Motivering

Social- och hälsovårdsutskottet har behandlat redogörelsen med avseende på sitt eget ansvarsområde och går här närmare in på de frågor som utskottet ansåg viktiga inför regeringskonferensen (IGC) hösten 2003 (ShUU 4/2003 rd).

Finlands undantag för arbetspensioner

När Finland gick med i EU fick vi ett undantag för det lagstadgade arbetspensionsskyddet. Det innebär att Finland har rätt att avvika från skyldigheten att genomföra det första livförsäkringsdirektivet, när det i övrigt hade varit tillämpligt på försäkringsverksamhet enligt lagen om pension för arbetstagare. I utlåtandet inför regeringskonferensen framhöll social- och hälsovårdsutskottet att undantaget för Finlands arbetspensioner också bör skrivas in i det nya fördraget för att garantera kontinuitet i gällande praxis. Utskottet ansåg att arbetspensionsskyddet spelar en så stor roll för vår lagstadgade sociala trygghet att vi bör ha kvar de bestämmelser som togs in i anslutningsfördraget.

I princip upphäver fördraget om en konstitution för Europa alla EU-fördrag som ingår i den så kallade primärrätten. Detta innebär bland annat också att Finlands anslutningsfördrag med EU från 1994 upphävs. Däremot kommer alla i rättsligt hänseende viktiga bestämmelser i gamla anslutningsfördrag fortfarande att gälla, framför allt utifrån protokoll. Detta föreskrivs i artikel IV-437 i det konstitutionella fördraget. Finlands anslutningsfördrag berörs av protokoll nr 8. I artikel 3 sägs att de bestämmelser i anslutningsakterna vars syfte eller verkan är att upphäva eller ändra akter ska fortsätta att gälla, utom när det är fråga om en övergångsåtgärd, så som de tolkats av Europeiska gemenskapernas domstol och förstainstansrätten. Bestämmelserna i anslutningsfördragen ska ha samma rättsliga status som de akter som upphävts eller ändrats genom dessa bestämmelser.

Genom artikeln säkerställs det bland annat att Finlands så kallade APL-undantag behåller sin rättsliga status enligt vårt anslutningsfördrag. Regeringskonferensen säkerställde således vårt arbetspensionssystem på det sätt som riksdagen hade förutsatt.

Samordning av social trygghet

Den enda kvarvarande ursprungliga befogenhetsartikeln från Romfördraget som ingicks 1958, men fortfarande den viktigaste befogenhetsbestämmelsen inom socialpolitiken, gäller samordningen av de sociala trygghetssystemen för migrerande arbetstagare och deras familjemedlemmar. Ursprungligen ingick artikeln, artikel 51, i avdelningen om fri rörlighet för arbetstagare. I Amsterdamfördraget bibehölls innebörden i artikeln, men lagstiftningsförfarandet ändrades till medbeslutandeförfarande tillsammans med Europaparlamentet. Det ursprungliga kravet på enhälliga beslut kvarstår dock fortfarande, och lagstiftningen förblev en svår process också efter Amsterdamfördraget.

I det konstitutionella fördraget har artikeln fortfarande samma innebörd, men kravet på enhällighet har bytts ut mot kvalificerad majoritet. Enligt social- och hälsovårdsutskottet är det befogat att ändra beslutsförfarandet eftersom ändringar och moderniseringar av samordningslagstiftningen går långsamt på grund av enhällighetskravet. När lagstiftningen är föråldrad och svårtolkad har domstolen tagit på sig en lagstiftarroll och genom sina beslut gjort stora ingrepp i samordningen av den sociala tryggheten i gemenskapen. Följaktligen måste kravet på enhällighet avskaffas för att det över huvud taget ska gå att genomföra lagstiftning om tillämpningen av sociala trygghetssystem i ett utvidgat EU.

