2.2.1  Sysselsättningar i fängelserna

I Finland finns det 26 fängelser, av vilka 15 är slutna anstalter och 11 öppna anstalter. Antalet fångar är i genomsnitt 2 900 per dag. På grund av begränsningen av verkställigheten är antalet för närvarande cirka 2 600 fångar. Normalt kommer 5 000 personer varje år från friheten till fängelset, och årligen friges 5 000 fångar från fängelserna. Fängelserna har sammanlagt 1 900 anställda. Sysselsättningen i fängelsernas verksamhet är av den arten att den inte helt kan stängas ned eller flyttas någon annanstans. 

Enligt 1 kap. 3 § i fängelselagen ska förhållandena i fängelserna ordnas så att de i så hög grad som möjligt motsvarar de förhållanden som råder i samhället. Dessutom ska fångarnas möjligheter att bevara sin hälsa och handlingsförmåga stödjas och de skador som orsakas av förlusten av frihet om möjligt förebyggas. I fängelserna ordnas därför olika slags arbets- och fritidssysselsättningar. Fångar som avtjänar fängelsestraff är skyldiga att under den fastställda arbets- och sysselsättningstiden delta i sysselsättning som ordnas eller godkänns av fängelset. Bestämmelser om deltagande i sysselsättning finns i 8 kap. i fängelselagen. Enligt 3 § i det kapitlet ska fången under den fastställda arbets- och sysselsättningstiden ges tillfälle att uppfylla sysselsättningsplikten i en sysselsättning som främjar genomförandet av planen för strafftiden. Fängelserna är alltså skyldiga att ordna sysselsättning samtidigt som fångarna är skyldiga att delta i sysselsättningen. Häktade har inte samma skyldighet att delta, men enligt 4 kap. 1 § i häktningslagen ska den häktade, om han eller hon vill delta i verksamheten, i mån av möjlighet ges tillfälle till det. Sysselsättningar enligt lagen är till exempel att arbeta antingen i eller utanför fängelset samt att delta i utbildning. En fånge som inte har slutfört den grundläggande utbildningens lärokurs ska ges tillfälle att slutföra den. En fånge kan också delta i olika slags rehabiliterande verksamhet som kan ordnas i eller utanför fängelset. Häktade har dock inte möjlighet att delta i sysselsättning som ordnas utanför fängelset.  

I fängelserna ska det dessutom ordnas fritidsverksamhet som lämpar sig för fängelseförhållanden. Närmare bestämmelser om detta finns i 11 kap. i fängelselagen och 7 kap. i häktningslagen. Utgångspunkten är att fången får delta i fritidsverksamhet och tillbringa fritiden tillsammans med andra fångar. Till fritidsaktiviteterna hör till exempel deltagande i religionsutövning och användning av bibliotek.  

Varje avdelning i ett fängelse ska enligt 5 kap. 8 § i fängelselagen ha en dagordning. I dagordningen fastställs närmare till exempel. tidpunkterna för ordnandet av olika sysselsättningar. Dagordningen på en säkerhetsavdelning fastställs av regiondirektören och på andra avdelningar av fängelsedirektören. Placeringen av fången i sysselsättning grundar sig å sin sida på en individuell plan för strafftiden, som kan omfatta arbete, utbildning, missbrukarvård eller annan rehabilitering eller sysselsättningsprogram. Bestämmelser om planen för strafftiden finns i 4 kap. 6 och 7 § i fängelselagen.  

Till exempel utomhusvistelse, hygienvård och mathållning är en del av basvården i fängelserna, och bestämmelser om dessa finns särskilt i 7 kap. i fängelselagen och 3 kap. i häktningslagen. För tydlighetens skull bör det konstateras att dessa inte hör till de sysselsättningar som avses i propositionen och inte omfattas av de föreslagna begränsningarna. 

2.2.2  Möjligheter att anpassa, begränsa eller ställa in sysselsättning

En del av sysselsättningarna i fängelser är av den arten att det enligt gällande lagstiftning i princip alltid ska finnas möjlighet att utöva dem. Hit hör i synnerhet möjligheten enligt 8 kap. 3 § i fängelselagen att under arbets- och sysselsättningstiden uppfylla sysselsättningsplikten i en sysselsättning som främjar genomförandet av planen för strafftiden. I praktiken är det fråga om arbete, studier eller deltagande i verksamhet i rehabiliteringssyfte. Även fångar som hålls avskilda ska om möjligt ges tillfälle att delta i sådan sysselsättning.  

En del av fängelsernas sysselsättning är av den arten att Brottspåföljdsmyndigheten enligt lag har större prövningsrätt i fråga om huruvida fången får delta i den. Till exempel i 11 kap. 5 § i fängelselagen föreskrivs det att en fånge under fritiden får utföra sådant arbete som lämpligen kan utföras i ett fängelse och som inte medför olägenhet för ordningen eller säkerheten i fängelset eller äventyrar någons säkerhet. Det är också möjligt att delta i civilt arbete eller i utbildning utanför fängelset, men fången ska då ansöka om ett särskilt tillstånd. Bestämmelser om förutsättningar för tillstånd finns i 8 kap. 10 och 4 § i fängelselagen och bestämmelser om återkallande av tillstånd i 11 §. En del av sysselsättningarna är sådana att i princip alla fångar har rätt att delta i dem, men en fånge kan vägras att delta till exempel om han eller hon äventyrar ordningen eller säkerheten i fängelset. Sådana sysselsättningar är exempelvis deltagande i religiösa sammankomster enligt 11 kap. 3 § i fängelselagen och användning av bibliotek enligt 4 § i samma kapitel.  

I dagordningen för fängelseavdelningarna definieras närmare ordnandet av sysselsättning per dag och vecka. Fängelserna kan således relativt fritt ordna det praktiska genomförandet av de olika avdelningarnas sysselsättning inom de ramar som anges i fängelselagen och häktningslagen. Anpassning av sysselsättning exempelvis genom att minska gruppstorlekarna kan i viss mån lyckas utan att verksamheten i egentlig mening måste begränsas eller ställas in.  

2.2.3  Bedömning av nuläget

Enligt lagen är utgångspunkten att sysselsättning ska ordnas i fängelset i alla situationer, och den gällande lagstiftningen innehåller inga bestämmelser om allmän begränsning eller allmänt inställande av sysselsättningarna för att till exempel förhindra spridningen av en allmänfarlig smittsam sjukdom. Eftersom spridningen av coronavirusepidemin eller risken för spridning av den dock ska beaktas förutom i det övriga samhället också i fängelsemiljön, bör det föreskrivas om saken så att Brottspåföljdsmyndigheten har lagenliga förutsättningar att se till att straffen verkställs på behörigt sätt och att häktningen verkställs även när en allmänfarlig smittsam sjukdom sprider sig.  

Enligt 58 § i lagen om smittsamma sjukdomar kan till exempel daghem, läroanstalter och verksamhetsenheter inom social- och hälsovården stängas när en allmänfarlig smittsam sjukdom eller en sjukdom som med fog misstänks vara en allmänfarlig smittsam sjukdom som medför omfattande smittrisk har konstaterats eller med fog kan väntas förekomma. Till lagen om smittsamma sjukdomar har det på grund av coronavirusepidemin fogats också temporära bestämmelser med stöd av vilka det exempelvis går att begränsa vissa företags verksamhet eller genom myndighetsbeslut stänga företagets verksamhet för att förhindra att epidemin sprids. Det är inte möjligt att stänga fängelser på samma sätt, men det kan anses motiverat att man då också i fråga om fängelser enligt lag ska kunna avvika från den normala verksamheten. Eftersom man för att förhindra att sjukdomen sprids i praktiken blir tvungen att begränsa sysselsättningarna i en sådan situation, är det motiverat att bestämmelserna om detta är så noggrant avgränsade som möjligt. Genom att föreskriva om saken säkerställer man också att inskränkningarna begränsas till vad som är nödvändigt i den vid varje tid rådande epidemisituationen.  

En begränsning av sysselsättningarna torde också ur fångarnas synvinkel åtminstone delvis kunna betraktas som en positiv sak. I trånga fängelseförhållanden har fångarna små möjligheter att själva påverka risken för smitta vid iakttagande av normal dagordning, och därför bör myndigheterna kunna sörja för att risken för smitta minskas och därigenom trygga fångarnas hälsa. Till följd av coronavirusepidemin har samhället i stort tvingats tillämpa olika restriktioner för att förhindra att sjukdomen sprids, och med hjälp av tidvis strama lokala begränsningsåtgärder har man kunnat kontrollera spridningen av epidemin.  

Vid bedömningen av olika sysselsättningar ska eventuella begränsningar eller inställanden avgränsas till att gälla endast sysselsättningar i fråga om vilka Brottspåföljdsmyndigheten enligt gällande lag inte har möjlighet att fatta beslut om fångar på ett relativt flexibelt sätt. Sysselsättningar i fråga om vilka det enligt den gällande lagen är möjligt att fatta tillräckliga beslut om ordnande eller deltagande kan således lämnas utanför regleringen.  

