till att examina håller sig internationellt jämförbara. Den föreslagna ändringen innebär ingen betydande förändring jämfört med nuläget, där det är möjligt med individuella studiegångar av varierande omfattning. Individuella utbildningsval kan leda till olika examenshelheter inom den första och andra cykeln. Exempelvis kandidatexamen och högre yrkeshögskoleexamen kan omfatta sammanlagt 240 studiepoäng medan yrkeshögskoleexamen och magisterexamen kan omfatta sammanlagt 390 studiepoäng. 

Om de ändringar som föreslås inte genomförs, kommer den situation som beskrivs i samband med bedömningen av nuläget i denna regeringsproposition att fortsätta som den är. 

Om regleringen av examensutbildningen helt slopades och högskolorna skulle få börja besluta om examinas omfattning helt själva kunde det leda till examina med varierande omfattning. Om beslutanderätten är helt decentraliserad vad gäller fastställandet av examensutbildningens omfattning kunde det leda till att det nationella examenssystemet blir svårare att förstå. Examinas omfattning återspeglar sig på behörigheten och kompetensen. En helt decentraliserad beslutanderätt om examinas omfattning skulle vara problematisk i synnerhet när det gäller reglerade yrken såsom hälso- och sjukvårdsyrkena. Om examina har olika omfattning blir det svårare att jämföra examina och den kompetens som de medför. Detta kan vara problematiskt både ur individens och arbetsgivarens perspektiv, i synnerhet i samband med rekryteringar och ansökan till fortsatt utbildning. 

Enligt propositionen ska deanslag som för närvarande beviljas i enlighet med statsunderstödslagen för utveckling av den högre utbildningen börja anvisas i enlighet med universitetslagen och yrkeshögskolelagen. Statens budgetförfaranden stakar ut ett bevarande av det nuvarande systemet som ett andra alternativ. 

3.3  De viktigaste förslagen

Det föreslås sådana ändringar i universitetslagen och yrkeshögskolelagen som ska främja de mål som ingår i visionen för högre utbildning och forskning. Syftet med förslagen är att skapa möjligheter. De ger de autonoma högskolorna större möjligheter i fråga om att verka och reagera, utan att dessa förpliktas att införa de nya verksamhetsmodellerna. 

Yrkeshögskolornas och universitetens uppgift när det gäller att erbjuda möjligheter till kontinuerligt lärande stärks. Syftet med ändringen är att betona högskolornas roll när det gäller att tillhandahålla kunnig arbetskraft och att stärka kompetensen i olika situationer i livet. Vidare ska lagstiftningen förtydligas när det gäller tillhandahållandet av fortbildning så att det blir entydigt att även utbildning som innehåller examensdelar kan erbjudas som fortbildning på samma villkor som annan fortbildning. 

I propositionen föreslås det att även medborgare i EU- och EES-stater framöver ska kunna delta i uppdragsutbildning som leder till en högskoleexamen. En utvidgning av målgruppen för uppdragsutbildning medför nya möjligheter att inhämta examina som fyller beställarens behov. Lösningen säkerställer att finländska medborgare och andra medborgare i EU/EES-stater, liksom medborgare i länder som inte hör till EU/EES, har lika möjligheter att delta i sådan utbildning som beställaren betalar, och den utvidgar även finansieringsbasen för utbildning som leder till examen. När en högskola ordnar uppdragsutbildning ska den inte ta ut någon avgift av den studerande, utan utbildningen ska även i fortsättningen i sin helhet betalas av beställaren. I propositionen föreslås det att beställaren inte ska kunna ta ut kostnaderna för utbildningen av en studerande som är medborgare i en EU/EES-stat. Utbildning ska inte heller kunna ordnas för att kringgå studerandeantagningen, och ordnandet av uppdragsutbildning får inte äventyra högskolans grundläggande uppgifter. 

Genom de lagar som föreslås blir även ansökningen till högre utbildning mera flexibel. Högskolornas gemensamma ansökan ska även i fortsättningen utgöra det huvudsakliga sättet att antas till högskolestudier som leder till examen. Tillämpningsområdet för den gemensamma ansökan och de separata antagningarna ska förtydligas och det föreslås nya bestämmelser om flexiblare ansökningsförfaranden för de separata antagningarna. Möjligheterna att använda sig av separata antagningar ska utvidgas så att de även gäller studieplatser som inte har fyllts vid den gemensamma ansökan samt utbildningar inom den första cykeln där de studerande antas samtidigt till finsk- och svenskspråkiga utbildningar och motsvarande utbildningar på ett främmande språk. Enligt förslaget ska högskolorna, om de vill, kunna ordna de separata antagningarna som flexibla antagningar på så sätt att beslutet att anta en person som studerande fattas separat för varje ansökan och att antagningen avslutas när ett tillräckligt antal studerande har antagits till ansökningsmålet. 

