1
Bakgrund
Europeiska kommissionen antog den 5 juli 2023 ett förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om ändring av ramdirektiv 2008/98/EG om avfall (COM (2023)420 final).
Förslaget grundar sig på den europeiska gröna given (COM(2019) 640 final) samt handlingsplanen för den cirkulära ekonomin (COM(2020)98 final), där det efterlyses förstärkta och påskyndade åtgärder från EU och medlemsstaterna för att säkerställa miljömässig hållbarhet inom textil- och livsmedelssektorerna.
Genom kommissionens förslag ändras EU:s ramdirektivet om avfall i fråga om textilier och livsmedel. I förslaget läggs särskild fokus på att minska avfallet och öka återanvändningen samt därigenom minska livsmedels- och textilsektorernas miljöpåverkan.
Livsmedelsavfall
År 2020 genererades nästan 59 miljoner ton livsmedelsavfall i EU. Produktions- och konsumtionskedjan för livsmedel orsakar många negativa miljökonsekvenser i onödan, när livsmedel går förlorade och blir till avfall. Matsvinnets kommersiella värde är också stort, enligt kommissionens uppskattning 132 miljarder euro. Över hälften av livsmedelsavfallet (53%) genereras i hushållen och näst mest inom bearbetningen och tillverkningen av livsmedel (20%). Trots den växande medvetenheten om de negativa effekterna av matsvinn, EU:s och medlemsstaternas politiska åtaganden samt de EU-åtgärder som vidtagits hittills har livsmedelsavfallet inte minskat kännbart.
Som en av de centrala åtgärderna i den europeiska gröna given presenterade kommissionen i maj 2020 från jord till bord-strategin. Strategins mål är att främja klimatneutralitet senast 2050 och att övergå till en hållbar modell inom EU:s nuvarande livsmedelssystem. I strategin betonas livsmedelssäkerhet och tryggad livsmedelsförsörjning, och ett av dess huvudmål är att minska matsvinnet och livsmedelsavfallet. Som en åtgärd enligt strategin har kommissionen också för avsikt att granska hur kvalitets- och marknadsföringsstandarder för produkter inverkar på matsvinnet.
Kommissionen och medlemsstaterna har förbundit sig till FN:s mål för hållbar utveckling, i vilka ingår målet (SDG 12.3) att halvera livsmedelsavfallet i butik- och konsumentledet och minska matsvinnet längs hela livsmedelskedjan, även förlusterna efter skörd. Trots den växande medvetenheten om de negativa effekterna av matsvinn, EU:s och medlemsstaternas politiska åtaganden samt de åtgärder som har vidtagits utifrån handlingsplanen för den cirkulära ekonomin från 2015, har det inte gjorts tillräckliga framsteg för att nå FN:s mål för hållbar utveckling.
I det gällande ramdirektivet om avfall har livsmedelsavfall definierats och mätts samt rapporterats från och med livsmedelsavfallsnivåerna 2020. I ramdirektivet om avfall avses med livsmedelsavfall alla livsmedel enligt definitionen i artikel 2 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 178/2002 (förordning (EG) nr 178/2002 om allmänna principer och krav för livsmedelslagstiftning, om inrättande av Europeiska myndigheten för livsmedelssäkerhet och om förfaranden i frågor som gäller livsmedelssäkerhet) som har blivit avfall. EU-lagstiftningen innehåller ingen definition av matsvinn eller förluster av livsmedel, men därmed avses i allmänhet den del av livsmedelsavfallet som någon gång har varit ätbar. I sitt förslag torde kommissionen i huvudsak avse matsvinn, men av förslaget framgår inte entydigt till alla delar när man avser livsmedelsavfall och när man avser matsvinn, i den engelska terminologin används delvis samma term ”food waste” för matsvinn och livsmedelsavfall.
Textilavfall
År 2019 uppstod sammanlagt 12,6 miljoner ton textilavfall, såsom kläder och skor, hemtextilier, tekniska textilier samt avfall från behandlingen av dem, i EU. Härav var 10,9 miljoner ton avfall från konsumentledet och 1,7 miljoner ton industriavfall. Konsumenternas textil- och skodonsavfall uppgick till 5,2 miljoner ton, 12 kilogram per person och år. Av hushållens textilavfall deponerades eller brändes 78 procent och endast 22 procent insamlades separat för återanvändning eller materialåtervinning.
Europeiska kommissionen publicerade den 30 mars 2022 meddelandet EU:s strategi för hållbara och cirkulära textilier (COM(2022) 141 final), (nedan textilstrategin). I textilstrategin efterlyses förstärkta och påskyndade åtgärder från EU och medlemsstaterna för att förebygga textilavfall och främja den cirkulära ekonomin.
Statsrådets E-skrivelse E 67/2022 rd om meddelandet om textilstrategin har överlämnats till riksdagen. Statsrådet understödde i princip meddelandet, men förhöll sig avvaktande till kommissionens förslag om utökat producentansvar. För att säkerställa rättvisa konkurrensförhållanden är det nödvändigt att säkerställa att den internationella distanshandeln, särskilt distanshandlare utanför Europeiska unionen, börjar omfattas av systemet med producentansvar på ett heltäckande sätt.
Förpliktelsen till separat insamling av textilavfall i det gällande ramdirektivet om avfall träder i kraft den 1 januari 2025. Enligt kommissionen är systemen för separat insamling samt sortering och återvinning av textilier inte på tillräcklig nivå i EU för att kunna ta emot den ökande volymen textilavfall. Dessutom fortsätter konsumtionen av textilier att öka. Strävan med kommissionens förslag är att svara på dessa utmaningar.