2.3.1  Besöksrätt och permission

Bestämmelser om besök hos fångar finns i 13 kap. i fängelselagen och bestämmelser om permission i 14 kap. i den lagen. Bestämmelser om besök hos häktade finns i 9 kap. i häktningslagen. När besök tillåts är det framför allt fråga om att bevara familjeband och andra mänskliga relationer samt att möjliggöra besök av ombud. Syftet med permissioner är att stödja bevarandet av fångens kontakter och deras placering i samhället samt att minska de olägenheter som frihetsberövandet orsakar. 

I princip har fångar och häktade samma rätt att ta emot besökare. På grund av häktningens karaktär har det dock föreskrivits striktare om besöksrätt för häktade. Domstolen har till exempel kunnat begränsa den häktades kontakter med stöd av 4 kap. i tvångsmedelslagen (806/2011). Besök kan ordnas under eller utan övervakning. Det föreskrivs särskilt om besök av barn, ombud och andra fångar.  

Enligt 9 kap. 14 § i häktningslagen har häktade möjlighet att få permission av synnerligen viktiga skäl och tillstånd att avlägsna sig från fängelset under ledsagning. Det är fråga om tillstånd att under behövlig bevakning för en kort tid avlägsna sig från fängelset för att på finskt territorium besöka en svårt sjuk nära anhörig eller annan närstående och för att närvara vid en nära anhörigs eller annan närståendes begravning samt av något annat motsvarande synnerligen viktigt skäl. Tillstånd kan också beviljas för att under behövlig bevakning för en kort tid avlägsna sig från fängelset för att sköta ett brådskande och tvingande ärende. 

Andra fångar har enligt 14 kap. i fängelselagen möjlighet att ansöka om permission på basis av strafftidens längd, av viktigt skäl och av synnerligen viktigt skäl. Tillstånd som beviljas av synnerligen viktigt skäl motsvarar det som ovan konstaterats om motsvarande bestämmelse i häktningslagen. Permission av viktigt skäl kan beviljas, om permissionen är viktig av något skäl i anknytning till fångens familj, hälso- och sjukvård eller utkomst eller till skötseln av arbets- eller utbildningsfrågor eller socialärenden eller bostadsfrågor eller av något annat motsvarande skäl. Permission som beviljas utan ledsagning förutsätter bland annat att det utifrån uppgifterna om fångens uppträdande under strafftiden samt om fångens person och brottslighet kan anses sannolikt att permissionsvillkoren följs. En livstidsfånge ska beviljas permission under ledsagning minst en gång per år.  

2.3.2  Begränsning och inställande av besök och permissioner

Tillåtandet och förvägrandet av olika typer av besök är förknippat med Brottspåföljdsmyndighetens prövningsrätt på olika nivåer. Utgångspunkten är att alla fångar har rätt till övervakade besök. Däremot ställs det tilläggsvillkor till exempel för beviljande av oövervakade besök. Tillstånd för besök utan övervakning kan beviljas då det är fråga om besök av en nära anhörig till en fånge, någon annan närstående samt, om det finns skäl till det, även av någon annan person som är viktig för fången, om det är motiverat för bevarandet av fångens kontakter eller av någon annan motsvarande orsak. För att tillstånd till ett sådant besök ska beviljas förutsätts det att besöket inte äventyrar ordningen eller säkerheten i fängelset eller fångens eller någon annans säkerhet och att besöket inte stör verksamheten i fängelset.  

I 13 kap. 8 och 9 § i fängelselagen föreskrivs det om avbrytande, återkallande och förvägran av besök. Motsvarande bestämmelser finns i 9 kap. 6 och 7 § i häktningslagen. Besök kan förvägras bland annat om det finns grundad anledning att misstänka att besöket medför fara för ordningen eller säkerheten i fängelset eller fångens eller någon annans säkerhet. 

Permission kan enligt 14 kap. 9 § i fängelselagen återkallas, om villkoren för beviljande av permission inte längre uppfylls efter att beslutet fattats.  

2.3.3  Bedömning av nuläget

Med stöd av gällande lagstiftning kan besöken begränsas i någon mån exempelvis på den grunden att besöket anses äventyra ordningen eller säkerheten i fängelset eller fångens eller någon annans säkerhet. I förarbetena till fängelselagen (RP 263/2004 rd och RP 45/2014 rd) har det inte i nämnvärd utsträckning klargjorts vilka slags situationer detta täcker. Det har närmast konstaterats att det åtminstone kan vara fråga om att besökaren eller fången uppför sig hotfullt eller aggressivt. Det är oklart om formuleringen också kan anses omfatta spridningen av en epidemi som coronavirusepidemin till fängelset. Även om en sådan situation skulle kunna anses föreligga, särskilt om smittsituationen är svår på den ort där fängelset är beläget, är lagstiftningen dock inte tydlig till denna del.  

I fråga om permissioner kan det vara fråga om en begränsning närmast när förutsättningarna för beviljande av permission inte uppfylls. Det kan i fråga om coronavirusepidemin bli aktuellt till exempel om permission har beviljats för deltagande i en tillställning och förutsättningarna för permissionen inte längre föreligger därför att tillställningen har ställts in.  

Besök hos och permission för fångar har tidvis under epidemin begränsats i betydande grad för att förhindra att viruset sprids. Detta kan dock anses vara något problematiskt, eftersom den gällande lagstiftningen åtminstone inte direkt möjliggör en exceptionell situation som coronavirusepidemin som grund för förvägran av besök eller permissioner. Innehållet i bestämmelserna i fängelselagen är därför åtminstone oklart till denna del. Eftersom det vid besök och permissioner dock är fråga om rättigheter som är viktiga för fångarna, är det motiverat att föreskriva om saken tillräckligt noggrant, för den händelse att epidemin fortsätter.  

2.4.1  Samhällspåföljder

Samhällspåföljder är enligt 1 § 1 mom. i lagen om verkställighet av samhällspåföljder (400/2015) samhällstjänst, övervakningsstraff, villkorligt fängelse förenat med övervakning och ungdomsstraff. Nedan beskrivs närmare innehållet i de olika samhällspåföljderna.  

Samhällstjänst 

I 8 kap. i lagen om verkställighet av samhällspåföljder finns bestämmelser om innehållet i samhällstjänst och den dömdes skyldigheter. Samhällstjänsten omfattar minst 14 och högst 240 timmar regelbundet, oavlönat arbete som utförs under övervakning. Högst 30 timmar av samhällstjänststraffet kan avtjänas genom att den dömde deltar i verksamhet som ordnas eller godkänns av Brottspåföljdsmyndigheten eller i öppen vård som tillhandahålls av en offentlig eller privat serviceproducent inom social- och hälsovården. Arbetets andel ska dock utgöra minst hälften av det straff som dömts ut. Samhällstjänst som utdöms för ett brott begånget av en person innan han eller hon fyllt 21 år kan dessutom innefatta uppgifter och program som främjar den sociala handlingsförmågan och som särskilt är riktade till unga, samt stöd och handledning i samband med dessa. Det är då möjligt att avvika från de nämnda begränsningarna av verksamhetens omfattning. 

Tjänstgöringsplatsen för samhällstjänst bestäms av Brottspåföljdsmyndigheten, som ingår avtal med tjänstgöringsplatsen. När en tjänstgöringsplats ordnas strävar man efter att hitta uppgifter som lämpar sig för den dömde. Tjänstgöringsplatser för samhällstjänst kan ordnas av offentliga sammanslutningar eller offentligrättsliga föreningar eller av andra sammanslutningar som inte bedriver verksamheten i vinstsyfte. Tjänstgöringsplatser kan också ordnas av en näringsidkare som avses i lagen om sociala företag. I hela landet har det ingåtts cirka 2 600 avtal om tjänstgöringsplatser.  

Övervakningsstraff 

Bestämmelser om övervakningsstraffets innehåll och den dömdes skyldigheter finns i 9 kap. i lagen om verkställighet av samhällspåföljder. Övervakningsstraffet innebär en skyldighet för den dömde att stanna i sin bostad eller på någon annan lämplig plats där den dömde vårdas eller vistas i enlighet med planen för strafftiden samt att delta i sådan verksamhet som anvisas honom eller henne.  

För den dömde utarbetas en plan för strafftiden. Planen omfattar verksamhetsskyldighet och dagsprogram. Verksamhetsskyldigheten kan omfatta minst 10 och högst 40 timmar i veckan av arbete, utbildning, rehabilitering eller annan verksamhet för att främja den dömdes funktionsförmåga. I dagsprogrammet anges exakt var den dömde ska befinna sig vid varje given tidpunkt. Den dömde ska alltid stanna i sin bostad, om han eller hon inte har någon orsak att avlägsna sig som är godkänd i planen. Den dömde övervakas med hjälp av en teknisk anordning som installeras i hans eller hennes bostad eller någon annan plats som bestäms i planen för strafftiden, ges i den dömdes besittning eller fästs på den dömdes handled, vrist eller midja eller genom en kombination av sådana anordningar. I praktiken fästs i den övervakades vrist ett band som är kopplat till en uppföljningsanordning i den övervakades hem. 