När själva innebörden i artikeln om samordning av den sociala tryggheten inte har ändrats gäller befogenheten att ändra lagstiftningen fortfarande bara fri rörlighet för arbetstagare. Fördraget tar således ingen hänsyn till de speciella omständigheterna kring den bosättningsbaserade sociala tryggheten. I den nordiska bosättningsbaserade modellen gäller den sociala tryggheten alla individer på lika villkor, inte bara arbetstagare. Om artikeln hade hänvisat till fri rörlighet för personer hade den bättre tagit hänsyn till de nordiska modellerna. Utskottet håller emellertid med statsrådet om att samordningen av den sociala tryggheten bör omfattas av vanlig lagstiftningsordning.

Den öppna samordningsmetoden

Den öppna samordningsmetoden för en uppföljning av den sociala tryggheten introducerades hösten 1999 under det finländska ordförandeskapet. Metoden har blivit ett viktigt styrmedel i socialpolitiken. Trots att unionen genom fördraget får en aning större lagstiftningsbehörighet i socialpolitiska frågor och befogenheterna mer tar fasta på beslut med kvalificerad majoritet, kommer unionen fortfarande inte att ha någon stark socialpolitisk dimension i lagstiftningen som motvikt till den starka lagstiftningsbehörigheten inom konkurrens- och inremarknadsfrågor.

Genom artikel III-213 får kommissionen en befogenhet att inom ramen för öppen samordning främja samarbetet mellan medlemsstaterna och underlätta för dem att samordna sina åtgärder på de socialpolitiska områdena. Artikeln talar om riktlinjer och indikatorer och organiserat utbyte av bästa metoder. Artikeln avslutas med en bestämmelse som anger att sociala kommittén får en starkare ställning inom ramen för den öppna samordningen. Dessutom sägs det att Europaparlamentet, som helt och hållet ställts utanför den öppna samordningen, ska informeras fullt ut. En likadan bestämmelse finns också i artikeln om forskning och teknisk utveckling, artikeln om folkhälsa och artikeln om industri. Tilllämpningen av den öppna samordningsmetoden har således expanderats och förtydligats i det konstitutionella fördraget.

Artikeln om öppen samordning ger kommissionen en starkare ställning eftersom kommissionen i fördraget ges initiativrätt beträffande samordningsmetoden. Artikeln tillåter att riktlinjer också anges inom socialpolitiken, där det tidigare bara har talats om gemensamma mål. Fördraget har visserligen ingen explicit generalklausul om den öppna samordningsmetoden som ny metod vid sidan av lagstiftning, men den öppna samordningen kommer sannolikt ändå att spela en större roll. Utskottet påpekar att unionens befogenheter framöver inte bör tillåtas expandera så att säga bakvägen till områden som inte har någon rättslig grund för en sådan befogenhet.

Basservice och handelspolitik

Det konstitutionella fördraget utvecklar och effektiviserar unionens generella handelspolitik. Till exempel handeln med tjänster ska fullt ut omfattas av unionens exklusiva befogenheter och besluten därför som regel fattas i rådet med kvalificerad majoritet. Befogenheten täcker därmed också in socialvård, hälsovård och utbildningsfrågor som omfattas av de så kallade delade behörigheterna och kräver enhälliga beslut.

I utlåtandet inför regeringskonferensen ansåg social- och hälsovårdsutskottet att beslutsreglerna för handelspolitiska avtal bör förtydligas för att det inte genom handelspolitiska avtal ska gå att påverka den interna befogenhetsfördelningen i EU eller samordna rättsakter när det inte är möjligt enligt det konstitutionella fördraget. Utskottet ansåg att det bästa vore att i det konstitutionella fördraget skriva in ett krav på enhällighet för beslut om offentliga basala tjänster, när rådet bemyndigar kommissionen att förhandla om handelspolitiska avtal eller antar de avtal som kommissionen har förhandlat fram.