Enligt kommissionens åsikt är det effektivaste sättet att avsevärt minska textilprodukters inverkan på klimatet och miljön att säkerställa att textilprodukter används under en längre tid. Hållbara affärsmodeller borde möjliggöras, såsom återanvändning, uthyrning och reparation, återtagstjänster och återförsäljning av andrahandsvaror, vilket skapar nya gröna arbetstillfällen av hög kvalitet och kostnadsbesparande alternativ för medborgarna. Att producenterna blir ansvariga för det avfall som deras produkter skapar är enligt kommissionen avgörande för att bryta ökningen av textilavfallet utan att hindra textilsektorns tillväxt.
3
Förslagets huvudsakliga innehåll
Livsmedelsavfall
Minskning av livsmedelsavfallet
Medlemsstaterna ska vidta nödvändiga åtgärder för att förebygga generering av livsmedelsavfall i primärproduktionen, inom livsmedelsindustrin, i handel och annan livsmedelsdistribution, i restauranger och livmedelstjänster samt i hushållen. Åtgärderna ska omfatta följande:
a) Utveckling och stödjande av beteendeförändringar för att minska matsvinnet och informationskampanjer för att öka medvetenheten om förebyggande av matsvinn.
b) Identifiering och åtgärdande av brister i livsmedelsförsörjningskedjans funktion och stöd till samarbete mellan alla aktörer, samtidigt som en rättvis fördelning säkerställs av de förebyggande åtgärdernas kostnader och fördelar.
c) Uppmuntrande av livsmedelsdonationer och annan omfördelning av livsmedel, så att användningen som människoföda prioriteras framför att livsmedlen används som foder eller upparbetas till icke-livsmedelsprodukter.
d) Stöd till utbildning och kompetensutveckling samt underlättande av tillgången till finansieringsmöjligheter, särskilt för små och medelstora företag och aktörer inom den kooperativa och den sociala ekonomin.
Medlemsstaterna ska säkerställa att alla relevanta aktörer i leveranskedjan är involverade i proportion till sin kapacitet och roll när det gäller att förebygga generering av livsmedelsavfall längs livsmedelskedjan, med särskild hänsyn till små och medelstora företag. Medlemsstaterna ska bedöma införandet av åtgärder för att förebygga livsmedelsavfall, inbegripet strävan att uppnå målen, samt mäta nivåerna av livsmedelsavfall med den metod som anges i ramdirektivet om avfall.
Mål
Medlemsstaterna ska vidta nödvändiga åtgärder för att senast den 31 december 2030 uppnå följande mål för minskning av livsmedelsavfall:
a) Minska livsmedelsavfallet inom livsmedelsindustrin med 10 procent jämfört med 2020
b) Minska livsmedelsavfallet per capita sammanlagt inom handel och annan livsmedelsdistribution, restauranger, livsmedelstjänster och hushåll med 30 procent jämfört med 2020.
Om en medlemsstat kan tillhandahålla uppgifter för ett tidigare referensår som samlats in med metoder som är jämförbara med den metod som fastställs i kommissionens delegerade beslut (EU) 2019/1597, får det tidigare referensåret godkännas, om medlemsstaten meddelar uppgifterna för referensåret och mätmetoderna inom 18 månader från det att direktivet trätt i kraft.
Senast den 31 december 2027 ska kommissionen se över målen för att vid behov ändra och/eller utöka dem till andra led i livsmedelskedjan, och överväga att fastställa nya mål efter 2030.
Plan för att minska livsmedelsavfallet
Medlemsstaterna ska inom två år efter att direktivändringen har trätt i kraft se över och anpassa sina planer för minskning av livsmedelsavfallet i syfte att uppnå de mål som nu fastställs.
Textilavfall
Definitioner
I definitionen av producent specificeras de textilier och skor från hushåll som omfattas av tillämpningsområdet för det utökade producentansvaret med hjälp av de tullpositioner (KN-nummer) som uppräknas i bilaga IVc i förslaget. Till tillämpningsområdet hör bland annat kläder och tillbehör till kläder, sänglinne, toalett- och kökstextilier, gardiner, huvudbonader samt skor (nedan textilier och skor). Med producent av textilier och skog avses tillverkare, importörer eller distributörer av produkter, inklusive distanshandel.
Med producent avses dock inte dem som på marknaden tillhandahåller använda textilier och skor samt nya produkter som härrör från sådana använda eller förbrukade produkter eller delar av dessa. Från definitionen av producent undantas dessutom företag som sysselsätter färre än tio personer och vars årsomsättning och årliga balansomslutning inte överstiger 2 miljoner euro. Som producenter betraktas inte heller mikroföretag som tillverkar särskilt anpassade produkter.
Dessutom definieras tillhandahållande på marknaden, producentansvarsorganisation, onlineplattform och konsument.
System för utökat producentansvar för textilier
Förslaget innehåller bestämmelser om ett system för utökat producentansvar för textilier. Medlemsstaterna ska säkerställa att producenter har utökat producentansvar för textilier och skor från hushåll som de tillhandahåller på marknaden för första gången inom en medlemsstats territorium i enlighet med artiklarna 8 och 8a i ramdirektivet om avfall.