Genom att göra bestämmelserna om ansökningsförfarandet för överflyttande studerande mera flexibla ska det bli lättare för de studerande att byta studieinriktning inom högskolan. Högskolorna ska, om de vill, kunna anta de studerande som flyttas över inom högskolan separat från övriga överflyttande studerande, och även tillämpa andra antagningsgrunder på dem än på de övriga. Den föreslagna ändringen minskar behovet av att ansöka om ny studierätt via högskolornas gemensamma ansökan när man byter inriktning. En del av högskolornas studieplatser kvoteras för dem som ansöker om sin första studieplats och ändringen mildrar effekten av denna kvotering, som har upplevts som hård ur de sökandes perspektiv. 

Det krav på arbetserfarenhet som ger ansökningsbehörighet till en högre yrkeshögskoleexamen ska mildras i syfte att förbättra möjligheterna till kontinuerligt lärande. Villkoret för att antas som studerande ska vara två års arbetserfarenhet i stället för tre år efter att den examen som ger ansökningsbehörighet har avlagts. En yrkeshögskola ska dessutom kunna anta en studerande som den på annat sätt anser ha tillräckliga kunskaper och färdigheter för studierna. En sådan bestämmelse gäller redan för alla andra utbildningar som leder till högskoleexamen. Denna lösning gör det möjligt för flera än tidigare att avlägga studier som leder till högre yrkeshögskoleexamen. Yrkeshögskolornas prövningsrätt ska emellertid inte gälla kravet på arbetserfarenhet, utan den arbetserfarenhet som det föreskrivs om i lagen ska även framöver vara en ovillkorlig förutsättning för att bli antagen som studerande. 

I propositionen föreslås det också att bestämmelserna om omfattningen av universitetens högre högskoleexamina och yrkeshögskolornas högre yrkeshögskoleexamina och den målsatta tiden för avläggande av examina ska bli mera flexibla och enhetliga. Den målsatta tiden för avläggande av sådana högre högskoleexamina som ordnas genom internationella samarbete ska i enlighet med det som universitetet beslutar kunna vara ett eller ett och ett halvt läsår i stället för två läsår, med undantag för vissa examina som redan nu regleras särskilt. Den målsatta tiden för avläggande av sådana högre yrkeshögskoleexamina som ordnas genom internationellt samarbete ska i enlighet med det som yrkeshögskolan bestämmer kunna vara två läsår i stället för ett eller ett och ett halvt läsår. Denna ändring kommer att underlätta högskolornas internationella examenssamarbete och öka den internationella attraktionskraften för examensprogrammen inom den andra cykeln. Avsikten är att de bestämmelser om omfattningen av högre högskoleexamina som finns i statsrådets förordning om examina och specialiseringsutbildningar vid universitet och i statsrådets förordning om yrkeshögskolor ska bli flexiblare på motsvarande sätt. 

Det föreslås att bestämmelserna om statlig finansiering i universitetslagen och yrkeshögskolelagen ska ändras så att sådan projektfinansiering som beviljas högskolorna inte längre ska omfattas av statsunderstödslagen utan överföras till högskolornas eget finansieringssystem. Förslaget gäller inte högskolornas basfinansiering och inte heller reformen av finansieringsmodellerna för den. 

Som ett led i förverkligandet av visionen för högre utbildning och forskning vidtas även andra åtgärder, som inte kräver några ändringar i lagstiftningen. Ändringarna i universitetens och yrkeshögskolornas verksamhetssätt ska stödjas genom långsiktiga utvecklingsprogram och ökat samarbete mellan högskolorna. Genom utvecklingsprogrammen har man för avsikt att främja exempelvis verksamhetsmodeller och lösningar som ska göra det smidigt för examensstuderande att delta i undervisning som ordnas av en annan högskola, förbättra möjligheterna för vem som helst att delta i digital undervisning och öka användningen av öppna läromedel. Beredningen av utvecklingsprogrammen sker som ett led i förverkligandet av visionen och i samarbete mellan ministeriet, högskolorna, de studerande och olika intressentgrupper under hösten 2018. 

Förutom de ändringar som föreslås i anknytning till förverkligandet av visionen för högre utbildning och forskning föreslås det även att den bestämmelse i universitetslagen som gäller studentkårens särskilda uppgift att utse de studerandes företrädare i universitetets studiestödsnämnd samt den bestämmelse i yrkeshögskolelagen som gäller studerandekårens särskilda uppgift att utse de studerandes företrädare i yrkeshögskolans studiestödsnämnd ska strykas eftersom studiestödsnämnderna avskaffades den 1 januari 2018. 

Vidare föreslås det att namnet på Villmanstrands tekniska universitet i enlighet med universitetets eget förslag ska ändras till Villmanstrand-Lahtis tekniska universitet LUT. 