I det konstitutionella fördraget ingår en bestämmelse som säger att rådet ska besluta med enhällighet när det gäller förhandlingar och ingående av avtal på sådana områden som rör handel med sociala tjänster och tjänster som avser utbildning och social- och hälsovård, om dessa avtal riskerar att allvarligt störa den nationella organisationen av sådana tjänster och inverka negativt på medlemsstaternas ansvar för att tillhandahålla dessa. Det finns således två simultana kriterier för kravet på enhällighet, dels att ett avtal riskerar att allvarligt störa den nationella organisationen av sådana tjänster, dels att ett avtal inverkar negativt på medlemsstaternas ansvar för att tillhandahålla tjänsterna. Tröskeln för beslut med enhällighet har satts mycket högt och fördraget prioriterar mycket högre att unionen kan vara effektiv inom handelspolitiken.

De allvarliga störningar och svårigheter som bestämmelsen avser ska läggas fast inom unionens institutionella ram som ett led i den normala beslutsprocessen. Vid oenighet ska en fråga kunna hänskjutas till domstolen. Skyddsklausulen kan testas först i levande livet, men redan i förväg kan man utgå från att Finland har mycket små faktiska möjligheter att politiskt förhindra handelsavtal om välfärdstjänster, när det har satts så extremt stränga krav på när skyddsklausulen får tillämpas.

Trots skyddsklausulen finns det en risk att välfärdspolitiken i allt högre grad kommer att underställas EU:s gemensamma politik för den inre marknaden och handeln, påpekar utskottet. I sista hand är det unionen och domstolen som står för bevisbördan vid en eventuell prövning av när en internationell liberalisering av handeln med tjänster riskerar att allvarligt störa den nationella organisationen av välfärdstjänster.

En positiv sak är att fördraget innehåller bestämmelser om så kallad parallellism och ett harmoniseringsförbud. Parallellism innebär att rådet beslutar med enhällighet om avtalet innehåller bestämmelser för vilka enhällighet krävs för att anta interna regler i EU. Harmoniseringsförbudet innebär att unionens handelspolitiska befogenheter inte får resultera i en harmonisering av medlemsstaternas nationella lagstiftning inom områden där en harmonisering inte är tilllåten enligt det konstitutionella fördraget. När fördraget inte ger unionen större befogenheter inom socialpolitiken, kan ingen harmonisering få ske genom handelspolitiken.

Befogenheter inom folkhälsa

Sedan Amsterdamfördraget kom till har EU haft befogenheter att stifta lagar inom vissa specialområden inom folkhälsa, till exempel säkerhet för organ- och blodprodukter och inom djur- och växtskydd. Besluten har kunnat fattas med kvalificerad majoritet och genom medbeslutandeförfarandet. I artikel III-278 får unionen ännu mer lagstiftningsmakt. Nu täcker behörigheten in hela området folkhälsa och är i enlighet med konstitutionen uppdelad i två olika befogenhetskategorier. I vissa fall gäller artikeln områden som ingår i den delade behörigheten och då kan åtgärder genomföras i frågor som gäller gemensam säkerhet. Den rättsliga grunden för säkerhetsfrågorna utvidgades på regeringskonferensen. Då kompletterades fördraget med bestämmelser om åtgärder för att fastställa höga kvalitets- och säkerhetsstandarder för läkemedel och medicintekniska produkter och om övervakning och bekämpning av allvarliga gränsöverskridande hot mot människors hälsa. I den andra befogenhetskategorin ingår unionens rätt att genomföra stöd-, samordnings- eller kompletteringsåtgärder. I förslaget från konventet lades åtgärder för att bekämpa de stora gränsöverskridande folksjukdomarna till inom den här behörighetskategorin.

Inför regeringskonferensen framhöll social- och hälsovårdsutskottet att prevention och kontroll av de skadliga effekterna av tobak och alkohol för folkhälsan bör ingå i unionens befogenheter för att stödåtgärder ska sättas in. Det finländska kravet hade ingen framgång i konventet. Regeringskonferensen kompletterade artikeln med åtgärder som direkt avser skydd av folkhälsan avseende tobak och missbruk av alkohol. Det är en betydande utvidgning av unionens befogenheter eftersom unionen nu kan införa bestämmelser om tobak och alkohol av folkhälsoskäl och inte bara med avseende på den inre marknaden.