Medlemsstaterna ska säkerställa att producenter av textilier och skor täcker kostnaderna för följande:
1) Insamling av använda och förbrukade textilier och skor, och efterföljande avfallshantering som omfattar följande:
Insamling av sådana använda produkter för återanvändning och separat insamling av förbrukade produkter för förberedelse för återanvändning och materialåtervinning.
Transport av den insamlade lasten för efterföljande sortering för återanvändning, för förberedelse för återanvändning och för materialåtervinning.
Sortering, förberedelse för återanvändning, materialåtervinning och andra återvinningsförfaranden samt bortskaffande av den insamlade lasten
Insamling, transport och behandling av avfall som genereras av sociala företag och andra aktörer som hanterar icke-avfall.
2) Utförande av sammansättningsundersökningar av insamlat blandat kommunalt avfall.
3) Tillhandahållande av information om hållbar konsumtion, förebyggande av avfall, återanvändning, förberedelse för återanvändning, materialåtervinning, annan återvinning och bortskaffande av textilier och skor.
4) Insamling och rapportering av uppgifter till de behöriga myndigheterna.
5) Stöd till forskning och utveckling för att förbättra processerna för sortering och materialåtervinning, särskilt i syfte att öka fiber-till-fiberåtervinningen.
Producenterna av textilier och skor ska täcka kostnaderna för sådana produkter som tillhandahålls på marknaden för första gången inom en medlemsstats territorium efter den dag då direktivändringen träder i kraft. De kostnader som ska täckas får inte överstiga de kostnader som är nödvändiga för att tillhandahålla tjänsterna på ett kostnadseffektivt sätt och ska fastställas klart och tydligt mellan berörda aktörer.
Register över producenter av textilier och skor
Medlemsstaterna ska upprätta ett register över producenter av textilier och skor i syfte att övervaka producentansvaret, och registret ska innehålla länkar till andra nationella register för att underlätta registreringen av producenter i EU. Textilier och skor får tillhandahållas endast om producenterna eller deras bemyndigade ombud är registrerade i den medlemsstaten.
Dessutom innehåller förslaget detaljerade bestämmelser om innehållet i ansökan om registrering samt om den behöriga myndighetens uppgifter vid registreringen av en producentansvarsorganisation.
Dessutom ska medlemsstaterna säkerställa att onlineplattformar för handel med textilier och skor, där det är möjligt för konsumenter att ingå distansavtal med producenter, innehåller information för konsumenterna om registreringen i producentregister.
Producentansvarsorganisationer för textilier
Enligt förslaget ska medlemsstaterna säkerställa att producenter av textilier och skor utser en producentansvarsorganisation (nedan producentsammanslutning) som för deras räkning ska fullgöra skyldigheterna avseende utökat producentansvar.
Producentsammanslutningarna ska säkerställa att de ekonomiska bidrag som betalas till dem av producenter av textilier och skor baseras på de berörda produkternas vikt och anpassas på grundval av bland annat bedömningsgrunderna i den förordningen om ekodesign för hållbara produkter som är under beredning samt för att ta hänsyn till producentsammanslutningarnas intäkter från återanvändning eller från värdet av returråvaror från återvunna produkter. De ekonomiska bidragen ska dessutom säkerställa likabehandling av producenter, utan att lägga en oproportionerlig börda på producenterna, inbegripet små och medelstora företag, av små mängder.
Producentsammanslutningarna ska inrätta ett system för separat insamling av använda och förbrukade textilier och skor som omfattar hela medlemsstatens territorium med beaktande av befolkningsstorlek och befolkningstäthet samt förväntad volym av använda och förbrukade textilier och skor. Insamlingssystemet ska också erbjuda kostnadsfri insamling av sådant avfall av textilier och skor som genereras av sociala företag och andra aktörer som hanterar icke-avfall. Insamlingssystemet ska bestå av insamlingsplatser som inrättats av producentsammanslutningar i samarbete med bland annat sociala företag, distributörer och myndigheter samt andra frivilliga insamlingsplatser. Om det finns flera producentsammanslutningar än en, ska medlemsstaten säkerställa att deras system för separat insamling omfattar medlemsstatens hela territorium.
Medlemsstaterna ska också säkerställa att producentsammanslutningar inte får vägra sociala företag och andra återanvändningsaktörer att delta i systemet för separat insamling. Sociala företag ska ha rätt att upprätthålla sina egna insamlingsplatser för separat insamling och de ska ges lika eller förmånlig behandling där de insamlingsplatserna för separat insamling är belägna. Sociala företag som ingår i insamlingssystemet ska inte vara skyldiga att överlämna insamlade använda och förbrukade textilier och skor till producentsammanslutningarna.
Nivån av separat insamling ska beräknas som den procentandel som erhålls genom att vikten av de förbrukade textilier och skor som samlats in under ett visst kalenderår i en medlemsstat divideras med vikten av sådana förbrukade textilier och skor som samlats in i blandat kommunalt avfall.
Producentsammanslutningarna ska på sina webbplatser en gång per år, med förbehåll för affärs- och industrisekretessen, offentliggöra information om mängden produkter som släpps ut på marknaden, nivån av separat insamling av använda och förbrukade textilier och skor, inbegripet osålda produkter, om nivån av återanvändning, förberedelse för återanvändning och materialåtervinning, med separat specificering av nivån fiber-till-fiberåtervinning, som producentansvarsorganisationen uppnått, samt nivån av annan återvinning, bortskaffande och export. Medlemsstaten ska rapportera uppgifterna till Europeiska miljöbyrån.
