Subsidiaritetsprövning av direktivförslaget

Inledning. Utskottets bedömning är att direktivförslaget inte i alla delar är förenligt med subsidiaritetsprincipen i artikel 5.3 i EU-fördraget. På de grunder som anförs nedan bedömer utskottet att den föreslagna åtgärden på unionsnivå i dess nuvarande form inte medför en sådan nytta för uppnåendet av målen i direktivet som inte skulle kunna uppnås genom åtgärder på medlemsstatsnivå, landskapsnivå och lokal nivå.

Att subsidiaritetsprincipen kränks motiverar utskottet med att direktivet i praktiken inverkar på planläggningsfrågor där behörigheten ligger hos nationella, regionala och lokala myndigheter. Utskottet menar också att kommissionens motivering till att direktivet ger mervärde inte är tillräckligt för att berättiga en bindande reglering på EU-nivå.

Förslagets konsekvenser för planläggningen. Utskottet håller inte med kommissionens bedömning att bestämmelserna i direktivet inte påverkar medlemsstaternas behörighet i planläggningsärenden (stads- och markplanering), trots att direktivet inte innehåller några detaljerade bestämmelser om planeringen. Utskottet anser att beröringspunkterna med och konsekvenserna för den nationella planläggningen är tämligen klara med hänsyn till direktivets breda tillämpningsområde.

Stora utskottet vill för det första fästa uppmärksamhet vid att man enligt förslaget i så stor utsträckning som möjligt ska utnyttja befintliga lagstiftningar och processer när direktivet genomförs. I Finland innebär detta planläggning. Den planering av havs- och kustområden som avses i förslaget motsvarar i den finska markanvändnings- och bygglagen närmast översiktliga planer (generalplan och landskapsplan) och har därmed direkta konsekvenser för Finlands nationella behörighet inom planläggningen. Utskottet konstaterar att de minimikrav, skyldigheter i fråga om upprättande och genomförande samt tidsfrister som direktivförslaget fastställer för planer till sitt innehåll avviker från bestämmelserna i den gällande nationella lagstiftningen. Dessa krav som anknyter till verksamheten och förfarandena förutsätter sannolikt att markanvändnings- och bygglagen ändras och kan även förutsätta en prövning av att direktivets bestämmelser är förenliga med grundlagen, eftersom Finlands grundlag garanterar kommunerna självstyrelse i fråga om planläggningen. Utskottet bedömer också att direktivet i den föreslagna formen ger upphov till problematiska konflikter inom styrningen av landskapsplaneringen. Direktivet skulle styra planeringen av havs- och kustområden, medan den nationella markanvändnings- och bygglagen skulle styra planläggningen av öar.

Följaktligen framhåller utskottet att bestämmelserna i det föreslagna direktivet strider mot subsidiaritetsprincipen i fråga om planläggningen.

Stora utskottet anser att direktivförslagets karaktär av ramdirektiv och dess principiella spelrum i fråga om till exempel val av faktisk utveckling, plats för investeringar och fastställande av prioriteringar inte förändrar denna bedömning. Utskottet påpekar att direktivförslagets tillämpningsområde är tämligen omfattande och täcker många funktioner och ändamål. I detta sammanhang nämner förslaget bland annat anläggningar för förnybar energi, sjöfart, fiske, bevarande av marina ekosystem, turism och vattenbruksanläggningar. Enligt utskottets bedömning är också direktivförslagets operativa mål i fråga om förfarandena av en sådan art att de strider mot subsidiaritetsprincipen i artikel 5.3 i EU-fördraget. Att de mål och förfaranden som anges i direktivförslaget integreras med Europaparlamentets och rådets befintliga rekommendationer om integrerad förvaltning av kustområden strider däremot inte mot subsidiaritetsprincipen eller proportionalitetsprincipen.

Mervärde och ändamålsenlighet. Med beaktande av det centrala innehållet i subsidiaritetsprincipen, enligt vilket unionen inte ska vidta åtgärder i frågor som kan skötas effektivare och mer ändamålsenligt av medlemsstaterna, menar stora utskottet att kommissionens argument för att direktivet ger önskat mervärde inte är tillräckligt övertygande.