Övervakning av den som dömts till villkorligt fängelse 

Bestämmelser om innehållet i och den dömdes skyldigheter vid övervakning av den som dömts till villkorligt fängelse finns i 10 kap. i lagen om verkställighet av samhällspåföljder. Övervakningen av den som dömts till villkorligt fängelse inbegriper regelbundna möten mellan övervakaren och den dömde. Syftet med mötena är att följa den dömdes förhållanden och förändringarna i dem samt att främja den dömdes beredskap för ett liv utan kriminalitet. Övervakningen kan även omfatta uppgifter eller program som främjar den dömdes sociala handlingsförmåga. För den som hade fyllt 21 år när han eller hon begick brottet kan övervakningen omfatta högst 30 timmars deltagande i rehabilitering eller öppen vård som tillhandahålls av en offentlig eller privat serviceproducent. 

Ungdomsstraff 

Bestämmelser om ungdomsstraffets innehåll och den dömdes skyldigheter finns i 11 kap. i lagen om verkställighet av samhällspåföljder. Ungdomsstraffet varar i minst fyra månader och högst ett år, och det omfattar övervakning och anknytande uppgifter och program som särskilt är riktade till unga och främjar den sociala handlingsförmågan samt stöd och handledning i samband med dessa uppgifter och program. Ungdomsstraffet omfattar även övervakad orientering i arbetslivet och i arbete, om inte detta anses uppenbart onödigt eller är synnerligen svårt att ordna. De sammankomster som hör till verkställigheten av ungdomsstraffet och i vilka den som avtjänar straffet är skyldig att delta får omfatta högst åtta timmar per vecka. Antalet timmar per vecka kan variera i enlighet med vad verkställigheten kräver. 

Den egentliga orienteringen i arbetet görs på en separat plats. Platsen för orienteringen väljs så att arbetet där så bra som möjligt stöder den ungas eventuella studie- eller karriärplaner. Brottspåföljdsmyndigheten ingår ett avtal med platsen för orienteringen. Orienteringen i arbetslivet kan bestå av till exempel utredning av utbildningsmöjligheterna, ansökan om studieplats eller genomgång av arbetslivets spelregler med övervakaren. 

2.4.2  Inledande av, uppskov med och avbrott i verkställigheten av samhällspåföljder

Påbörjande av verkställighet 

Enligt 17 § 1 mom. i lagen om verkställighet av samhällspåföljder ska verkställigheten av samhällstjänst, övervakningsstraff, villkorligt fängelse förenat med övervakning och ungdomsstraff påbörjas utan ogrundat dröjsmål och påföljden ska avtjänas inom ett år och tre månader från det att domen blivit verkställbar. När flera samhällspåföljder verkställs är tidsfristen emellertid ett år och sex månader räknat från den sista domen som blivit verkställbar. Till tidsfristerna räknas inte den tid under vilken påbörjandet av verkställigheten varit uppskjuten eller verkställigheten varit avbruten enligt 18 eller 26 §. 

Enligt 17 § 2 mom. i lagen börjar avtjänandet av samhällstjänst och övervakningsstraff den dag då det första övervakarmötet ordnas, den första arbetstjänstdagen infaller, deltagandet i annan verksamhet inleds eller då annan övervakning som hänför sig till samhällspåföljdens verkställighet inleds i enlighet med den preciserade planen för strafftiden. Avtjänandet av sådan samhällstjänst som den dömde i påföljdsutredningen konstaterats vara lämpad för med hjälp av stödåtgärder och avtjänandet av ungdomsstraff inleds den dag då den dömde och övervakaren möts första gången efter det att domen blivit verkställbar. Övervakningstiden för villkorligt fängelse som förenats med övervakning börjar löpa då den dömde har gett sitt samtycke till att verkställigheten av övervakningen inleds eller då domen har vunnit laga kraft till den del den gäller övervakningen.  

Enligt 14 § ska Brottspåföljdsmyndigheten utan dröjsmål utarbeta och fastställa en preciserad plan för strafftiden för samhällspåföljden när den dom genom vilken samhällstjänst, övervakningsstraff, villkorligt fängelse förenat med övervakning eller ungdomsstraff dömts ut har vunnit laga kraft eller blivit verkställbar. Den preciserade och fastställda planen för strafftiden innehåller mer detaljerade uppgifter och bestämmelser om hela den tid verkställigheten av samhällspåföljden omfattar än vad som ingår i den plan för strafftiden som utarbetats innan domen meddelades. I planen ska finnas uppgifter och bestämmelser om 1) den dag verkställigheten inleds, 2) övervakarmötena, 3) de stödåtgärder som behövs för att främja den sociala anpassningen, 4) de platser där samhällspåföljden ska avtjänas, vilket innebär den bostad som anvisats den dömde, tjänstgöringsplatsen för samhällstjänst, den vårdplats som tillhandahålls av en offentlig eller privat aktör inom social- och hälsovården eller någon annan plats där verksamhetsskyldigheten ska fullgöras, 5) de arbetsuppgifter som hör till verksamhetsskyldigheten eller innebörden av annan verksamhet, 6) begränsningar av rörelsefriheten och andra särskilda villkor för avtjänandet av samhällspåföljden samt sådana villkor som tjänstgöringsplatsen och förhållandena i anslutning till uppgifterna kräver, 7) ett detaljerat tidsschema, 8) den dag avtjänandet av påföljden upphör, 9) tryggande av kontinuiteten för de stödåtgärder som främjar den dömdes livshantering när straffet har avtjänats och 10) andra motsvarande uppgifter, bestämmelser och villkor som är nödvändiga för verkställigheten av samhällspåföljden. 

Uppskov med eller avbrott i verkställigheten 

Bestämmelser om uppskov med eller avbrott i verkställigheten av samhällspåföljder finns i 18 § i lagen om verkställighet av samhällspåföljder. Enligt 1 mom. får Brottspåföljdsmyndigheten skjuta upp eller avbryta verkställigheten av samhällstjänst, övervakningsstraff och ungdomsstraff för viss tid, om det finns ett tillfälligt hinder för avtjänande av samhällspåföljden på grund av att den dömde har en sjukdom som inte är kortvarig, deltar i missbrukarrehabilitering, fullgör värnplikt eller frivillig militärtjänst för kvinnor eller civiltjänst, vårdar sitt barn under en moderskaps-, särskild moderskaps-, faderskaps- eller föräldrapenningsperiod enligt sjukförsäkringslagen eller av någon annan därmed jämförbar godtagbar orsak. Strafftiden löper inte under uppskovet eller avbrottet.  

Enligt paragrafens 2 mom. kan verkställigheten av ett straff skjutas upp eller avbrytas också när avtjänandet av ett ovillkorligt fängelsestraff eller någon annan samhällspåföljd eller verkställighet av häktning utgör ett hinder för att inleda eller fortsätta verkställigheten. Dessutom får verkställigheten av samhällstjänst, övervakningsstraff eller ungdomsstraff för en person som inte hade fyllt 21 år när han eller hon begick brottet skjutas upp eller avbrytas på grundval av att den dömde inte anträffas och det inte går att få reda på var han eller hon vistas. Enligt 3 mom. får uppskov eller avbrott som avses i 1 eller 2 mom. fortgå i sammanlagt högst ett år efter det att domen blivit verkställbar. 

Verkställigheten av samhällstjänst, övervakningsstraff och ungdomsstraff kan enligt 4 mom. avbrytas eller uppskjutas för viss tid, om ändrade förhållanden hos den dömde förutsätter nya arrangemang i fråga om verksamhetsskyldigheten eller skyldigheten att stanna på en viss plats. Samhällstjänst, övervakningsstraff och ungdomsstraff kan likaså avbrytas för viss tid om den dömde misstänks ha brutit mot sina skyldigheter och ärendet inte kan utredas omedelbart. Avbrottet får fortgå högst en månad. Brottspåföljdsmyndigheten ska enligt 5 mom. återkalla ett uppskov med eller avbrott i verkställigheten, om det framgår att det inte längre finns grunder för uppskovet eller avbrottet. 

I 19 § föreskrivs det dessutom om förlängning av avtjäningstiden genom domstolsbeslut. Om samhällspåföljden av någon annan orsak än ett i 26 § avsett grovt brott mot skyldigheter inte kan avtjänas inom den maximitid som anges i 17 § 1 mom., får domstolen förlänga den tid under vilken samhällspåföljden ska verkställas eller förvandla den icke avtjänade delen av samhällstjänst till ett övervakningsstraff eller ett ovillkorligt fängelsestraff och den icke avtjänade delen av ett övervakningsstraff till ett ovillkorligt fängelsestraff. 

