Allmän motivering

Propositionen avser att förtydliga lagstiftningen om rehabilitering som ordnas av Folkpensionsanstalten och om rehabiliteringspenningen. Utskottet anser förslaget vara nödvändigt och tillstyrker det med följande anmärkningar och ändringsförslag.

Rättigheterna och skyldigheterna för den som anhåller om rehabilitering samlas i en enda lag, vilket förtydligar förmånernas relation till rehabiliteringsinsatserna. Den övergripande reformen betecknas huvudsakligen som lagteknisk. Under behandlingens gång har emellertid en rad organisationer uttryckt sin oro för att reformen kan komma att medföra försämrade rehabiliteringsförmåner. Lagförslagen minskar inte utbudet på rehabilitering eller begränsar den personkrets som har rätt att få rehabilitering. De försäkrades rätt att få rehabilitering och vad detta innebär ingår i den nya lagen på samma sätt som i den gällande lagstiftningen. Vid verkställigheten av lagen är det angeläget, påpekar utskottet, att rehabiliteringsklienternas individuella behov och insatser för att säkerställa och förbättra deras arbets- eller funktionsförmåga fortfarande är viktiga kriterier för förmånerna och tjänsterna och för bedömningen av om de är adekvata i sammanhanget.

Yrkesinriktad rehabilitering

Syftet med yrkesinriktad rehabilitering är att klienten ska kunna förbättra eller ha kvar sin arbetsförmåga och sina förvärvsmöjligheter. Enligt den föreslagna 6 § ska yrkesinriktad rehabilitering ordnas när en sjukdom, ett lyte eller en kroppsskada har konstaterats på behörigt sätt och med sannolikhet medför en risk för att den försäkrade förlorar arbetsförmågan.

Rehabilitering ska också ordnas när den försäkrades arbetsförmåga och förvärvsmöjligheter är väsentligt nedsatta. Syftet med lagförslaget är att yrkesinriktad rehabilitering vid hotande arbetsoförmåga ska starta på samma grunder som inom arbetspensions- och folkpensionssystemet. Utskottet understryker att det är lättare för handikappade att stanna kvar eller återinträda i arbetslivet om yrkesinriktad rehabilitering sätts in vid rätt tidpunkt och dessutom på ett tillräckligt tidigt stadium. Vidare påpekar utskottet att bestämmelserna om de försäkrades rättigheter medför ett krav på Folkpensionsanstalten att ordna yrkesinriktad rehabilitering.

Enligt 8 § är Folkpensionsanstalten skyldig att för gravt handikappade ordna med de dyra och krävande hjälpmedel som är nödvändiga i de situationer som avses i lagrummet. Utskottet påpekar att gravt handikapp i enlighet med motiven till propositionen måste bedömas utifrån hur stort men en sjukdom, ett lyte eller en kroppsskada är i studierna eller i arbetslivet. Bedömningen ska dels bygga på medicinska omständigheter, dels ta hänsyn till studiernas eller arbetets art, de anknytande kraven och de befintliga förhållandena. I det här fallet ställs det således inte samma krav på gravt handikapp som vid medicinsk rehabilitering för gravt handikappade.

Rehabiliteringsplan

En rehabiliteringsplan ska upprättas vid den offentliga hälso- och sjukvårdsenhet som svarar för vården av rehabiliteringsklienten i samråd med klienten själv eller hans eller hennes anhöriga eller någon annan närstående, föreskriver 9 § 4 mom. På grundval av folkpensionslagen och lagen om socialiserad sjukvård är det kommunerna som ansvarar för vården. Som ett led i ändringarna i syfte att trygga tillgången till vård fick lagen om patientens ställning och rättigheter en 4 a § (857/2004). Enligt paragrafen ska det inom hälso- och sjukvården vid behov utarbetas en plan för undersökning, vård och medicinsk rehabilitering eller någon annan motsvarande plan. I samband med förmånsbesluten är Folkpensionsanstalten skyldig att se till att besluten grundar sig på lag och är rättvisa i relation till besluten om andra som har anhållit om liknande förmåner. Utskottet påpekar vikten av att rehabiliteringsplaner upprättas och framhåller att det är viktigt att den offentliga hälso- och sjukvårdsenheten lägger upp en rehabiliteringsplan också med tanke på tryggad tillgång till rehabilitering när ansvaret för rehabiliteringen flyttas över från Folkpensionsanstalten till kommunen.

Medicinsk rehabilitering för gravt handikappade

I 10 § ingår bestämmelser om medicinsk rehabilitering för gravt handikappade som ordnas av Folkpensionsanstalten. I paragrafen understryks att rehabiliteringen ska vara förenlig med god rehabiliteringspraxis och vara baserad på specialsakkunskap och specialkompetens. I motiven till lagförslaget sägs att med god rehabiliteringspraxis avses den rehabiliteringspraxis som normalt följs vid Folkpensionsanstalten och inom den offentliga hälso- och sjukvården. Rehabilitering anses vara allmänt godtagen då den baserar sig på vedertagen och empiriskt undersökt rehabiliteringspraxis eller har vetenskapligt bevisad effekt.