4.1  Ekonomiska konsekvenser

Ökade möjligheter till kontinuerligt lärande vid universitet och yrkeshögskolor 

Förslaget om att komplettera högskolornas lagstadgade uppgifter med uppgiften att främja kontinuerligt lärande, genom en precisering av bestämmelsen om tillhandahållande av examensdelar i form av fortbildning och genom en utvidgning av målgruppen för uppdragsutbildning har inga direkta konsekvenser för statsbudgeten. 

Genom de föreslagna ändringarna får högskolorna ökade möjligheter att erbjuda sådan fortbildning och uppdragsutbildning som tillhandahålls på företagsekonomiska grunder och som möter individens, arbetslivets och samhällets behov. De ekonomiska konsekvenserna för enskilda högskolor beror på i hur stor utsträckning möjligheterna utnyttjas av universiteten och yrkeshögskolorna samt på hur efterfrågan på sådan fortbildning och uppdragsutbildning som högskolorna erbjuder utvecklas. 

Om volymen av fortbildningen till följd av en ökad efterfrågan på och ett större utbud av examensdelar, dvs. moduler, skulle öka högskolornas utbildningsomsättning med 10 procent under de närmaste åren, skulle det med den nuvarande prissättningen innebära att universitetens utbildningsomsättning ökade med två miljoner euro och yrkeshögskolornas med knappt tre miljoner euro. Ökningen under de kommande åren kommer att vara beroende av utbildningsprodukternas förmåga att motsvara arbetslivets och individernas behov. Uppdragsutbildningen kan beräknas ha särskild betydelse för branscher där verksamheten kräver en viss examen. 

En utvidgning av möjligheterna till uppdragsutbildning så att den även omfattar medborgare i EU- och EES-länder och personer som jämställs med dem kommer inte att medföra några kostnader för dem som deltar i utbildningen. Den föreslagna ändringen kommer inte heller att ha några skattepåföljder för de individer som deltar i uppdragsutbildning. 

Enligt den föreslagna lagändringen får universiteten och yrkeshögskolorna även i fortsättningen själva bestämma hur stor avgift de tar ut av den som beställer uppdragsutbildning, men dock så att avgiften åtminstone täcker kostnaderna för utbildningen. Sådan uppdragsutbildning som leder till examen som ska bli möjlig för medborgare i EU- och EES-stater kommer alltså inte att äventyra de ekonomiska resurserna för universitetens och yrkeshögskolornas övriga verksamhet. 

Den föreslagna lagändringen kan beräknas leda till en ökning av sådan utbildning som leder till examen som bekostas av arbetsgivaren, i synnerhet i situationer där arbetstagare behöver utbildning för nya uppgifter. I nuläget genomförs inte sådan utbildning om den anställda är medborgare i en EU- eller EES-stat. En ökad efterfrågan på utbildning skulle utvidga finansieringsbasen för utbildning som leder till examen. Med hjälp av intäkterna från uppdragsutbildningen kunde högskolorna utveckla den avgiftsfria examensutbildningen. 

De framtida inkomsterna från uppdragsutbildning för sådana grupper av studerande, som även kan bestå av medborgare från EU- och EES-länder, som blir möjliga i och med den föreslagna ändringen beror på i hur stor utsträckning universiteten och yrkeshögskolorna utnyttjar den möjlighet att ordna uppdragsutbildning som lagstiftningen erbjuder. Som genomsnittlig kalkylerad kostnad för examensstudier vid en högskola har man använt 8 000 euro per år. I så fall blir priset för en tvåårig utbildning som leder till en högre högskoleexamen vid ett universitet minst 16 000 euro. Om det skulle avläggas 1 000 nya högre högskoleexamina per år i form av uppdragsutbildning, skulle universitetens omsättning öka med minst 16 miljoner euro. På motsvarande sätt skulle priset för en tre och ett halvt år lång yrkeshögskoleexamen bli minst 28 000 euro. Det finns stora variationer i kostnaderna för olika utbildningsområden och i examinas omfattning, vilket betyder att priset för en examen kan vara flera gånger högre än i exemplet. Summan av högskolornas inkomster påverkas av hur framgångsrik marknadsföringen är, hur aktivt samarbetet med arbetslivet är och hur effektivt det internationella nätverket är. 

Enligt högskolornas bedömning kommer de ekonomiska konsekvenserna av en utvidgning av möjligheterna att köpa uppdragsutbildning som leder till examen att vara ganska små i det inledande skedet. Det är fråga om ett samhälleligt serviceuppdrag som gör att man bättre än nu kan möta de föränderliga kompetensbehoven i olika områden och branscher. Eftersom man kan uppskatta att endast en mycket liten del av dem som hör till de nya grupperna av deltagare i uppdragsutbildning kommer att få studiestöd, kommer konsekvenserna för studiestödsutgifterna att vara obetydliga. 