2.4.3  Bedömning av nuläget

Det är på det sätt som beskrivs ovan möjligt att i vissa situationer skjuta upp eller avbryta verkställigheten av samhällspåföljder. De grunder för uppskov och avbrott som nämns i 18 § i lagen om verkställighet av samhällspåföljder anknyter dock till omständigheter som framför allt hänför sig till den dömdes personliga förhållanden. I bestämmelsen nämns bland annat en sjukdom som inte är kortvarig, värnplikt och föräldrapenningsperiod. Den jämställande satsen i 1 mom. (”eller ett tillfälligt hinder ... på grund av ... någon annan därmed jämförbar godtagbar orsak”) kan således anses lämpa sig närmast för tillfälliga hinder som uttryckligen beror på den dömdes personliga förhållanden. I förarbetena till bestämmelsen (RP 215/2014 rd, s. 65) redogörs det inte för vilka slags andra tillfälliga hinder som utöver de orsaker som räknas upp i momentet kan betraktas som därmed jämförbara godtagbara orsaker som möjliggör uppskov och avbrytande. I motiveringen konstateras endast på allmän nivå att grundidén för avtjänandet av en samhällspåföljd är att den kan verkställas i den dömdes egen omgivning och med så få begränsningar av den dömdes normala liv som möjligt. 

Också de förutsättningar för uppskov och avbrott som nämns i 18 § 2 och 4 mom. gäller den dömdes personliga förhållanden. Bestämmelser om möjlighet att genom domstolsbeslut vid behov förlänga den tid under vilken en samhällspåföljd ska verkställas finns i 19 §, men också i det fallet är det enligt motiveringen till bestämmelsen (RP 215/2014 rd, s. 66) fråga om situationer som beror på den dömdes personliga förhållanden. Som exempel nämns i motiveringen en förändring i den dömdes arbetsförmåga som gör att det inte längre är möjligt för honom eller henne att utföra arbetstjänst.  

De gällande bestämmelserna om uppskov med eller avbrott i verkställigheten av samhällspåföljder verkar således inte omfatta situationer där verkställigheten behöver skjutas upp eller avbrytas av skäl som inte beror på den dömde, såsom exceptionella omständigheter i samhället. Coronavirusepidemin har visat att en utbredd risk för spridning av en allmänfarlig smittsam sjukdom kan inverka på hur smidigt samhällspåföljder kan verkställas inom ramen för lagstiftning som utfärdats för normala förhållanden. Antalet samhällspåföljder som döms ut för verkställighet är cirka 2 700–3 000 per år. Vanligen fattas några tiotal beslut om avbrott och uppskov per månad. Efter att coronavirusepidemin hade börjat fattades i april–maj 2020 ungefär tio gånger så många motsvarande beslut. Under sommaren och hösten sjönk antalet beslut till normal nivå. I början av 2021 har tjänstgöringsplatser åter stängts i någon mån eller så har de inte längre tagit emot dem som dömts till samhällstjänst.  

Det kan anses vara problematiskt att man de facto varit tvungen att skjuta upp och avbryta samhällspåföljder i stor skala på det sätt som beskrivs ovan. Eftersom en samhällspåföljd i princip ska avtjänas inom ett år och tre månader från det att den blivit verkställbar, kan denna tidsfrist löpa ut för många dömda under epidemin. Uppskov med avtjänandet förutsätter att ärendet behandlas i tingsrätten, vilket kan bedömas öka tingsrätternas arbete, om Brottspåföljdsmyndigheten måste ansöka om extra tid för avtjänandet av straff för ett stort antal dömda.  

Till sitt innehåll skiljer sig samhällspåföljderna delvis väsentligt från varandra. Därför påverkar coronavirusepidemin verkställigheten av olika samhällspåföljder på olika sätt. Till exempel i samhällstjänst är det väsentliga innehållet oavlönad arbetstjänst som utförs under ledning av en samarbetspartner utanför Brottspåföljdsmyndigheten. Utförandet av arbetstjänsten och verkställigheten av samhällstjänst är således starkt kopplade till tjänstgöringsplatsens öppethållning. Om en tjänstgöringsplats måste stängas eller dess verksamhet begränsas kan det i praktiken bli svårt att avtjäna samhällstjänsten. En viss flexibilitet i avtjänandet av samhällstjänst möjliggörs genom den gällande bestämmelsen om att högst 30 timmar av samhällstjänststraffet kan avtjänas genom att den dömde deltar i verksamhet som ordnas eller godkänns av Brottspåföljdsmyndigheten eller i öppen vård som tillhandahålls av en offentlig eller privat serviceproducent inom social- och hälsovården. Om det utdömda antalet timmar i samhällstjänst är stort, till exempel det maximiantal på 240 timmar som lagen möjliggör, utgör dock det nämnda antalet på 30 timmar endast en liten del av det totala timantalet.  

Det viktigaste elementet i ett övervakningsstraff är den dömdes skyldighet att stanna i sin bostad eller på någon annan lämplig plats samt att delta i den verksamhet som ålagts honom eller henne. Verksamheten ordnas eller godkänns av Brottspåföljdsmyndigheten eller alternativt ges vård som ordnas av en serviceproducent inom social- och hälsovården. Verkställigheten av övervakningsstraff kan således vid behov ordnas flexiblare så att den dömde i huvudsak vistas i sin bostad och utför uppgifter som Brottspåföljdsmyndigheten anvisat honom eller henne till exempel med hjälp av e-post och fjärranslutning.  

Eftersom coronavirusepidemin de facto har försvårat verkställigheten av samhällspåföljder, har Brottspåföljdsmyndigheten varit tvungen att ordna de straff som verkställs utan tydliga lagbestämmelser. I lagstiftningen finns det inte heller någon möjlighet att genom förordning av justitieministeriet begränsa inledandet av verkställigheten av samhällspåföljder på samma sätt som fängelselagen möjliggör i fråga om kortvariga fängelsestraff och förvandlingsstraff för böter. Situationen försvåras ytterligare av att det i lagen har fastställts exakta tidsfrister inom vilka samhällspåföljderna ska avtjänas. Det är därför motiverat att föreskriva om möjligheten att begränsa verkställigheten av samhällspåföljder samt att skjuta upp och avbryta verkställigheten om det är nödvändigt på grund av coronavirusepidemin.  

4.1.1  Allmänt

I denna proposition föreslås en lag om temporära åtgärder vid verkställighet av straff och häktning till följd av covid-19-epidemin. Lagen innehåller bestämmelser om verkställighet av fängelsestraff, samhällspåföljder och häktning under coronavirusepidemin. Det föreslås att den temporära lagen ska gälla till och med 31.10.2021.  

4.1.2  Förslag som gäller fängelser

I propositionen föreslås det att Brottspåföljdsmyndighetens centralförvaltningsenhet ska kunna besluta om begränsning eller inställande av sysselsättning i fängelse, besök hos fångar och permission för fångar, om det är nödvändigt för att förhindra spridning av coronavirussmitta i fängelset. Beslutet kan gälla ett eller flera fängelser eller fängelseavdelningar och kan gälla både fångar och häktade. Ett beslut om begränsning eller inställande förutsätter att incidensen av smittfall i det område där fängelset är beläget överskrider den nivå som anges i lagen. Dessutom förutsätts det att smittfallen enligt en sakkunnigbedömning som gjorts av Enheten för hälso- och sjukvård för fångar medför en betydande risk för spridning av nya smittor. Alternativt kan beslutet fattas, om det inom fängelset redan har konstaterats en betydande mängd smittfall och dessa enligt en sakkunnigbedömning medför en betydande risk för spridning av nya smittor i fängelset, och åtgärder för begränsning eller inställande inte kan undvikas genom beslut om karantän enligt 60 § i lagen om smittsamma sjukdomar. Tröskeln för att begränsa eller ställa in besök hos och permission för fångar är lägre än tröskeln för att begränsa eller ställa in sysselsättning i fängelset. Ett beslut om begränsningsåtgärder kan fattas för högst en månad och om strängare åtgärder för inställande för två veckor åt gången. Åtgärderna för begränsningar eller inställande kan vid behov riktas mot sysselsättning i fängelset, fångarnas besök hos eller permission för fångar eller vid behov mot alla dessa. För att åtgärderna ska kunna vidtas förutsätts att de är nödvändiga för att förhindra att sjukdomen sprids och för att säkerställa att verkställigheten av fängelsestraff är säker för samhället, personalen och fångarna. I lagen föreskrivs det också om vissa arrangemang för att minska de olägenheter som begränsningarna medför för fångarna, såsom friare kontakt än normalt med personer utanför fängelset via videolänk.  

Enligt propositionen kan åtgärderna för begränsning och inställande inte gälla åtgärder som hör till basvården i fängelserna, såsom utomhusvistelse. Lagen gör det inte heller möjligt att begränsa eller avbryta besök av barn eller ombud eller permission som beviljas av synnerligen viktigt skäl. Övervakade besök får inte ställas in helt och hållet.  

4.1.3  Förslag som gäller samhällspåföljder

I propositionen föreslås det att justitieministeriet under en viss tidsperiod genom förordning ska kunna begränsa samhällstjänst, övervakningsstraff, villkorligt fängelse som har förenats med övervakning och inledande av verkställigheten av ungdomsstraff, om det är nödvändigt för att säkerställa en ändamålsenlig verkställighet av samhällspåföljderna. Begränsningen kan gälla alla eller endast en del av de nämnda samhällspåföljderna. Förordningen får utfärdas för högst den tid under vilken lagen är i kraft. Det kan bli aktuellt att begränsa verkställigheten i situationer där verkställigheten av samhällspåföljder är förhindrad eller oskäligt försvårad på grund av coronavirusepidemi. Detta gäller i synnerhet samhällstjänst när tjänstgöringsplatserna är stängda. När det gäller andra samhällspåföljder är det lättare att utforma straffets innehåll så att det motsvarar förändringarna i samhället, även om det också i de fallen kan bli nödvändigt att begränsa inledandet av verkställigheten.  