Hantering av textilavfall
Medlemsstaterna ska säkerställa att använda och förbrukade textilier och skor som samlas in separat betraktas som avfall och omfattas av unionens avfallslagstiftning, däribland lagstiftning om internationella avfallstransporter, fram till dess att de har genomgått sortering av en utbildad operatör för återanvändning och materialåtervinning.
Separat insamlade använda och förbrukade textilier och skor ska sorteras för att säkerställa att de hanteras i linje med avfallshierarkin. Slutresultatet av sorterings- och återvinningsförfaranden som är avsedda för återanvändning ska uppfylla kriterierna på textilier som inte längre betraktas som avfall i ramdirektivet om avfall.
Insamling, transport och lagring samt annan hantering av textilavfall ska skyddas mot väderförhållanden och nedsmutsning i syfte att förhindra att de insamlade textilierna förstörs. Separat insamlade använda och förbrukade textilier ska genomgå en kontroll vid platsen för separat insamling och allt som inte är textilier och skor avsedda för insamling ska avlägsnas.
När det gäller andra osålda textilier och skor än sådana som hör till tillämpningsområdet för producentansvar ska det säkerställas att de olika fraktionerna av textil- och skoprodukter hålls åtskilda vid den plats där avfall genereras om sådan separering underlättar efterföljande återanvändning, förberedelse för återanvändning eller materialåtervinning.
Medlemsstaterna ska dessutom senast den 31 december 2025 och därefter vart femte år genomföra en sammansättningsundersökning av insamlat blandat kommunalt avfall för att fastställa andelen textilavfall i detta. På grundval av den information som erhållits får myndigheterna kräva att producentsammanslutningarna vidtar korrigerande åtgärder för att utöka sitt nätverk av insamlingsplatser och genomför informationskampanjer.
Medlemsstaternas behöriga myndigheter ska kunna skilja mellan internationella transporter av använda textilier och skor och avfallstransporter, inspektera att minimikraven på avfallstransporter är uppfyllda samt övervaka transporterna på behörigt sätt.
Befogenheter som föreslås bli överförda till kommissionen
Det föreslås att kommissionen ges befogenhet att anta delegerade akter eller genomförandeakter i följande frågor:
befogenhet att anta delegerade akter i enlighet med artikel 38a för att komplettera direktivet när det gäller fastställande av en gemensam metod och minimikvalitetskrav för enhetlig mätning av nivåerna av livsmedelsavfall (artikel 9a.3),
befogenhet att anta delegerade akter i enlighet med artikel 38a i syfte att anpassa de KN-nummer som förtecknas i bilaga IVc till direktivet till de nummer som förtecknas i bilaga 1 till rådets förordning (EEG) nr 2658/87 (artikel 22a.2),
befogenhet att anta genomförandeakter för att fastställa det harmoniserade formatet för registrering i producentregistret baserat på de informationskrav som anges i punkt 4 i artikeln. Genomförandeakterna ska antas i enlighet med det granskningsförfarande som avses i artikel 39.2. (artikel 22b.10),
befogenhet att anta genomförandeakter för att fastställa kriterierna för anpassning av producentansvarsavgifter för att undvika snedvridning av den inre marknaden och säkerställa överensstämmelse med den förordning om ekodesign för hållbara produkter som är under beredning. Genomförandeakterna antas i enlighet med det granskningsförfarande som avses i artikel 39.2. (artikel 22c.4), samt
befogenhet att anta genomförandeakter vari metoderna fastställs för beräkningen och kontrollen av de nivåer av separat insamling som avses i punkt 6 c i artikeln. Dessa genomförandeakter ska antas i enlighet med det granskningsförfarande som avses i artikel 39.2. (artikel 22c.9).
Införlivande och ikraftträdande
Medlemsstaterna ska senast inom 18 månader från det att direktivet trätt i kraft sätta i kraft de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa direktivändringen. Det system för utökat producentansvar som anges i förslaget till artikel 22a ska inrättas inom 30 månader från det att direktivändringen antagits.
Direktivet träder i kraft den tjugonde dagen efter det att det har offentliggjorts i Europeiska unionens officiella tidning.
5
Förslagets konsekvenser
5.1
Kommissionens konsekvensbedömning
För att stödja förslaget har kommissionen låtit göra en omfattande konsekvensbedömning (SWD (2023) 421, delarna 1-4, samt en sammanfattning av dem (SWD (2023) 422). I konsekvensbedömningen behandlas livsmedelssektorn och textilsektorn separat. Fokus i kommissionens konsekvensbedömning ligger på EU-nivå. I konsekvensbedömningen granskas olika åtgärdsalternativ utifrån responsen från en extern konsult, intressentgruppsverkstäder, webbsamråd och riktade intervjuer. För såväl textilsektorns som livsmedelssektorns del jämfördes tre alternativa sätt att nå målen.
Ekonomiska konsekvenser
Livsmedelsavfall
Enligt kommissionens uppskattning skulle det totala mervärdet för EU:s ekonomi bestå i minskat matsvinn. Det totala mervärdet för EU:s ekonomi skulle vara 1,6 miljarder euro. Enligt kommissionen skulle ett fyra personers hushåll spara cirka 440 euro i utgifter för livsmedel varje år. Enligt kommissionens uppskattning skulle kostnaderna för aktörerna i livsmedelskedjan för att minska matsvinnet vara sammanlagt 2 miljarder euro per år (41 euro/ton matsvinn som undvikits). Dessutom är värdet av den utsläppsminskning som åstadkoms genom minskat livsmedelsavfall enligt kommissionen 9-23 miljarder euro.