Statsminister Sipiläs regering beslutade i samband med halvtidsgranskningen våren 2017 att man skulle förbättra arbetstagarnas utbildningsmöjligheter genom att förtydliga och utvidga skattefriheten för utbildning som bekostas av arbetsgivaren i arbetstagarens beskattning. Vid ingången av 2018 trädde en ny bestämmelse i kraft i inkomstskattelagen (876/2017). Enligt den nya 69 b § ska utbildning som bekostas av arbetsgivaren och som är avgiftsfri för den studerande inte medföra skattepåföljder för den som utbildas. Skattepliktig inkomst uppkommer inte när en arbetsgivare bekostar sådan utbildning för en arbetstagare som ligger i arbetsgivarens eller i en till samma koncern hörande arbetsgivares intresse. 

Med tanke på inkomstbeskattningen anses utbildning i princip alltid ligga i arbetsgivarens intresse om arbetsgivaren beslutar sig för att bekosta sådan utbildning för en anställd som är till nytta för arbetstagarens nuvarande eller framtida arbetsuppgifter som anställd för samma arbetsgivare eller en arbetsgivare som hör till samma koncern. Byte av arbetsuppgifter hos samma arbetsgivare eller koncern kommer alltså inte att ha några konsekvenser för utbildningens skattefrihet. Vid bedömningen av skattefriheten har det inte heller någon betydelse i vilken form utbildningen genomförs eller till vilken typ av examen eller yrkestitel den eventuellt leder. Med tanke på inkomstbeskattningen är det viktigast att utbildningen stöder arbetstagarens nuvarande eller framtida arbetsuppgifter som anställd för samma arbetsgivare eller en arbetsgivare som hör till samma koncern. 

Inkomstskattelagens definition av utbildning som bekostas av arbetsgivaren utgår från att arbetsgivaren i princip ska betala utbildningskostnaderna direkt till den som ordnar utbildningen. I den lagändring som nu föreslås är utgångspunkten den att, när det gäller uppdragsutbildning som beställs för en medborgare i en EU- eller EES-stat, är det beställaren som ska svara för utbildningskostnaderna och det får inte tas ut någon avgift för deltagandet i utbildningen av den studerande. 

Vid ingången av 2017 trädde en ny bestämmelse i inkomstskattelagen i kraft, enligt vilken sysselsättningsfrämjande träning eller utbildning som erbjuds uppsagda arbetstagare inte ska betraktas som en skattepliktig förmån för arbetstagaren. Skattefriheten för utbildning och träning ska omfatta sådana situationer där arbetsgivaren enligt arbetsavtalslagen (55/2001), lagen om sjöarbetsavtal (756/2011), lagen om kommunala tjänsteinnehavare (304/2003) och statstjänstemannalagen (750/1994) är skyldig att erbjuda en uppsagd arbetstagare träning eller utbildning. 

Om utbildningen finansieras av någon annan än arbetsgivaren eller den som deltar i utbildningen är det fråga om en skattefri gåva om den som får gåvan inte har haft möjlighet att använda gåvan till något annat ändamål. Beställaren ska betala uppdragsutbildningen direkt till högskolan, vilket betyder att den som deltar i uppdragsutbildningen inte har möjlighet att använda medlen till något annat ändamål. 

Lättare antagning till högre utbildning 

De ändringar som föreslås i fråga om studerandeantagningen beräknas inte ha några betydande direkta ekonomiska konsekvenser för statens inkomster och utgifter. Indirekta konsekvenser av ändringen kan emellertid realiseras om de som byter studieområde genom en överflyttning inte tar studieplatser av dem som söker sin första högskoleplats och möjligheten att mera kontinuerligt söka till och bli antagen till utbildning gör att högskolornas nybörjarplatser fylls mera effektivt. 

En flexibel användning av separata antagningar i stället för det mera tungrodda systemet med kompletterande ansökan skulle underlätta högskolornas administrativa arbete. 

Den statliga finansieringen till högskolorna 

Förslaget om en teknisk överföring av anslag från momentet Gemensamma utgifter inom högskoleväsendet och vetenskapens område till att bli en del av anslaget för statlig finansiering till universitet och yrkeshögskolor kommer inte att ha några ekonomiska konsekvenser för den offentliga ekonomins utgifter och inkomster. Överföringen av anslag och den nya allokeringen av anslag och rapportering som den leder till kommer att frigöra resurser inom högskolornas förvaltning. Genom ändringen integreras högskolornas utvecklingsverksamhet, som för närvarande behandlas som separata projekt vad gäller ansökan, uppföljning och rapportering, så att den blir en del av de betalnings- och rapporteringsförfaranden som avses i universitetslagen och yrkeshögskolelagen. Även finansieringens transparens ökar. Ändringen har inga konsekvenser för beloppet av den finansiering som fördelas inom ramen för högskolornas finansieringsmodeller. 