När verkställigheten av samhällspåföljder har begränsats genom förordning av justitieministeriet, kan Brottspåföljdsmyndigheten i fråga om enskilda straff som redan har verkställts skjuta upp eller avbryta verkställigheten för den tid förordningen är i kraft. När uppskov eller avbrott övervägs ska straffets innebörd, den dömdes personliga förhållanden och den återstående strafftiden beaktas.  

4.2.1  Konsekvenser för myndigheterna

I propositionen föreslås det att justitieministeriet ges ett mer omfattande bemyndigande än tidigare att begränsa verkställigheten av påföljder i exceptionella situationer. Detta säkerställer bättre än för närvarande Brottspåföljdsmyndighetens möjligheter att under coronavirusepidemin också se till att samhällspåföljderna verkställs på behörigt sätt.  

Coronavirusepidemin har visat att det under detta slag av exceptionella omständigheter har varit nödvändigt för olika myndigheter att vidta olika åtgärder för att förhindra att en smittsam sjukdom sprids. Epidemin har också påverkat Brottspåföljdsmyndighetens verksamhet på olika sätt, men den gällande lagstiftningen har inte till alla delar gett klara ramar för vilket slag av åtgärder som kan vidtas. Genom de föreslagna temporära lagen säkerställs det att lagstiftningen innehåller tillräckligt tydliga bestämmelser med tanke på coronavirusepidemin. Den föreslagna lagstiftningen förbättrar Brottspåföljdsmyndighetens ställning så att den bättre än för närvarande kan säkerställa att dess skyldigheter enligt lagstiftningen om ändamålsenlig verkställighet av straff uppfylls och samtidigt sörja för de dömdas, personalens och samhällets hälsa och säkerhet.  

Den föreslagna lagstiftningen stärker också Enheten för hälso- och sjukvård för fångars roll när behövliga åtgärder för att förhindra spridningen av coronaviruset övervägs.  

De föreslagna bestämmelserna om samhällspåföljder kan möjligen också antas ha konsekvenser för tingsrätternas arbetsmängd. Eftersom en samhällspåföljd i princip ska avtjänas inom ett år och tre månader från det att den blivit verkställbar, kan denna tidsfrist löpa ut för många dömda under epidemin, om uppskov och avbrott beviljas med stöd av den gällande lagstiftningen. Uppskov med avtjänandet förutsätter att ärendet behandlas i tingsrätten, vilket kan bedömas öka tingsrätternas arbete, om Brottspåföljdsmyndigheten måste ansöka om extra tid för avtjänandet av straff för ett stort antal dömda. Den föreslagna regleringen gör det möjligt att på grund av coronavirusepidemi inte tillämpa den ovan nämnda tidsfristen för uppskov eller avbrott, och därför behöver Brottspåföljdsmyndigheten inte föra ärendet om uppskov med avtjänandet till tingsrätten för avgörande.  

4.2.2  Ekonomiska konsekvenser

Den föreslagna lagstiftningen bedöms inte ha några betydande självständiga ekonomiska konsekvenser. Man kan tänka sig att begränsningen av sysselsättning i fängelserna möjligen kan medföra vissa inbesparingar. Avsikten är dock i princip att begränsningarna ska vara kortvariga. Begränsningarna införs också med kort varsel, varför till exempel antalet anställda inte kan reduceras på grund av dem. Det kan också antas att om den interna sysselsättningen i fängelserna begränsas, måste personal samtidigt bindas upp för uppgifter som avviker från de sedvanliga, såsom att se till att städningen effektiviseras eller övervaka att vissa begränsningar iakttas.  

Det kan inte heller bedömas att begränsningen av verkställigheten av samhällspåföljder eller uppskov med eller avbrott i verkställigheten medför några betydande ekonomiska konsekvenser. Brottspåföljdsmyndigheten betalar till exempel inte för verksamheten till de platser som ordnar samhällstjänst. Om kostnaderna till vissa delar sjunker på grund av en begränsning av verkställigheten, är detta temporärt, eftersom alla straff slutligen kommer att verkställas efter att begränsningarna har upphört.  

4.2.3  Konsekvenser för fångarnas ställning

De viktigaste konsekvenserna har den föreslagna lagstiftningen för fångarnas grundläggande fri- och rättigheter. Om man blir tvungen att ta i bruk de föreslagna begränsningsåtgärderna, kan det också leda till betydande begränsningar ur fångarnas synvinkel. Till exempel inskränker begränsningen av besök och permissioner avsevärt fångarnas möjligheter att träffa sina närstående och även i övrigt hålla kontakt med världen utanför fängelset. Å andra sidan kan besök och permissioner redan med stöd av gällande lagstiftning förbjudas på olika grunder, vilket också har skett under coronavirusepidemin. Den föreslagna regleringen tryggar också fångarnas rättigheter genom att säkerställa att de åtgärder som epidemin förutsätter i fängelserna grundar sig på lag och att åtgärderna kan användas endast när det är nödvändigt. 

Även om tillämpning av de föreslagna bestämmelserna kan anses ha en synnerligen betydande inverkan på fångarnas rättigheter, kan de samtidigt också skydda fångarnas hälsa och till och med deras liv. Strävan har varit att göra begränsningsåtgärderna mindre kännbara genom att föreslå bestämmelser om att åtgärder för begränsning och inställande är möjliga endast i det fall att andra åtgärder inte är tillräckliga. I princip ska i synnerhet sysselsättning i fängelset i mån av möjlighet anpassas så att begränsningar inte behövs. Dessutom förutsätts det i lagen bland annat att fångarnas kontakter genom videolänk med personer utanför fängelset ska göras smidigare än vanligt under begränsningstiden. Den föreslagna regleringen säkerställer således också att fångarnas rättigheter tillgodoses under epidemin. I den föreslagna lagen har det också gjorts vissa avgränsningar som för sin del säkerställer att rättigheterna tillgodoses. Hit hör bland annat att besök av barn helt och hållet ska lämnas utanför den föreslagna regleringen och att övervakade besök inte får ställas in helt med stöd av lagen. Detta säkerställer att fångarnas kontakter utanför fängelset bibehålls även under epidemin.  

4.2.4  Konsekvenser för ställningen för dem som dömts till samhällspåföljder

De föreslagna bestämmelserna har inte samma betydande konsekvenser för dem som dömts till samhällspåföljd som för fångar. Utgångspunkten är att det för dem som dömts till samhällspåföljd kan anses vara positivt att de inte behöver inleda verkställigheten av straffet när en ändamålsenlig verkställighet inte kan tryggas. Till exempel med tanke på den som dömts till samhällstjänst kan det bedömas vara bättre om han eller hon får avtjäna sitt straff under så kallade normala samhällsförhållanden. När man överväger uppskov med och avbrott i straff som redan verkställs ska den dömdes personliga förhållanden beaktas, vilket innebär att verkställigheten i så stor utsträckning som möjligt kan ordnas i den dömdes intresse. Ett uppskov med inledandet av eller ett avbrott i verkställigheten av en samhällspåföljd kan tidsmässigt pågå endast under den tid som den temporära lagen är i kraft, varför dröjsmålet inte kan anses vara oskäligt långt.  

4.2.5  Konsekvenser för barn

I synnerhet begränsning av besök och permissioner kan ha konsekvenser för minderåriga fångar och å andra sidan för små barn som bor med en förälder i fängelsets familjeavdelning samt för annanstans boende barn till fångar. I motiveringen till bestämmelserna om begränsning av besök och permissioner betonas därför att man vid beslut om begränsningar bör beakta konsekvenserna för dessa gruppers ställning. Begränsning av sysselsättningen kan också påverka minderåriga fångar. Därför betonas det i propositionens specialmotivering att man vid prövningen av begränsningsåtgärder bör fästa särskild uppmärksamhet vid deras konsekvenser för minderåriga fångar.  

Sådana besök av barn som avses i fängelselagen och häktningslagen ska enligt lagförslaget inte omfattas av åtgärderna för begränsning och inställande, vilket innebär att sådana besök i alla situationer ska möjliggöras i enlighet med gällande lagstiftning. Enligt gällande lagstiftning ska alltid barnets bästa beaktas vid besök av barn.  

I specialmotiveringen lyfts det också fram att när det är fråga om en minderårig eller en ung dömd ska uppskov med eller avbrott i verkställigheten av samhällspåföljden övervägas särskilt noggrant och dess betydelse för den unga bedömas. 