Eftersom minskat matsvinn kan minska efterfrågan på livsmedel, kan förslaget ha vissa konsekvenser för jordbruksinkomsten. Efterfrågan på livsmedel uppskattas minska med 4,2 procent och värdet av produktionen av jordbruksprodukter sjunka med 1,8 procent, så att marknadspriserna sjunker med 0,1-2,6 procent. Jordbruksinkomsten skulle minska med 4,2 miljarder euro per år. Den minskade efterfrågan kan minska behovet av arbetskraft inom jordbruket, något som ändå kan kompenseras med andra åtgärder (till exempel utökad ekologisk odling). Kommissionens uppskattar att högst 135 000 arbetstillfällen kan gå förlorade inom jordbruksbaserade livsmedelssektorer.
Textilavfall
Genom att minska uppkomsten av textilavfall, öka återanvändningen och materialåtervinningen samt genom att med hjälp av producentansvaret ge incitament till ändringsdesign av textilier, förberedelse för återanvändning samt materialåtervinning och samtidigt investera i infrastruktur för förberedelse för återanvändning och återvinning kan man skapa en årlig marknad för använda textilier på uppskattningsvis 656 miljoner euro i EU-området. Återanvändningens uppskattade marknadsandel vore 534 miljoner euro. Den totala kostnaden för utökad separat insamling av textilier uppskattas till 975 miljoner euro, som kan riktas till såväl konsumenter som producenter.
Enligt kommissionens uppskattning skulle den årliga avkastningen från investeringar i återanvändning och materialåtervinning inom det utökade producentansvaret vara 3,5-4,5 miljarder euro, inklusive fördelarna av andra åtgärder. Det utökade producentansvaret medför kostnader för producenter och importörer som släpper ut textilier på marknaden i EU, vilka kan överföras på konsumenterna. Insamlingen, sorteringen och hanteringen av textilier kostar cirka 39,2 miljoner euro. Kostnaderna för det utökade producentansvaret väntas vara ungefär 0,6 procent av de totala produktkostnaderna. Exempelvis för en t-shirt uppskattas prisändringen vara 0,12 euro. De produktspecifika kostnaderna varierar dock avsevärt.
Enligt kommissionens konsekvensbedömning är 88 procent av företagen i textilsektorn mikroföretag (0-9 anställda), 12 procent andra små och medelstora företag (10-249 anställda) och resterande 0,3 procent stora företag (över 250 anställda). I förslaget har företag med upp till 10 anställda undantagits från producentansvaret, vilket minimerar de ekonomiska konsekvenserna för dem. Kostnaderna för det utökade producentansvaret riktas således mot företag med minst 10 anställda.
Ökad återanvändning och återvinning av textilier minskar dessutom växthusgasutsläppen, vilket enligt kommissionens uppskattar medför årliga besparingar på 16 miljoner euro.
Inom textilsektorn, inklusive sociala företag, uppstår enligt kommissionens uppskattning 8 740 arbetstillfällen.
Administrativa konsekvenser
Livsmedelsavfall
Förslaget innehåller flera bestämmelser i syfte att förbättra övervakningen. I fråga om livsmedelsavfall baserar sig övervakningen på befintliga rapporteringsskyldigheter, det vill säga medlemsstaternas årliga rapportering av volymerna livsmedelsavfall som uppkommer och på Europeiska miljöbyråns halvårsgranskning av framstegen i fråga om genomförandet av programmen för att förebygga uppkomsten av livsmedelsavfall.
Textilavfall
De föreslagna kraven på utökat producentansvar, övervakning och rapportering ökar såväl myndigheternas som aktörernas administrativa börda. Varje medlemsstat ska inrätta och administrera ett producentregister för textilier, där producenterna är skyldiga att registrera sig. Producentansvarsorganisationerna åläggs bland annat flera olika informations- och rapporteringsskyldigheter i fråga om såväl nya produkter som använda textilier. Av återanvändningsaktörer som släpper ut både nya och använda produkter på marknaden krävs bokföring och rapportering endast i fråga om nya produkter.
De producentansvarsorganisationer som inrättas ska sköta skyldigheterna enligt det utökade producentansvaret kollektivt för producenternas räkning, vilket avsevärt minskar producenternas administrativa börda. För att minska konsekvenserna för små och medelstora företag undantas mikroföretag (upp till 10 anställda), vilkas andel av alla företag inom sektorn är 88 procent, i förslaget från producentansvaret, vilket avsevärt lättar den administrativa bördan och andra konsekvenser för små företag.
Kommissionen uppskattar att kostnaderna för att utveckla producentregistret är sammanlagt 2-12,3 miljoner euro i alla medlemsstaterna och underhållskostnaderna 11 200 - 69 000 euro per år och medlemsstat. Producenternas rapporteringskostnader för det utökade producentansvaret uppskattas till 7,79 miljoner euro per år och driftskostnaderna för producentregistret och inspektionerna till 4,04 miljoner euro per år.
Miljökonsekvenser
Livsmedelsavfall
Livsmedelsproduktionen och varje led i kedjan orsakar stora miljöeffekter. Om livsmedel produceras ”direkt som avfall”, det vill säga blir livsmedelsavfall, går alla resurser som använts för att producera livsmedlet förlorade. Genom att minska livsmedelsavfallet kan man alltså minska de negativa miljöeffekterna längs hela produktionskedjan. Produktion, lagring, transport och bearbetning av livsmedel samt bortskaffande av livsmedelsavfall orsakar miljö- och klimatpåverkan (t.ex. utsläpp av växthusgaser och effekter på markanvändning, biologisk mångfald, vattenanvändning och eutrofiering) både inom EU och över gränserna.