4.2  Konsekvenser för myndigheterna

Den ändring som föreslås om att accentuera yrkeshögskolornas och universitetens uppgift inom kontinuerligt lärande beräknas kräva att denna uppgift beaktas i högskolornas finansieringsmodeller. Högskolornas finansieringsmodeller för nästa avtalsperiod, som inleds år 2021, bereds under år 2018 i en av de arbetsgrupper som tillsatts för att bereda förverkligandet av visionen, nämligen arbetsgruppen för styrning, resurser och strukturer som skapar möjligheter. 

Med stöd av de föreslagna lagändringarna beräknas högskolorna kunna möta den ökande och allt mer mångskiftande efterfrågan på högre utbildning. Bedömningen är att samhällets kompetensbehov och nödvändigheten av kontinuerligt lärande kommer att medverka till att de som börjar studera inom den högre utbildningen kommer att vara mera heterogena än tidigare med avseende på behov och ålder. Detta kräver att högskolorna utvecklar såväl nya sätt att genomföra studier på som styrningen och stödtjänsterna. Dessutom bör förfarandena inom kvalitetskontrollen utvecklas så att de kan användas till att kontrollera att de olika inlärningsvägarna håller en jämn kvalitet. Som ett led i förverkligandet av visionen för högre utbildning och forskning har man för avsikt att starta ett utvecklingsprogram som ska stärka kompetensen hos högskolornas personal och ledning. Genom utvecklingsprogrammet kan man stödja högskolornas personal i arbetet med kontinuerligt lärande och de handledningstjänster som det kräver. Högskolorna kommer även i fortsättningen att få bestämma om de ska ordna uppdragsutbildning eller tillhandahålla utbildning som innehåller examensdelar i form av fortbildning. Ordnandet av utbildning får inte heller i fortsättningen försvaga den grundutbildning eller fortsatta utbildning som högskolan tillhandahåller, vilket betyder att högskolan ska se till att den har tillräckligt med resurser och personal för uppdragsutbildningen. Förslagen har på så sätt inga negativa konsekvenser för skötseln av högskolornas grundläggande uppgifter och kvaliteten på undervisningen och tjänsterna. Utbildningar som tillhandahålls på affärsmässiga grunder utgör en möjlighet för högskolorna att utvidga sin finansieringsbas och stärka sina personalresurser. Om högskolorna utnyttjar de nya verksamhetsmöjligheterna kan man uppskatta att högskolornas personal kommer att öka. Varken uppdragsutbildningen eller fortbildningen kommer att försvaga ställningen för studerandena inom högskolans avgiftsfria examensutbildning. Flexibilitet i omfattningen av sådana högre högskoleexamina som universiteten ordnar samt sådana högre yrkeshögskoleexamina som yrkeshögskolorna ordnar genom internationellt samarbete öppnar upp nya möjligheter för universiteten och yrkeshögskolorna när det gäller internationellt utbildningssamarbete. Flexibilitet ökar sannolikt även konkurrenskraften för sådan examensutbildning som tillhandahålls i exportsyfte. Samtidigt kräver möjligheten till flexibilitet en större insats än tidigare vad gäller planeringen av examina och studier samt studiehandledningen. Förändringarna i examensstrukturen kräver också effektivare myndighetskommunikation av Utbildningsstyrelsen och undervisnings- och kulturministeriet vad gäller examensutbildningen och examensstrukturen. 

Den ändring som föreslås i fråga om flexiblare studerandeantagning beräknas underlätta högskolornas antagning av studerande. Högskolorna kommer lättare och effektivare än nu att kunna fylla de platser som blivit tomma i den gemensamma ansökan med hjälp av separata antagningar. Flexiblare bestämmelser om ansökningsförfarandet för studerande som överflyttas kommer att minska högskolornas administrativa arbete. 

Den ändring som föreslås i fråga om en teknisk överföring av högskolornas utvecklingsanslag lättar upp processerna inom projekthanteringen och den arbetstid som krävs för dem, i synnerhet vid universiteten och yrkeshögskolorna samt vid undervisnings- och kulturministeriet. Det som föreslås beräknas öka transparensen i planen för de offentliga finanserna och stödja den övergripande styrningen av högskolorna. 

4.3  Samhälleliga konsekvenser

Genom denna proposition möter man förändringarna i arbetslivet och samhället i en situation där globalisering, ekonomiska strukturomvandlingar och stora förändringar i arbetslivet sker snabbt och kontinuerligt. Möjligheterna att delta i högre utbildning blir flera och mera varierande, vilket ökar befolkningens utbildnings- och kompetensnivå. Förslagen hjälper till att förebygga att den finländska kompetensbasen vittrar sönder samt att möta den ökande bristen på experter på arbetsmarknaden och säkerställer på så sätt för sin del att samhället har en kontinuerlig förmåga till förnyelse och förutsättningar för innovationsverksamhet. 