Vid rehabilitering på anstalt kräver paragrafen inte längre att rehabiliteringen ska pågå minst arton vardagar utan avbrott. Kravet ligger enligt motiven inte längre i linje med rehabiliteringsklienternas individuella behov och har en tendens att öka kostnaderna eftersom målet i fråga om en del rehabiliteringsklienter kan nås redan med en kortare rehabilitering eller genom att arton vardagar slås ut över flera perioder. Enligt uppgifter till utskottet har många gravt handikappade varit missnöjda med rehabiliteringsperioderna på arton dagar. Det har kunnat ingå upp till tre veckoslut i rehabiliteringen och då tillhandahåller rehabiliteringsinstituten som regel inte den typen av verksamhet som gravt handikappade kan delta i. När lagen inte längre har något minimikrav på hur länge en rehabilitering ska pågå har det väckt en del oro bland handikapporganisationerna. Vissa har uttryckt misstankar om att anstaltsrehabiliteringen kommer att förkortas på ett otillbörligt sätt, när det inte finns någon minimiregel.

Gravt handikappade måste också framöver få den rehabilitering som behövs för att säkerställa och förbättra deras arbets- och funktionsförmåga och som uppfyller kraven på god rehabiliteringspraxis. I 10 § 1 mom. sägs det klart och tydligt ut att Folkpensionsanstalten är skyldig att ordna rehabilitering på de villkoren. Enligt utskottets uppfattning kan en rehabilitering vara kortare än vad som krävs nu praktiskt taget bara när målen med rehabiliteringen med hänsyn till klientens individuella behov kan uppnås med en eller två intensiva rehabiliteringsperioder som är kortare än arton dagar. Den nuvarande minimiregeln för längden på en rehabiliteringsperiod bör fortfarande sägas ut i 10 §, anser utskottet.

Rehabilitering för gravt handikappade över 65 år

Det är huvudsakligen Folkpensionsanstalten som är skyldig att ordna med rehabilitering för gravt handikappade. För en gravt handikappad upphör rätten att få rehabilitering genom Folkpensionsanstalten när han eller hon fyller 65 år. Då förs ansvaret över på den kommunala hälsovården. Gravt handikappade över 65 år kan få medicinsk rehabilitering genom Folkpensionsanstalten i form av behovsprövad rehabilitering. I tidigare sammanhang har utskottet förutsatt att regeringen utreder möjligheterna att utsträcka rätten att få lagstadgad rehabilitering genom Folkpensionsanstalten till gravt handikappade över 65 år (ShUB 8/2002 rd). I en enkät från 2003 utredde social- och hälsovårdsministeriet hur rehabiliteringen för gravt handikappade över 65 år är ordnad. Utredningen visade att hälsovårdscentralerna tillhandahåller rehabilitering inom ramen för tillgängliga resurser, men att rehabiliteringsplanen ses över och rehabiliteringsbehovet ofta omvärderas. För de flesta gravt handikappade innebär således överföringen från Folkpensionsanstalten till kommunerna att rehabiliteringen försämras antingen kvantitativt eller kvalitativt trots att den kommunala hälso- och sjukvården i en rehabiliteringsplan till Folkpensionsanstalten har utrett och slagit fast den gravt handikappade klientens rehabiliteringsbehov.

Om Folkpensionsanstaltens skyldighet att ordna rehabilitering utvidgas innebär det samtidigt att sjukförsäkringsutgifterna ökar, men att den ekonomiska påfrestningen på den kommunala hälso- och sjukvården minskar. Åldersgränsen för Folkpensionsanstaltens skyldighet sattes vid 65 år med hänvisning till att det ingår i Folkpensionsanstaltens roll som socialförsäkringsinrättning att ordna med rehabilitering för den förvärvsaktiva befolkningen. Det är den offentliga hälso- och sjukvården som ska ordna rehabilitering för personer med ålderspension. Efter pensionsreformen som trädde i kraft vid ingången av 2005 är gränsen för ålderspension flexibel och infaller mellan 63 och 68 års ålder. Det finns således inte längre någon exakt åldersgräns för förvärvsaktiv ålder. Utskottet menar att ett alternativ kan vara att åldersgränsen för Folkpensionsanstaltens skyldighet att ordna rehabilitering gradvis höjs till 68 år.

Den nuvarande situationen med en åldersgräns på 65 år för medicinsk rehabilitering avsedd för gravt handikappade är på intet sätt tillfredsställande. När rehabiliteringen upphör kan konsekvenserna av kroppsskadan mångdubblas och besparingen inom rehabiliteringen kan leda till att klienten har ett större behov av sluten vård. När skyldigheten att ordna rehabilitering lyfts över från Folkpensionsanstalten till kommunen är det, enligt utskottet, angeläget att rehabiliteringen får fortsätta utifrån klientens individuella behov. För att säkerställa att det blir så måste det utredas hur det går att minimera missförhållandena med byte av ansvarig aktör med hjälp av anvisningar och nya procedurer. Enligt utskottet är det nödvändigt att regeringen vidtar åtgärder för att det läggs upp entydiga procedurregler med utgångspunkt i samarbetsförfarandet enligt 54 § i lagförslaget och i lagen om klientsamarbete inom rehabiliteringen (497/2003) (Utskottets förslag till uttalande 1).