Utskottet konstaterar att direktivförslaget ur Finlands synvinkel inte ser ut att ge något mervärde till Finlands nationella system, som redan nu uppnår direktivförslagets mål om samordning av de olika funktionerna. Enligt sakkunnigutredning till utskottet skulle förslaget dessutom i tämligen hög grad öka den administrativa bördan och rapporteringsskyldigheten, vilket inte verkar proportionerligt med tanke på den nytta som direktivet påstås ge. Direktivet påför till exempel medlemsstaterna skyldighet att införa tämligen omfattande processer: den fysiska planeringen i kust- och havsområden och den integrerade förvaltningen av kustområden avses täcka hela problemcykeln, dvs. problemuppställning, insamling av data, planering, beslutsfattande, genomförande och uppföljning, och processerna måste grundas på bästa tillgängliga vetenskapliga rön.

Utskottet fäster vidare uppmärksamhet vid att det är på nationell nivå som man på bästa och mest ändamålsenliga sätt kan ta hänsyn till de nationella särdragen i varje medlemsstats havs- och kustområden. Utskottet poängterar särskilt att Finlands — och delvis Sveriges — kustområden skiljer sig fullständigt från de övriga EU-ländernas kustområden på grund av den omfattande skärgården. Dessutom förekommer vid Bottniska vikens kuster, särskilt i skärgården i Kvarken, en unik landhöjning som ligger till grund för att skärgården i österbottniska Kvarken i Finland och Höga kusten i svenska Västernorrland inrättats som en del av Unescos världsarv.

Utskottet anser också att kommissionens argument för direktivets betydelse som garant för det gränsöverskridande samarbetet inte är tillräckliga. Att säkerställa konsekvens i det gränsöverskridande samarbetet är också enligt utskottet ett viktigt mål, men det mervärde direktivförslaget ger bedöms vara tämligen ringa.

Utskottet konstaterar att det på nationell nivå, i den gällande markanvändnings- och bygglagen, redan finns bestämmelser om gränsöverskridande samarbete. Det finns också i Kvarkenområdet långa traditioner inom praktiskt samarbete. För förvaltningen av Unescos världsarv har man till exempel inrättat ett eget, gränsöverskridande förvaltningssystem enligt Unescos villkor. Utskottet bedömer att det föreslagna direktivet inte ger något mervärde för världsarvsarbetet och dess förvaltning, utan tvärtom kan försvåra Finlands och Sveriges gemensamma, välfungerande förvaltning som grundar sig på de lokala förhållandena. I Östersjöregionen finns dessutom ett flertal samarbetsorgan, däribland Helcom, Council of Baltic Sea States (CBSS), regionplaneringssamarbetet i Östersjöregionen Vasab, Nordiska ministerrådet och Agenda 21 för Östersjöregionen — Baltic 21, vilka på ett förtjänstfullt sätt sköter samarbetet i havs- och kustområdena, även i relationerna till tredjeländer.

Sammanfattningsvis anser stora utskottet att det inte är bevisat att målen i direktivförslaget inte i tillräcklig utsträckning skulle kunna uppnås genom nationella åtgärder. Enligt utskottets bedömning kan man genom nationellt beslutade åtgärder effektivare uppnå bättre resultat än direktivet och dessutom bättre beakta de lokala särdragen när det gäller användningen av land- och havsområden och dess planering.

Motstridiga är också bestämmelserna i artikel 16 och 17 om en tämligen omfattande och detaljerad överföring av genomförandebefogenheter från medlemsstaterna till kommissionen i ett kommittéförfarande, eftersom kommissionen samtidigt motiverar förslagets förenlighet med subsidiaritetsprincipen och proportionalitetsprincipen i första hand med att direktivet har karaktären av ett ramdirektiv och medlemsstaterna har omfattande prövningsrätt i fråga om genomförandet. Överföringen av genomförandebefogenheter i samband med ramdirektiv utvidgar inte medlemsstaternas prövningsmarginal, utan ökar tvärtom kommissionens faktiska möjligheter att ingripa i detaljer i genomförandet och även att i avgörande grad ändra direktivets karaktär med hänsyn till subsidiaritetsprincipen.