Syftet med de lagändringar som föreslås är att erbjuda högskolorna möjligheter att på ett flexiblare sätt möta behoven i anknytning till individen, arbetslivet och internationaliseringen. En precisering av högskolornas lagstadgade uppgifter med uppgiften att främja kontinuerligt lärande stärker högskolornas aktiva roll i samhället och gör att samhället i högre grad än tidigare kan dra nytta av högskolornas sakkunskap. Detta beräknas öka interaktionen och samarbetet mellan högskolorna och olika aktörer i samhället och på så sätt stödja den högre utbildningens och FUI-verksamhetens relevans för arbetslivet. 

Möjligheterna till kontinuerligt lärande förbättras också med hjälp av flexiblare behörighetskrav för högre yrkeshögskoleexamen. När det krav på arbetserfarenhet som är ett behörighetskrav förkortas till två år höjs utbildningsnivån snabbare och arbetsmarknadsställningen förbättras för dem som genomgått fortsatt utbildning. 

Den fortbildning som högskolorna tillhandahåller i form av affärsverksamhet och den föreslagna utvidgningen av målgruppen för uppdragsutbildning så att den omfattar medborgare i EU- och EES-stater ökar arbetsgivarnas möjligheter att utbilda personalen i situationer av förändring och att skaffa sig kompetent arbetskraft. Utbildning av detta slag ger arbetsgivarna möjlighet att möta strukturomvandlingar genom uppdatering och utveckling av personalens kompetens. Även det utbildningsutbud som högskolorna tillhandahåller i form av examensdelar, dvs. moduler, kan utvecklas och utnyttjas på ett nytt sätt då man ska uppdatera kompetensen och möta bristen på experter. När möjligheten till uppdragsutbildning öppnas även för medborgare i EU- och EES-stater får finländare, européer och medborgare i så kallade tredjeländer lika möjligheter att delta i examensutbildning som bekostas av beställaren. Förslaget försvagar inte ställningen för dem som studerar inom högskolornas övriga avgiftsfria examensutbildning. De utbildningar som genomförs i samarbete med arbetslivet stärker förbindelserna mellan högskolorna och arbetslivet, vilket torde förbättra utbildningens och FUI-verksamhetens relevans för arbetslivet. 

Genom de förslag som gäller studerandeantagningen blir möjligheterna att söka till utbildning och att byta utbildningsområde mera flexibla. Bedömningen är att den pågående reformen av studerandeantagningen tillsammans med de föreslagna lagändringarna som gör det enklare att flyttas över inom en högskola och som möjliggör att man söker sig till utbildning mera kontinuerligt än tidigare kommer att öka och smidiggöra antagningen till högre utbildning för unga som kommer från andra stadiet. När utbudet av kontinuerligt lärande ökar och det blir enklare att byta utbildningsområde inom en högskola styrs trycket från ansökningarna till examensutbildning bort från de gemensamma antagningarna. Detta beräknas hjälpa till med att fördela nybörjarplatserna inom den högre utbildningen till dem som för första gången ska inleda högskolestudier som leder till examen. Högskolestudier beräknas bli möjliga för flera än nu och på nya sätt. Den föreslagna förbättringen av hur de separata antagningarna och den gemensamma ansökan ska samverka för att skapa en mera kontinuerlig antagning av studerande och säkerställa en effektivare användning av studieplatser bedöms leda till att högskolesystemet mera effektivt kan betjäna allt flera. Den ändring som gäller antagningen av studerande som ska överflyttas underlättar bytet av utbildningsområde och gör det på så sätt lättare att fördela nybörjarplatserna på förstagångssökande. 

Genom att göra omfattningen av examina mera flexibel förbättrar man högskolornas möjligheter att bedriva internationellt utbildnings- och forskningssamarbete och i förlängningen stärks även kvaliteten på utbildningen. Om högskolorna blir mera internationella främjar det en internationalisering av de olika områdena och hela samhället och stöder en förnyelse av arbetsmarknaden. 

Förslagens genomslagskraft är dessutom beroende av hur visionen för högre utbildning och forskning förverkligas i övrigt, hur den högre utbildningen utvecklas i övrigt och slutligen hur de nya verksamhetsmodellerna omsätts i praktiken. 

5.1  Beredningsskeden och beredningsmaterial

En vision för högskoleutbildning och forskning har beretts på bred bas i en delaktiggörande process under 2017. I diskussionen som fördes om visionens innehåll och mål deltog ledning för och personal i högskolor, studerande samt övriga intressentgrupper. Resultatet av visionen ”Förslag till Finland: Finland 100+” drar upp riktlinjer för hur högskoleutbildningen och forskningen borde utvecklas fram till 2030, och den publicerades i oktober 2017. 