Rehabiliteringspenning för väntetid och mellanliggande tid

För att trygga den yrkesinriktade rehabiliteringens framskridande och rehabiliteringsklientens utkomst kan rehabiliteringspenning också betalas ut för väntetid och mellanliggande tid. Den behovsprövade rehabiliteringspenningen för väntetid och mellanliggande tid är i första hand avsedd att trygga klientens försörjning när den kan komma i farozonen under perioden mellan rehabiliteringsbeslutet och rehabiliteringens början eller mellan två rehabiliteringsperioder. En förutsättning för att rehabiliteringen ska ge gott resultat är ofta att klienten har sin försörjning tryggad under hela rehabiliteringsprocessen.

I sitt utlåtande hänvisar grundlagsutskottet till 19 § 2 mom. i grundlagen och påpekar att 24 § 1 mom. i lagförslaget måste justeras med innebörden att klienten med stöd av paragrafen har rätt att få rehabiliteringspenning, om han eller hon under väntetiden eller den mellanliggande tiden inte får någon inkomst till exempel av arbete eller någon trygghetsförmån som garanterar den grundläggande försörjningen. Enligt grundlagsutskottet är detta ett villkor för att lagförslaget ska kunna behandlas i vanlig lagstiftningsordning.

Det finns bestämmelser om den grundläggande försörjning som enligt grundlagen ska vara tryggad vid sjukdom och arbetsoförmåga i både sjukförsäkringslagen och i pensionslagarna. Vid sjukdom kan en del också få förmåner i enlighet med lagen om utkomstskydd vid arbetslöshet. Enligt 22 § i lagförslaget har den inte rätt att få rehabiliteringspenning som till exempel får ålderspension till fullt belopp eller den som har rätt att få full ersättning för inkomstbortfall enligt lagarna om obligatorisk olycksfallsförsäkring eller trafikförsäkring. Vid rehabilitering är rehabiliteringspenningen primär i relation till de ovan nämnda försörjningsförmånerna. Den gällande lagen och också den föreslagna lagen utgår från att andra former för att trygga försörjningen är primära vid väntetid och under mellanliggande tid. Rehabiliteringsklienter åsidosätts således inte vid dessa former av försörjningstrygghet. Möjligheten att få en behovsprövad förmån åsidosätter således inte rätten att få dessa försörjningsförmåner. Social- och hälsovårdsutskottet föreslår att 24 § preciseras i syfte att säkerställa att det sociala skyddsnätet inte har de luckor som grundlagsutskottet avser i sitt utlåtande.

Besvärsförbud

Enligt 55 § 2 mom. får ett beslut om behovsprövad rehabilitering inte överklagas. Grundlagsutskottet påpekar att besvärsförbudet på grund av att beslutet är behovsprövat i sig inte är något problem med avseende på 21 § 1 mom. i grundlagen. Enligt grundlagsutskottet talar ändå rätten att överklaga enligt 2 mom. i samma paragraf för att de behovsprövade besluten ska omfattas av besvärsrätten. Grundlagsutskottet motiverar sin ståndpunkt med att besvärsrätten behövs med avseende på en korrekt myndighetsverksamhet, men också för att bevaka en jämlik behandling och säkerställa en samordnad tilllämpning. Grundlagsutskottet ansåg att utskottet på allvar måste fundera på att stryka besvärsförbudet.

Enligt uppgifter till utskottet är en viktig orsak till att rehabilitering avslås att anslagen begränsar möjligheterna att tillhandahålla rehabilitering. Det är riksdagen som årligen i samband med statsbudgeten beslutar om de högsta anslagen för behovsprövad rehabilitering. Folkpensionsanstalten är skyldig att årligen upprätta en plan för användningen av rehabiliteringsmedlen och rapporterar dessutom årligen användningen av medlen till social- och hälsovårdsministeriet. Enligt utskottet är det onödigt att genom lag föreskriva om villkor för behovsprövad rehabilitering om de tillämpas allt eftersom det finns medel. Vidare påpekar utskottet att beslutsprocessen kring behovsprövad rehabilitering regleras och styrs av förvaltningslagen och principerna för god förvaltning. För en korrekt myndighetsverksamhet och övervakningen av ett rättvist förfarande i övrigt finns det extra besvärsmedel som regleras i förvaltningsprocesslagen. Dessutom finns möjligheten att lämna in en förvaltningsklagan på grund av myndighetens förfarande. Det är viktigt att också Folkpensionsanstalten med frivillig styrning och övervakning medverkar till en samordnad beslutspraxis, framhåller utskottet. Med hänvisning till det ovanstående föreslår utskottet att besvärsförbudet i 55 § 2 mom. godkänns i enlighet med propositionen. Det är viktigt att det följs upp om dels besluten om behovsprövad rehabilitering, dels besluten om medicinsk rehabilitering för gravt handikappade är korrekta och rättvisa. Utifrån detta kan behovet av författningsändringar bedömas (Utskottets förslag till uttalande 2).