Genom att minska livsmedelsavfallet säkerställs ett försiktigt och rationellt utnyttjande av naturresurser och minskas de negativa effekterna på klimatet, den biologiska mångfalden och användningen av naturresurser, med fördelar som sträcker sig utanför de nationella gränserna. Enligt kommissionens konsekvensbedömning har en minskning av livsmedelsavfallet betydande positiva miljökonsekvenser genom att utsläppen av växthusgaser, eutrofieringen av haven och vattenbristen minskar.
Textilavfall
Den nuvarande hanteringen av textilavfall orsakar miljöskador i EU och tredjeländer genom alltför höga nivåer av utsläpp av växthusgaser, vattenförbrukning, föroreningar och markanvändning. När det gäller produktionen av både råvaror och textilier sker de flesta belastningar och effekter i samband med konsumtionen av kläder, skor och hushållstextilier i EU i andra regioner i världen. Även om de flesta miljöbelastningarna från EU:s textilkonsumtion uppstår i tredjeländer, påverkar de också EU på grund av deras globala inverkan.
Enligt kommissionens konsekvensbedömning kan förebyggande, återanvändning och materialåtervinning av textilavfall bidra till att minska sektorns miljöavtryck.
5.2
Konsekvenser i Finland
Livsmedelsavfall
Konsekvenser för lagstiftningen
Genomförandet av direktivändringen förutsätter ändringar i åtminstone avfallslagen och avfallsförordningen. Förslagets bindande förpliktelser som gäller minskning av livsmedelsavfallet ska fogas till avfallslagen.
Enligt den riksomfattande avfallsplanen Från återvinning till cirkulär ekonomi. Riksomfattande avfallsplan fram till 2027 (valtioneuvosto.fi) uppgår matsvinnet i Finland till 400–500 miljoner kilo per år. Det är cirka 15 procent av den ätbara maten. Hushållens andel av matsvinnet är 46 procent i Finland och detaljhandelns samt den övriga distributionssektorns andel endast 9 procent.
I enlighet med 118 a § i den gällande avfallslagen (646/2011) ska livsmedelsföretagarna se till att deras verksamhet ger upphov till så lite livsmedelsavfall som möjligt. Den gällande avfallsförordningen (978/2021) förpliktar livsmedelsföretagarna att överlämna ätbara överskottslivsmedel till redistribution så att de i första hand används som mat till människor, om detta kan göras utan att livsmedelssäkerheten äventyras samt till rimlig kostnad. Skyldigheten gäller överlämnande av överskottslivsmedel. Dessutom förpliktar avfallsförordningen livsmedelsföretagare att föra bok över mängden livsmedelsavfall och hanteringen av det samt i den mån det är möjligt att uppskatta mängden ätbara livsmedel som kasserats som avfall, det vill säga matsvinnet. Dessa bestämmelser förverkligar redan nu de åtgärder som förslaget förutsätter av medlemsländerna. Förslaget förutsätter att denna typ av åtgärder utökas och övervakas.
Ekonomiska och miljökonsekvenser
De föreslagna åtgärdernas inverkan på livsmedelssektorn i Finland kan i detta skede uppskattas endast på allmän nivå. Mindre matsvinn minskar avfallshanteringskostnaderna i alla led i livsmedelskedjan, vilket förbättrar rörelseresultatet. Om bättre utnyttjande av livsmedlen samtidigt leder till att livsmedelsproduktionen minskar, kan det minska inkomsterna inom primärproduktionen och livsmedelsindustrin. Om överskottet inom livsmedelsproduktionen kan styras till exempelvis export eller om man i allt högre grad övergår till ekologisk produktion, uppstår ingen sådan minskning. De mekanismer som ger upphov till livsmedelsavfall är olika i olika led i livsmedelskedjan. Exempelvis inom primärproduktionen uppstår matsvinn bland annat på grund av kvalitetskrav på livsmedlen och stockade marknadskanaler samt transportavstånd senare i distributionskedjan. Utmaningarna är annorlunda jämfört med bearbetningen och tillverkningen av livsmedel.
Största delen av livsmedlens miljöpåverkan uppkommer inom jordbruket och animalieproduktionen. Näst mest miljöutsläpp orsakas av tillredning och förvaring av mat i hemmet. Miljökonsekvenser orsakas också av livsmedelsindustrin, transporter, förpackningar och handeln, men deras andelar är mindre. Genom att undvika onödigt livsmedelsavfall undviks utsläpp längs hela kedjan. Alla livsmedelsföretagare bör vidta åtgärder för att minska livsmedelsavfallet för att målen ska nås. I Finland har livsmedelsföretagarna i flera års tid utfört ett bra arbete för att minska matsvinnet.
I Finland finns det något över 2500 livsmedelsföretagare, inom dagligvaruhandeln är antalet aktörer knappt 5000 och antalet olika platser där det serveras mat (inklusive matserveringar och restauranger) är över 30 000. För en del av aktörerna medför minskat matsvinn bara inbesparingar, men de bindande målet kräver ytterligare satsningar av alla aktörer. Förslaget förefaller inte ha några betydande konsekvenser för den administrativa bördan eller den offentliga förvaltningen, eftersom Finland redan nu gör mycket för att nå FN:s mål att minska livsmedelsavfallet. De bindande målen förpliktar dock medlemsländerna att göra mera. Bedömningarna av förslagets nationella konsekvenser preciseras senare.