För att verkställa visionen har undervisnings- och kulturministeriet tillsatt en ledningsgrupp som arbetar till utgången av 2019 och för 2018 fem arbetsgrupper med följande teman: 1) Styrning som möjliggör, resurser och strukturer, 2) Öppenhet, flexibilitet och kontinuerligt lärande, 3) Forsknings-, utvecklings- och innovationsverksamhet, 4) Digitalisering och artificiell intelligens som stöd för ändringarna inom högskolorna samt 5) Välmående högskolesamfund. Grupperna ansvarar för att delaktiggöra högskolesamfundet och intressentgrupperna i planeringen och verkställandet av visionen. Grupperna har representanter för högskolorna, studentkårerna och studerandekårerna, arbetslivet och övriga intressentgrupper. Dessutom har en parlamentarisk uppföljningsgrupp tillsatts för att följa upp verkställandet av visionen. 

För att nå målen som består av behov att reformera lagstiftningen och övriga mål med visionen har de åtgärder som behövs behandlats i verkställandegrupperna för visionen som nämndes tidigare, i den parlamentariska uppföljningsgruppen och i seminarier om visionsarbetet. Dessutom ordnade undervisnings- och kulturministeriet våren 2018 en nätbrainstorming om verkställande av visionen som var öppen för alla, och där mer än 1 200 personer deltog. De förslag som presenteras nu grundar sig speciellt på arbetet i arbetsgruppen Öppenhet, flexibilitet och kontinuerligt lärande. 

Förslagen till reform av antagning av studerande har behandlats i styrgruppen för genomförande av gemensam antagning till högskolor och utvecklande av tjänsten studieinfo.fi som tillsattes av Utbildningsstyrelsen samt i Unifis och Arenes organ. 

Undervisnings- och kulturministeriet har under beredningen av propositionen skaffat två expertutredningar avseende under vilka förutsättningar det är möjligt att erbjuda uppdragsutbildning som leder till högskoleexamen även till medborgare i stater som hör till Europeiska ekonomiska samarbetsområdet eller personer som kan jämställas med dem, inklusive finländare. I den ena rapporten har uppdragsutbildningen huvudsakligen behandlats med tanke på reglerna för statligt stöd i Europeiska unionen, i den andra med tanke på de grundläggande rättigheterna som garanteras i grundlagen. 

Ett förslag om överföring av utvecklingsanslag som gäller statens finansiering har beretts i samarbete med finansministeriet. Finansministeriet har understött den föreslagna reformen och sett den som en motiverad teknisk ändring. 

Förslaget till proposition har behandlats i ministerarbetsgruppen för kompetens och utbildning. 

Namnändring för Villmanstrands tekniska universitet 

Förslaget har beretts vid undervisnings- och kulturministeriet utifrån ett förslag av Villmanstrands tekniska universitet. Villmanstrands tekniska universitet har bett Institutet för de inhemska språken om utlåtande i frågan om namnändringen. Institutet för de inhemska språken konstaterade i sitt utlåtande att namnet bör förmedla information om utbildningsstadiet, om utbildningen som ges där eller om läroanstaltens läge, och att VillmanstrandLahtis tekniska universitet LUT i ljuset av dessa kriterier är ett av de möjliga alternativen till nytt namn. Institutet för de inhemska språken ansåg det möjligt att lyfta fram förkortningen LUT som parallellnamn vid sidan av det officiella namnet eftersom LUT åtminstone lokalt är rätt etablerat och man därför och på grund av varumärket ville behålla det. 

Ministeriet bad om utlåtanden om Villmanstrands tekniska universitets förslag till namnändring och motiveringarna till det av Lahtis stad, Villmanstrands stad och Finlands universitetsrektorers råd Unifi rf. 

Villmanstrands stad ansåg det mycket viktigt att läget och kontakten till Villmanstrand syns i det nya namnet som föreslås för universitet. Likaså ansåg staden det vara viktigt att den etablerade och vida omkring kända förkortningen LUT behålls. Lahtis stad ansåg namnändringen vara en motiverad fortsättning på universitetets verksamhet som redan räckt över 20 år och befästs i Lahtis. 

Unifi rf hörde alla universiteten med anledning av förslaget. Vasa universitet anmälde inte sin ståndpunkt och Jyväskylä universitet meddelade att det inte har några kommentarer. Alla de övriga universiteten meddelade att de understöder ändringsförslaget. Unifi rf anmälde också att det understöder ändringen. 

5.2  Remissyttranden och hur de har beaktats

Utkastet till regeringens proposition sändes på remiss och publicerades på undervisnings- och kulturministeriets webbplats den 10 juli 2018. Under remissbehandlingen preciserade undervisnings- och kulturministeriet förslaget på grund av en inexakthet som upptäckts i formuleringen av 25 § i förslaget till yrkeshögskolelag, och med anledning av preciseringen gavs remissinstanserna möjlighet att komplettera sitt utlåtande till den 6 september 2018. Totalt 89 utlåtanden om utkastet lämnades in av vilka 4 var kompletterande. Tre remissinstanser meddelade att de inte har något att anmäla. 