5.1.1  Begränsning av verkställighet av fängelsestraff

Sedan våren 2020 har verkställigheten av fängelse periodvis begränsats, en gång genom en temporär lag och flera gånger genom förordning av justitieministeriet. Därigenom har antalet fångar minskat och det personliga utrymmet i fängelserna ökat, vilket i sin tur har gjort det lättare att bekämpa spridningen av smittor. Justitieministeriet utfärdade den senaste förordningen om begränsning av verkställigheten av förvandlingsstraff för böter i februari och förordningen gäller till utgången av 2021. Likaså har verkställigheten av fängelsestraff på högst sex månader begränsats genom förordning till utgången av juni. Den har bedömts att antalet fångar kan minskas tillräckligt genom dessa förordningar. Därför föreslås det i propositionen inga fler bestämmelser om begränsning av verkställigheten av fängelse. Dessutom kan det konstateras att en mer omfattande begränsning av verkställigheten av fängelse skulle medföra utmaningar för Brottspåföljdsmyndigheten och även för Enheten för hälso- och sjukvård för fångar när verkställigheten åter har inletts och ett stort antal fångar som väntar på verkställighet därefter kommer till fängelserna.  

5.1.2  Begränsning av verkställigheten av samhällspåföljder

Möjligheten att begränsa verkställigheten av samhällspåföljder har ansetts nödvändig, eftersom coronavirusepidemin har visat att det under exceptionella förhållanden i samhället kan bli oskäligt svårt eller i praktiken omöjligt att genomföra det lagenliga innehållet i samhällspåföljderna. Möjligheten att vid behov ändra straffens innehåll från det som anges i lagen har aktualiserats som ett alternativ till begränsning av inledandet av verkställighet och uppskov med eller avbrott i straff som redan verkställs. Till vissa delar är det redan möjligt att ändra straffens innehåll inom ramen för den gällande lagstiftningen. Större ändringar i innehållet förutsätter dock mer omfattande ändringar i lagstiftningen och omsorgsfull beredning. Utdömandet av samhällspåföljder alltid grundar sig på en påföljdsutredning där den dömdes förutsättningar att klara av olika samhällspåföljder bedöms. En ändring av straffets innehåll förutsätter därför alltid en ny individuell bedömning, vilket i den rådande coronavirusepidemin i praktiken kan vara omöjligt att genomföra för alla som dömts till samhällspåföljd. Brott mot skyldigheterna i fråga om samhällspåföljd kan också medföra påföljder för den dömde, och rentav förvandla samhällspåföljden till fängelse. Därför ska man vid en omvandling av straffets innehåll bedöma den dömdes faktiska möjligheter att klara av det förändrade innehållet. Eftersom många dömda har problem med livshanteringen kan det bli svårt att följa det ändrade innehållet, särskilt om det kräver att han eller hon arbetar mer självständigt. Därför har man i propositionen valt att inte föreslå något sådant alternativ.  

11.2.1  Befogenheter

Enligt propositionen ska Brottspåföljdsmyndigheten fatta beslut om begränsning av sysselsättning i fängelset, besök hos fångar och permission för fångar i syfte att förhindra spridningen av coronavirusepidemin. Om det är uppenbart att en begränsning inte räcker till för att förhindra spridning av sjukdomen, kan Brottspåföljdsmyndigheten besluta att sysselsättning, besök och permissioner ställs in. Brottspåföljdsmyndighetens beslut förutsätter alltid att Enheten för hälso- och sjukvård för fångar ger en sakkunnigbedömning av sjukdomsläget. Sakkunnigbedömningen gäller incidensen av sjukdomen och risken för spridning inom det sjukvårdsdistrikt där fängelset eller fängelseavdelningen är beläget. Beslutet kan också fattas i en situation där coronavirussmitta redan har konstaterats hos ett betydande antal fångar eller anställda i fängelset och detta enligt en sakkunnigbedömning av Enheten för hälso- och sjukvård för fångar medför en betydande risk för spridning av nya smittor i fängelset och det inte räcker att försätta de smittade och exponerade i karantän till för att förhindra spridningen. Ett beslut om begränsningar kan fattas för högst en månad och ett beslut om inställande för högst två veckor. Grundlagsutskottet bedömde i utlåtandet GrUU 32/2020 rd bestämmelser om myndigheternas befogenheter. Utskottet har när det bedömt bestämmelserna om myndigheternas befogenheter också utgått från att regleringen av myndigheters befogenheter är betydelsefull med tanke på rättsstatsprincipen i grundlagens 2 § 3 mom. (GrUU 51/2006 rd, s. 2/I). Enligt momentet ska all utövning av offentlig makt bygga på lag och lag noggrant iakttas i all offentlig verksamhet. Utgångspunkten är att all utövning av offentlig makt ska ha en behörighetsgrund som i sista hand återgår på en av riksdagen stiftad lag (RP 1/1998 rd, s. 75). För lagar gäller det allmänna kravet att de ska vara exakt och noga avgränsade (GrUU 10/2016 rd, s. 2). Utskottet anser att det är extra viktigt med tydlig reglering vid den här typen av bestämmelser som har kopplingar till de grundläggande fri- och rättigheterna och som gäller fysiska personers normala dagliga aktiviteter (se också GrUU 45/2016 rd, s.3, GrUU 41/2006 rd, s 4).  

Grundlagsutskottet har också tagit ställning till den beslutanderätt som föreslås för expertmyndigheten (GrUU 32/2020 rd). Det var fråga om Institutet för hälsa och välfärds föreslagna behörighet att besluta att en person som anländer till Finland vid ankomsten har med sig ett intyg över negativt testresultat för covid-19-smitta. Grundlagsutskottet konstaterade att den föreslagna behörigheten att fatta beslut inte lämpar sig särskilt bra för en expertmyndighet.  

Brottspåföljdsmyndigheten har till uppgift att verkställa fängelsestraff, förvandlingsstraff för böter, samhällspåföljder och häktning. Enheten för hälso- och sjukvård för fångar ansvarar å sin sida för ordnandet av hälso- och sjukvård för fångar. Enheten för hälso- och sjukvård för fångar ansvarar också för bekämpningen av smittsamma sjukdomar som en del av den hälso- och sjukvård som hör till dess organiseringsansvar. Enheten för hälso- och sjukvård för fångar får fatta de myndighetsbeslut som anges i lagen om smittsamma sjukdomar i fråga om de personer som omfattas av enhetens hälso- och sjukvård, såvida inte personen i fråga har permission eller vårdas vid en annan verksamhetsenhet inom hälso- och sjukvården. Enligt propositionen ska Enheten för hälso- och sjukvård för fångar vara expertmyndighet i samarbete med sjukvårdsdistriktet eller Institutet för hälsa och välfärd. Enligt propositionen ska Brottspåföljdsmyndigheten ha beslutanderätt i egenskap av den myndighet som svarar för verkställigheten av de nämnda straffen.  

11.2.2  Allmänna villkor för inskränkning av de grundläggande fri- och rättigheterna

Enligt 7 § 3 mom. i grundlagen ska rättigheterna för den som har berövats sin frihet tryggas genom lag. I fängelselagen föreskrivs det i fråga om de krav som ska ställas på innehållet i verkställigheten av fängelse bland annat att innehållet i fängelsestraffet är frihetsberövande eller begränsning av friheten, att verkställigheten av fängelset inte får medföra andra begränsningar i fångarnas rättigheter eller förhållanden än de som det föreskrivs om i lag eller som nödvändigtvis följer av själva straffet, att fängelse ska verkställas så att verkställigheten är säker för samhället, personalen och fångarna och att fångens möjligheter att upprätthålla sin hälsa och handlingsförmåga ska stödjas. Förhållandena i fängelserna ska ordnas så att de i så hög grad som möjligt motsvarar de förhållanden som råder i samhället. 

De föreslagna bestämmelserna ska bedömas med tanke på såväl de allmänna som de särskilda villkoren för inskränkningar i de grundläggande fri- och rättigheterna. Till de allmänna villkoren för inskränkning hör krav på bestämmelser i lag, exakthet och noggrann avgränsning, inskränkningens godtagbarhet och dess proportionalitet i förhållande till det eftersträvade målet, integritet för kärnområdet i den grundläggande rättigheten, rättsskyddsarrangemangens tillräcklighet samt iakttagandet av människorättsförpliktelserna.  

I den föreslagna lagen föreskrivs det om grunderna för åtgärder för begränsning och inställande i fängelset. Brottspåföljdsmyndigheten kan fatta beslut om begränsning eller inställande när de lagstadgade förutsättningarna i fråga om sjukdomssituationen uppfylls. Enheten för hälso- och sjukvård för fångar ska ge en sakkunnigbedömning av huruvida dessa förutsättningar uppfylls. Brottspåföljdsmyndighetens beslut är alltid tidsbegränsat och kan vara i kraft högst en månad, ett beslut om avbrytande högst två veckor. Det föreslås att ändring ska kunna sökas i beslutet i enlighet med 21 § i grundlagen. Grundlagsutskottet konstaterade vid behandlingen av lagen om smittsamma sjukdomar att individens rättsskydd hade ordnats på behörigt sätt när det fanns normal rätt att söka ändring i ett kommunalt organs beslut (GrUU 6/2003 rd). Fångarnas rättsskydd tillgodoses genom rätten att söka ändring. Med beaktande av syftet med åtgärderna för begränsning och inställande, tryggandet av fångarnas, de häktades och fängelsepersonalens hälsa är besluten verkställbara genast trots att ändring har sökts. På ett beslut om återkallande eller förvägran av exempelvis permission för enskilda fångar som fattas i fängelset med stöd av ett allmänt beslut som fattats av Brottspåföljdsmyndighetens centralförvaltningsenhet tillämpas enligt den föreslagna lagen de normala bestämmelserna om ändringssökande i fängelselagen och häktningslagen. Detta innebär att fången kan begära omprövning av eller söka ändring i beslutet på samma sätt som i gällande lag i fråga om motsvarande tillstånd eller andra beslut. Bestämmelserna om rätten att söka ändring motsvarar alltså till denna del bestämmelserna i den gällande lagstiftningen.  