Regeringen menar att ändringarna i artikeln om folkhälsa är extra viktiga ur finländsk synvinkel sett. I artikel III-278.7 bekräftas det att unionen, när den vidtar åtgärder, ska respektera medlemsstaternas ansvar för att besluta om sin hälso- och sjukvårdspolitik samt för att organisera och ge hälso- och sjukvård.

Inför regeringskonferensen var det statsrådets mål att i första hand se till att få in bestämmelser om medlemsstaternas ansvar för att finansiera, ordna och tillhandahålla hälso- och sjukvård i fördragsbestämmelserna om friheten att tillhandahålla tjänster. Också riksdagen förutsatte att fördragsbestämmelserna preciseras för att målet ska kunna nås. Trots att Finland i första hand tog fasta på att precisera bestämmelserna om friheten att tillhandahålla tjänster anser statsrådet att den ändrade artikeln om folkhälsa ligger i linje med Finlands mål.

Det är svårt att bedöma om begränsningsklausulen begränsar de befogenheter som grundar sig på inremarknadsbestämmelserna när klausulen inte ingår i inremarknadsbestämmelserna. Dessutom ställer formuleringen till med problem eftersom artikeln räknar upp ansvarsområden, men de nationella befogenheterna i hälso- och sjukvårdspolitiken är mycket knapphändigt formulerade. Följaktligen är det svårt att bedöma om bestämmelsen i artikeln om folkhälsa räcker till som kriterium för att förbjuda EU att tillämpa bestämmelserna om fri rörlighet för tjänster för att begränsa medlemsstaternas rätt att bestämma om hälso- och sjukvård.

Unionens starka roll inom konkurrens- och inremarknadsfrågor återspeglas också i domstolens rättspraxis och har gradvis resulterat i att befogenheterna också inbegriper hälso- och sjukvård. I sin praxis har domstolen ansett att ansvaret för att ordna hälso- och sjukvård visserligen ingår i den nationella behörigheten, men att befogenheten måste utövas med respekt för de friheter som finns inskrivna i fördraget. Domstolen har då hänvisat till artiklarna om den inre marknaden. Tillägget till artikeln om folkhälsa är ett positivt framsteg, påpekar utskottet, men uttrycker samtidigt sin oro över att oklarheterna kring hälso- och sjukvård fortfarande är lika stora.

Avslutningsvis

Ett av de primära målen med det konstitutionella fördraget är att förtydliga de gamla fördragen om unionen. Det nya fördraget är betydligt enklare än de gamla. Det konstitutionella fördraget eftersträvar en hållbar utveckling som bygger på en social marknadsekonomi med hög konkurrenskraft. Om man ser till den traditionella socialpolitiken tillför det konstitutionella fördraget ingenting speciellt nytt. Fördraget har flera artiklar som anger mycket generella principer, och framför allt stadgan om de grundläggande rättigheterna tar mycket tydligare fasta på socialpolitiken.

De grundläggande rättigheterna som tidigare var vägledande blir rättsligt bindande genom fördraget. De sociala rättigheterna är formulerade så att själva innebörden läggs fast genom den nationella lagstiftningen. De grundläggande sociala rättigheterna kan spela en viktig roll som begränsande faktor för de grundläggande friheterna, till exempel friheten att tillhandahålla tjänster. Friheterna på den inre marknaden uttrycks genom bestämmelser om handels- och näringspolitik. Däremot bygger bestämmelserna om välfärdspolitiken på andra typer av värderingar och mål. De grundläggande rättigheterna är en ny tolkningsgrund som kan få betydelse för tolkningen av friheterna på den inre marknaden. En av styrkorna med det konstitutionella fördraget är att bestämmelserna på riktigt kan stärka den sociala värdegrunden i Europa, framhåller utskottet.