Textilavfall
Konsekvenser för lagstiftningen
Genomförandet av direktivändringen förutsättningar att åtminstone avfallslagen och avfallsförordningen ändras. Ändringsbehoven gäller i synnerhet bestämmelser om utökat producentansvar för textilavfall. Avfallslagstiftningen bör utökas med bestämmelser om bland annat det föreslagna producentansvaret för textilier samt åtgärder som ingår i producenternas kostnadsansvar, systemet för separat insamling av textilier samt detaljerna i hanteringen av textilavfall.
Enligt en utredning från 2019 som gäller textilflödena tekstiilivirtaraportti_2021_tiivistelma_fi.pdf (turkuamk.fi) användes i Finland 62 342 ton nya kläder och hemtextilier. Hushållens andel av konsumtionen var något över 80 procent. Under ett år köper en finländare i genomsnitt 7,4 kg kläder och 2 kg hemtextilier. Resten av utbudet (17 procent) används inom den offentliga sektorn och i företag. De största konsumenterna inom denna sektor är aktörer inom hälso- och sjukvård och socialt arbete, tvätterier, försvarsmakten, hotell- och restaurangbranschen samt städtjänster. I Finland uppkom 2019 sammanlagt 85 773 ton avlagda textilier (återanvändbara och förbrukade textilier). Hushållens avlagda textilier uppgick till 63 115 ton, cirka 11,4 kg per person. Av hushållens textilier hamnade över 60 procent med blandat avfall och användes som energi. Enskilda insamlare, välgörenhetsorganisationer och kommunala avfallsanläggningarna samlade separat nästan 23 000 ton avlagda textilier. År 2019 gick totalt 9 990 ton textilier från hushållen, cirka 1,8 kg per person, till återanvändning. Över 14 000 ton avlagda textilier exporterades.
Enligt den gällande avfallsförordningen ska kommunen ordna områdesvis mottagning av textilavfall från hushåll senast från och med den 1 januari 2023. Inom av kommunerna anordnad separat insamling samlades 2022 in sammanlagt 1300 ton avlagda textilier. I och med förslaget blir det aktuellt att omvärdera den uppgift att ordna separat insamling av textilavfall som närvarande föreskrivs för kommunerna. Enligt den gällande avfallslagen ska innehavaren av textilavfall som uppkommer någon annanstans än i hushåll i mån av möjlighet ordna separat insamling av textilavfall till andra delar. Förslaget medför innan ändring i detta.
Flera sociala företag samt återanvändningsaktörer samlar in kasserade textilier. Kommunerna, producenterna och andra som samlar in avfall yrkesmässigt är skyldiga att i samband med avfallsinsamlingen bereda företag eller sammanslutningar som bedriver förberedelse för återanvändning möjlighet att få tillgång till avfall som lämpar sig för förberedelse för återanvändning för att förbereda avfallet för återanvändning. Utifrån förslaget borde avfallslagen ändras i flera avseenden för att motsvara de nya rättigheterna och skyldigheterna för olika aktörer.
Textilier som samlas in för återanvändning (användbara kläder i gott skick) har med stöd av avfallslagen inte tolkats som avfall utan som produkter, och de har således inte omfattats av kommunens ansvar att ordna avfallshantering. Sociala företag samt andra återanvändningsaktörer har själva svarat för hanteringen av det textilavfall som uppkommit i deras verksamhet och för kostnaderna för den. Förslaget skulle ändra textilier som samlas in för återanvändning till avfall samt överföra kostnaderna för hanteringen av textilavfall till producentansvaret.
Ekonomiska och miljökonsekvenser
Enligt förslaget ökar det utökade producentansvaret såväl företagens som myndigheternas administrativa börda och kostnader. Till den administrativa bördan bidrar särskilt den föreslagna riktlinjen att alla insamlade textilier ska betraktas som avfall, vilket gör transport, hantering och överföring av textilier som insamlats för återanvändning till tillståndsbelagd yrkesmässig transport och hantering av avfall.
Det utökade producentansvaret höjer kostnadsnivån för producenterna, vilket syns i form av stigande priser på textilier och skor. Omfattningen av producenternas kostnadsansvar enligt förslaget påverkas i väsentlig grad av att distanshandeln tas med samt av definitionen av producent, såsom att små och medelstora företag undantas från förslaget, samt av föreslaget att textilier som insamlats för återanvändning ska omfattas av producenternas kostnadsansvar. Återanvändningsaktörernas kostnadsnivå sjunker, eftersom producenternas ska bekosta hanteringen av textilavfall som går via återanvändningsaktörer.
Förslagets konsekvenser för miljön är sannolikt positiva när återanvändningen samt materialåtervinningen av textilier effektiviseras. Bedömningarna av förslagets nationella konsekvenser preciseras efter att de separata utredningarna och konsekvensbedömningarna blivit klara.
10
Statsrådets ståndpunkt
Statsrådet anser att det är mycket bra att lagstiftningen om livsmedelsavfall och textilavfall förenhetligas i EU. Statsrådet understöder också de föreslagna målen att minska textiliers och livsmedels miljöpåverkan under hela deras livscykel. Dessutom är det mycket viktigt att stärka återanvändning och prioritetsordningen enligt ramdirektivet om avfall. Utifrån en preliminär granskning anser statsrådet att de befogenheter som föreslås bli överförda till kommissionen är befogade och proportionerliga.