Grunden för inskränkning av en grundläggande fri- och rättighet ska vara godtagbar med tanke på systemet med de grundläggande fri- och rättigheterna som helhet. Grundlagsutskottet har konstaterat att skydd av befolkningens hälsa utan tvivel är ett mycket vägande skäl med tanke på systemet med grundläggande fri- och rättigheter, menar utskottet. Även bevarandet av funktionsförmågan hos hälso- och sjukvårdssystemet under coronaviruspandemin är med tanke på systemet med de grundläggande fri- och rättigheterna ett synnerligen vägande skäl som berättigar till exceptionellt långtgående myndighetsåtgärder som också ingriper i människors grundläggande fri- och rättigheter (GrUU 44/2020 rd och de betänkanden från grundlagsutskottet som det hänvisas till i det utlåtandet). Enligt artikel 12 i FN-konventionen om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter (ESK-konventionen, FördrS 6/1976) erkänner konventionsstaterna rätten för var och en att åtnjuta bästa möjliga fysiska och psykiska hälsa. I artikeln åläggs parterna att vidta åtgärder för att till fullo tillgodose denna rätt. Särskilt nämns åtgärder som är nödvändiga för att förebygga, behandla och bekämpa smittsamma sjukdomar. Utifrån de allmänna kommentarer som styr tolkningen av konventionen förpliktar rätten till hälsa det allmänna att bland annat bekämpa farliga smittsamma sjukdomar och skydda grupper som löper särskild risk. 

Fångarnas hälsotillstånd är ofta sämre än bland befolkningen i genomsnitt. Fångarna har många underliggande sjukdomar, såsom astma, hjärt- och cirkulationsorganssjukdomar samt lever- och pankreassjukdomar, varvid en virusinfektion kan ha en stor inverkan på enskilda fångars hälsa. En stor del av fångarna röker också. I fängelset bor man relativt trångt i anstaltsförhållanden, där till exempel sanitetsutrymmena ofta är gemensamma. Fångarna har också begränsade möjligheter att själva påverka sin egen exponeringsrisk när fängelsets normala dagordning iakttas. Genom de föreslagna åtgärderna för begränsning och inställande kan man minska risken för att viruset sprids till fängelset och vidare inom fängelset och på så sätt skydda fångarnas rätt till hälsa.  

Utöver att skydda fångarnas hälsa har Brottspåföljdsmyndigheten också under coronavirusepidemin skyldighet att i enlighet med fängelselagen se till att verkställigheten av fängelse är säker för samhället, personalen och fångarna. Genom bestämmelsens tryggas den rätt som var och en enligt 7 § 1 mom. i grundlagen har till liv och till personlig frihet, integritet och trygghet. Sysselsättning i fängelset ska under alla förhållanden kunna ordnas så att säkerheten i fängelset och även i samhället i vidare bemärkelse kan tryggas. Coronavirusepidemin innebär osedvanliga utmaningar och hot mot en säker verkställighet av fängelsestraff och häktning. Till exempel en omfattande placering av fängelsepersonal i karantän påverkar oundvikligen möjligheterna att på ett säkert sätt fortsätta ordna sysselsättning i fängelset på det sätt som förutsätts i fängelselagen. För att de grundläggande fri- och rättigheter som avses i 7 § 1 mom. i grundlagen ska tillgodoses ska Brottspåföljdsmyndigheten på det sätt som avses i den föreslagna lagen ha möjlighet att, om sjukdomssituationen så kräver, begränsa eller ställa in sysselsättning i fängelset och därigenom skydda fångarnas och personalens hälsa och därigenom också mer allmänt säkerställa säkerheten i den fängelseverksamhet som Brottspåföljdsmyndigheten ansvarar för.  

Bestämmelserna om begränsning ska vara godtagbara och även påkallade av ett vägande samhälleligt behov. De grundläggande fri- och rättigheterna ska inte inskränkas i onödan eller enbart för säkerhets skull, även om det i sig skulle föreligga en godtagbar grund för inskränkning. I den föreslagna regleringen ska myndighetens beslutsfattande alltid basera sig på den epidemiologiska lägesbild och expertkunskap som finns att tillgå på riksnivå och regional nivå i Finland. 

Den föreslagna regleringen har, genom den flexibilitet som den gällande lagstiftningen möjliggör i fråga om exempelvis hygienåtgärder och minskning av gruppstorlekarna i sysselsättningen i fängelset, graderats så att viss i den föreslagna lagen fastställd sysselsättning i fängelset och deltagande i den samt besök hos och permission för fångar kan begränsas och så att sysselsättning, besök och permission som en sista utväg kan ställas in helt. Graderingen av olika åtgärder för att förhindra spridningen av coronavirusepidemin i fängelser uppfyller för sin del kravet på att regleringen ska vara proportionerlig. En uttrycklig förutsättning som skrivits in i lagen är i fråga om både begränsning av sysselsättning och begränsning av besök och permissioner att de åtgärder som fängelselagen, häktningslagen och lagen om smittsamma sjukdomar möjliggör redan vidtagits och det är uppenbart att de inte är tillräckliga för att förhindra att epidemin sprids. Sysselsättning, besök och permissioner kan som en sista utväg ställas in helt, om det är uppenbart att begränsningarna enligt 1 mom. inte är tillräckliga för att förhindra spridning av sjukdomen och för att säkerställa att verkställigheten av fängelse är säker för samhället, personalen och fångarna. Kravet på proportionalitet uppfylls för sin del av att tröskeln för att begränsa och ställa in sysselsättning i fängelset är högre än för att begränsa och ställa in besök och permissioner. I fråga om de sistnämnda är det epidemiologiska kravet enligt lagen att incidensen är minst 25 smittfall per 100 000 invånare. För att sysselsättning i fängelset ska kunna begränsas eller ställas in måste incidensen vara minst 50 smittfall per 100 000 invånare.  

Med tanke på begränsningarnas proportionalitet bör det också anses vara av betydelse att det enligt propositionen även under begränsningstiden i den utsträckning det är möjligt ska ordnas sådan verksamhet för fångarna som tryggt kan ordnas i en situation med en smittsam sjukdom. Dessutom föreslås det lättnader i bestämmelserna om fångarnas möjlighet att hålla kontakt via videolänk eller något annat lämpligt tekniskt kommunikationsmedel. Avsikten är alltså att i den mån det är möjligt minska de negativa konsekvenserna av begränsningarna för fångarna.  

De föreslagna inskränkningarna av de grundläggande fri- och rättigheterna inkräktar exempelvis inte på kärnområdet för skyddet för privatlivet på ett sätt som skulle upphäva dess kärninnehåll. Det är inte möjligt att under några omständigheter begränsa eller ställa in ordnandet av de mest centrala rättigheter som anges i fängelselagen och häktningslagen, såsom vistelse utomhus, hygien och mathållning. När det gäller begränsning av besök och permission möjliggör den föreslagna regleringen inte begränsning av besök av barn eller av ombud eller av permission av synnerligen viktigt skäl. Övervakade besök får inte heller ställas in helt.  

Det allmänna ska i enlighet med 19 § 3 mom. i grundlagen tillförsäkra var och en tillräckliga hälso- och sjukvårdstjänster och främja befolkningens hälsa. Syftet med den föreslagna regleringen är att skydda fångarna, de häktades och fängelsepersonalens hälsa och därigenom säkerställa att fängelsestraffet verkställs på ett säkert sätt. Den befogenhet som föreslås för Brottspåföljdsmyndigheten att besluta om begränsning och inställande av sysselsättning i fängelset, besök hos och permission för fångar gäller endast situationer där begränsningarna är nödvändiga för att förhindra spridning av coronavirusepidemin till och i fängelser, och när det är uppenbart att de åtgärder som vidtagits för att förhindra spridning av epidemin och som i mindre grad ingriper i fångarnas och de häktades rättigheter inte är tillräckliga. Brottspåföljdsmyndighetens beslut ska alltid föregås av att Enheten för hälso- och sjukvård för fångar ger en sakkunnigbedömning av sjukdomsläget. Omfattningen av åtgärderna för begränsning och inställande bestäms således utifrån det hot som sjukdomsläget utgör för hälsosäkerheten. I Brottspåföljdsmyndighetens beslut ska begränsningarna fortsättningsvis avgränsas exempelvis till en viss avdelning i fängelset, om en mer omfattande begränsning inte är nödvändig. Begränsningarna gäller endast aktiviteter som det är nödvändigt att begränsa för att bekämpa spridningen av epidemin. Dessutom ska beslutet om begränsning eller inställande gälla endast en viss tid och åtgärderna för begränsning eller inställande avslutas omedelbart, om de inte är nödvändiga med tanke på bekämpningen av epidemin och säkerheten vid verkställigheten av fängelse.  