Remissinstanserna ansåg att målen med propositionen bör understödjas. Också propositionens möjliggörande karaktär fick beröm då den ger de autonoma högskolorna mer möjligheter att handla och reagera utan att ålägga dem att ta i bruk nya koncept. Tieteentekijöiden liitto – Forskarförbundet ansåg att möjliggörande författningsändringar är problematiskt ur normstyrningens synvinkel. 

Förslaget om erbjudande av möjligheter till kontinuerligt lärande som yrkeshögskolornas och universitetens uppgift fick brett understöd. Remissinstanserna uttryckte emellertid sitt bekymmer över hur högskolornas finansiering ska räcka till och flera högskolor ansåg att ökad resursfördelning krävs om möjligheterna till kontinuerligt lärande ska utvidgas i högskolorna. Näringslivets representanter föreslog att kontinuerligt lärande kopplas starkare till högskolornas huvuduppgifter än vad som föreslagits. 

Remissinstanserna understödde i stor omfattning förslaget att lagstiftningen ska göras klarare så, att det är entydigt att också utbildning där examensdelar ingår får tillhandahållas som fortbildning. 

Majoriteten av remissinstanserna understödde att uppdragsutbildning möjliggörs för medborgare i EU/EES. Studentorganisationerna och personalorganisationerna som representerar högskolesamfundet, som ansåg att uppdragsutbildning inverkar skadligt på skötseln av högskolornas basuppgifter och kan leda till avgiftsbelagd utbildning för de studerande, motsatte sig förslaget. Det ansågs även vara ett problem att efterfrågan på utbildningen inte har utretts tillräckligt. Flera remissinstanser ansåg att de studerandes rättsliga ställning i uppdragsutbildningen bör behandlas i större utsträckning i propositionen. 

Remissinstanserna understödde huvudsakligen förslagen att göra det mer flexibelt att söka sig till högskoleutbildning. En del av remissinstanserna motsatte sig dock flexibel antagning eftersom en jämställd behandling av de sökande äventyras och målen med antagningen av studerande fördunklas. 

Förslaget om ökad flexibilitet som omfattar högre högskoleexamina i program på främmande språk och i internationellt samarbete väckte delade åsikter bland remissinstanserna. Möjligheten till flexibilitet ansågs behövlig i det internationella utbildningssamarbetet, men en del av remissinstanserna ansåg den föreslagna begränsningen av flexibiliteten till all utbildning på främmande språk problematisk och för obestämd. De som förhöll sig kritiskt till förslaget lyfte fram förslagets vidare konsekvenser för den finländska examensstrukturen, för de utexaminerades ställning på arbetsmarknaden och för sökandet till påbyggnadsutbildning. 

Remissinstanserna understödde enhälligt förslaget att en yrkeshögskola får anta en person som studerande för studier som leder till högre yrkeshögskolexamen också utan examen som ger behörighet om yrkeshögskolan bedömer att personen har tillräckliga kunskaper och färdigheter för studierna. Också bevarandet av kravet på arbetserfarenhet som förutsättning för antagning som studerande efter avläggandet av en examen som ger ansökningsbehörighet och förkortning av den till två år understöddes allmänt. En del av remissinstanserna, särskilt från yrkeshögskolesektorn, föreslog att också arbetserfarenhet som samlas under studierna ska få räknas som arbetserfarenhet. 

Högskolorna och personalorganisationerna som representerar högskolesamfundet understödde överföring av projektfinansieringen som beviljas högskolor från statsunderstödslagens område till ett finansieringssystem enligt universitetslagen och yrkeshögskolelagen, och ansåg att förslaget underlättar det administrativa arbetet i högskolorna. 

Remissinstanserna hade inget att anmärka på förslaget till ändring av namnet på Villmanstrands tekniska universitet eller på att det inte längre ska höra till studentkårernas och studerandekårernas uppgifter att utse medlemmar till studiestödsnämnden. 

Utgående från utlåtandena har förslaget ändrats vad gäller 40 § i universitetslagen och 14 § i yrkeshögskolelagen så, att utvidgandet av möjligheten till flexibilitet till högre högskoleexamen begränsas enbart till utbildningar som ordnas genom internationellt samarbete. Det ändrade förslaget är skarpare avgränsat än det ursprungliga, men öppnar fler möjligheter för högskolorna att förverkliga internationella gemensamma och dubbelexamina. 

Utifrån utlåtandena har dessutom den allmänna motiveringen preciserats speciellt för konsekvensbedömningens del, och detaljmotiveringen i fråga om universitetslagens 9, 36 a § och 49 § samt yrkeshögskolelagens 13, 28 a § och 43 §. Detaljmotiveringen har vad gäller förslaget till uppdragsutbildning preciserats speciellt till de delar som gäller den studerandes ställning, högskolans och beställarens avtal samt motiveringen till förslaget om flexibilitet i separat antagning till den del den gäller likvärdig behandling av studerande.