11.2.3  Begränsningarnas innehåll

Deltagande i arbets- och fritidsverksamhet  

Enligt propositionen kan Brottspåföljdsmyndigheten besluta om begränsningar som gäller den verksamhet som ordnas under arbets- och sysselsättningstiden och deltagandet i civilt arbete samt den verksamhet som ordnas på fritiden och fångarnas möjligheter att tillbringa fritiden tillsammans med andra fångar. Begränsningarna kan anses ingripa i den rörelsefrihet som tryggas i 9 § i grundlagen och i det skydd för privatlivet som tryggas i 10 § i grundlagen och som inbegriper rätten att fritt knyta och upprätthålla kontakter med andra människor. Avtjänande av fängelsestraff, liksom häktning, innebär redan i sig vissa lagstadgade begränsningar i tillgodoseendet av dessa rättigheter. De föreslagna bestämmelserna innebär en ny lagstadgad begränsning av deltagandet i sysselsättning och tillbringande av fritid, när det är nödvändigt för att bekämpa spridningen av coronavirusepidemin och när de åtgärder som redan vidtagits, såsom hygienåtgärder eller minskning av gruppstorleken, inte är tillräckliga.  

Deltagande i utbildning och tillträde till bibliotek 

De i propositionen föreslagna begränsningarna av deltagande i utbildning och av tillträde till bibliotek kan anses vara av betydelse också med tanke på att det i 16 § 2 mom. i grundlagen föreskrivs att det allmänna, enligt vad som närmare bestäms genom lag, ska säkerställa lika möjligheter för var och en att oavsett medellöshet enligt sin förmåga och sina särskilda behov få även annan än grundläggande utbildning samt utveckla sig själv.  

Enligt fängelselagen ska det finnas ett bibliotek i fängelset eller så ska fångarna ges möjlighet att använda allmänna bibliotekstjänster. Genom de föreslagna bestämmelserna kan tillträde till biblioteket begränsas eller ställas in helt, om det är nödvändigt för att förhindra spridning av coronaviruset. Även om det inte är möjligt att besöka biblioteket, ska bibliotekstjänsterna för fångar och häktade skötas på något annat sätt. Det föreslås uttryckliga bestämmelser om detta. För att förhindra spridningen av coronaviruset är det enligt propositionen möjligt att begränsa fångarnas deltagande i utbildning med undantag för studier enligt lärokursen för den grundläggande utbildningen. Enligt propositionen ska man i första hand sträva efter att i begränsad utsträckning fortsätta ordna olika sysselsättningar, inklusive deltagande i utbildning, om verksamheten inte kan fortsätta anpassad till sjukdomssituationen med hjälp av exempelvis fjärrförbindelse. Deltagande i utbildning kan som en sista utväg ställas in helt. I propositionens specialmotivering betonas det att man i fråga om en enskild fånge till exempel vid prövningen av ansökan om tillstånd till studier utanför fängelset även under begränsningstiden bör beakta hur beviljande eller förvägran av tillstånd påverkar fången i fråga.  

Besök 

Genom begränsningen av besöksrätten ingriper man i skyddet för privatlivet, som tryggas i 10 § i grundlagen. Enligt förarbetena till reformen av de grundläggande fri- och rättigheterna omfattas också familjelivet av skyddet för privatlivet (RP 309/1993 rd s. 57). Skyddet för familjelivet omfattar en persons rätt att fritt knyta och upprätthålla kontakter med andra människor. Skyddet för privatlivet och familjelivet tryggas också i de internationella människorättskonventionerna. I artikel 17 i FN-konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter tryggas rätten till privatliv, hem, familj och korrespondens. Artikel 8 i Europakonventionen garanterar var och en rätt till skydd för sitt privat- och familjeliv. Myndigheterna får inte ingripa i utövandet av en rättighet som tryggas i artikeln annat än med stöd av lag och om det är nödvändigt för att uppnå de mål som räknas upp i artikeln. En grund för ingripande kan vara att det är nödvändigt till skydd för hälsa. Enligt Europadomstolen har fångar alla grundläggande fri- och rättigheter som garanteras i Europakonventionen, med undantag för rätten till personlig frihet. Fängelsemyndigheten ska erbjuda fången möjlighet att träffa sina närstående och vid behov stödja fången i dessa strävanden.  

I fängelsemiljön är skyddet för privatlivet och familjelivet förenat med nödvändiga lagstadgade begränsningar, vilket följer av behovet att säkerställa att straffet verkställs på ett ändamålsenligt och säkert sätt. När det gäller häktade beror de begränsningar som föreskrivs i lag på syftet med häktningen, det vill säga att säkra förundersökningen och domstolsbehandlingen av brottet samt att förhindra fortsatt brottslig verksamhet. Den föreslagna regleringen innebär en ny begränsning i fråga om möten mellan fångar och häktade och deras familjer och andra närstående. Begränsningar kan enligt lagförslaget införas endast när de epidemiologiska förutsättningar som föreskrivs i lagen uppfylls och när de är nödvändiga för att förhindra spridningen av coronavirusepidemin och trygga fångarnas och andra personers hälsa. Att i den utsträckning det är möjligt ordna hälsosäkra besök är alltid det primära alternativet och att helt ställa in besök det sista. I propositionen föreslås det att det uttryckligen ska föreskrivas att om besök eller permissioner begränsas eller ställs in, ska fångarna mer flexibelt än vanligt ha möjlighet att hålla kontakt med personer utanför fängelset med hjälp av videolänk eller något annat tekniskt kommunikationsmedel.  

Den föreslagna regleringen gör det inte möjligt att begränsa eller helt ställa in besök av barn. Enligt artikel 9 i FN-konventionen om barnets rättigheter har ett barn som är skilt från den ena av eller båda föräldrarna rätt att regelbundet upprätthålla ett personligt förhållande till och direkta kontakter med båda föräldrarna, utom då detta strider mot barnets bästa. I fängelselagen är utgångspunkten att kontakten mellan ett barn och en förälder ska bevaras under fängelsetiden, och i propositionen föreslås det inte att avvikelser till denna del ska kunna göras på grund av coronavirusepidemin. I propositionens specialmotivering lyfts det fram att när beslut fattas om begränsning av besök ska särskild uppmärksamhet fästas vid barn som befinner sig på familjeavdelningen i fängelset och på vilka barnskyddslagen tillämpas. Begränsning av besök kan i själva verket också påverka barnets kontakter med personer som bor utanför fängelset, även om begränsningarna inte direkt berör barn på familjeavdelningen. I motiveringen påpekas också att i fråga om personer som har begått sitt brott innan de fyllt 21 år ska vid verkställigheten av fängelsestraffet eller häktningen enligt fängelselagen och häktningslagen de behov som följer av fångens ålder och utvecklingsnivå särskilt beaktas. Särskilt i fråga om minderåriga fångar kan en begränsning av besök bli en kännbar begränsningsåtgärd. När beslut fattas om begränsningsåtgärder ska man i synnerhet bedöma om begränsningarna är nödvändiga för minderåriga och sträva efter att ordna besök hos på något hälsosäkert sätt. 

Enligt förslaget kan inte heller övervakade besök ställas in helt. Detta tryggar fångens kontakter utanför fängelset och skyddar därmed fångens privatliv.  

Fångar och häktade har också rätt att ta emot besök av ett rättsligt biträde eller en advokat, vilket utgör en del av rätten till en rättvis rättegång enligt 21 § i grundlagen. Till denna del är får enligt propositionen besöksrätten inte begränsas.  

Permission 

Förvägran av permission kan anses utgöra ett ingrepp i den i 9 § i grundlagen tryggade rörelsefriheten. Det kan anses ha betydelse också för det skydd för privatlivet som tryggas i 10 § i grundlagen, eftersom fångarna under sina permissioner vanligen kan träffa nära anhöriga och vänner. Ett fängelsestraff och ett förvandlingsstraff för böter innebär frihetsberövande eller begränsning av friheten. Som konstateras ovan är fängelsestraffet också förenat med begränsningar som gäller privatlivet och familjelivet. Straffets innehåll innebär således redan i sig betydande inskränkningar i rörelsefriheten. Enligt de föreslagna bestämmelserna kan permissionerna begränsas eller ställas in och kan redan beviljad permission återkallas när det är nödvändigt för att förhindra spridning av coronavirusepidemin. Permission som beviljas av synnerligen viktigt skäl kan dock inte heller i detta fall begränsas eller ställas in. Med synnerligen viktigt skäl avses i fängelselagen och häktningslagen besök hos en svårt sjuk nära anhörig eller annan närstående eller en nära anhörigs eller annan närståendes begravning eller något annat motsvarande synnerligen viktigt skäl.