Statsrådet förhåller sig avvaktande till de bindande målen att minska livsmedelsavfallet när det gäller livsmedelsavfall från hushållen, till att producentansvaret definieras mera detaljerat än i det gällande ramdirektivet om avfall samt till att alla insamlade textilier ska definieras som avfall.
Minskning av livsmedelsavfallet
Statsrådet ställer sig positivt till kommissionens mål att minska livsmedelsavfallet inom olika sektorer. Statsrådet anser att mål att minska livsmedelsavfallet är ett effektivt sätt att få medlemsstaterna att vidta åtgärder för att minska livsmedelsavfallet. Att minska livsmedelsavfallet och särskilt matsvinnet är viktigt med tanke på såväl miljön som ekonomin, och dessutom ökar det livsmedelssystemens resiliens samt bidrar överlag till en tryggad livsmedelsförsörjning genom effektivare leveranskedja och skäligare livsmedelspriser.
Statsrådet finner det viktigt att det i enlighet med förslaget är möjligt att använda ett tidigare referensår (än 2020) för målet att minska livsmedelsavfallet. Då kan det arbete som utförts före 2020 för att minska livsmedelsavfallet beaktas åtminstone delvis. Statsrådet påpekar att särskild uppmärksamhet bör fästas vid att medlemsländernas rapportering av livsmedelsavfall är jämförbar, eftersom det ännu inte finns några jämförbara tidsserier och det finns betydande skillnader i medlemsstaternas mät- och rapporteringsmetoder.
Statsrådet anser att det skulle vara mer ändamålsenligt att ålägga hushåll endast icke-bindande mål att minska livsmedelsavfallet. Statsrådet anser att det är mycket utmanande att ålägga hushåll bindande mål att minska livsmedelsavfallet. En hållbar kost förutsätter att man övergår till en vegetariskt betonad kost, vilket betyder att konsumtionen av vegetabilier ökar. Detta ökar det oätbara livsmedelsavfallet, såsom skal. I hushållen kan effektiva minskningsåtgärder riktas endast mot matsvinnet, inte allt livsmedelsavfall. Eftersom matsvinnet är endast en del av livsmedelsavfallet, leder inte minskat matsvinn till någon betydande minskning av den totala volymen livsmedelsavfall.
Statsrådet anser att det skulle kunna vara motiverat att ställa separata mål att minska livsmedelsavfallet för bearbetningen och industrin, detaljhandeln och annan distribution av livsmedel, restauranger och livsmedelstjänster samt hushåll. Åtgärderna för att minska livsmedelsavfallet samt utmaningarna är olika i de olika grupperna. Att förena hushållen och handeln under samma mål ger inte tillräcklig information om hur åtgärderna borde inriktas.
Statsrådet anser att det är bra att kommissionen i förslaget har ålagts att se över minskningsmålen 2027, då det finns mer tillförlitlig information och längre tidsserier över volymerna livsmedelsavfall i olika medlemsstater. Statsrådet förhåller sig dock avvaktandet till att primärproduktionen vid översynen eventuellt åläggs mål att minska livsmedelsavfallet, eftersom svinnet inom primärproduktionen till stor del beror på väderförhållanden, sjukdomar och skadegörare. Statsrådet anser det motiverat att bedömningsmetoder och indikatorer för volymen livsmedelsavfall utvecklas.
Textilavfall
Statsrådet understöder strävan i förslaget att förbättra den cirkulära ekonomin i fråga om textilier och förändra textilsektorn i en mera etisk och hållbar riktning. Statsrådet ställer sig positivt till att återanvändning av textilier får en starkare ställning samt understöder den föreslagna stegvisa strategin, så att det fastställs specificerade mål för materialåtervinning samt återanvändning av textilier och förberedelse för återanvändning efter att rapporteringen utvecklats och man fått tillförlitlig information. När informationen preciserats anser statsrådet att det vore motiverat att utreda även andra åtgärder för att stödja och utveckla fungerande marknader för återanvändning, återvunna fibrer samt andra returråvaror.
Statsrådet understöder utökat producentansvar för textilier och anser det motiverat att systemet med utökat producentansvar för textilier harmonieras och införs i alla medlemsstater. Statsrådet anser det viktigt att förslaget strävar till att även distanshandeln i så stor utsträckning som möjligt ska omfattas av producentansvaret. De som släpper ut produkter på marknaden via onlineplattformar bör delta i produkternas livscykelkostnader.
Statsrådet anser att bestämmelserna om utökat producentansvar för textilier i huvudsak borde basera sig på kraven enligt de allmänna bestämmelserna om producentansvar (artiklarna 8 – 8a i det gällande ramdirektivet om avfall). Mycket detaljerade bestämmelser för en sektor ökar den administrativa bördan och tar inte hänsyn till nationella särdrag. Om detaljerade bestämmelser om producentansvaret för textilier anses nödvändiga, borde man överväga att flytta dem till en separat rättsakt.
Statsrådet förhåller sig avvaktande till att omfattningen av producentansvaret fastställs på ett sätt som avviker från andra producentansvarssektorer och konstaterar att bestämmelserna i föreslagen form inte ger tillräckliga möjligheter att beakta särdrag hos medlemsstaternas nationella avfallshanteringssystem. Statsrådet anser att det vore skäl att se över producentansvarets omfattning särskilt till de delar som producentansvaret har begränsats till att gälla endast textil- och skodonsavfall som uppkommer i hushåll, små och medelstora företag har undantagits från definitionen av producent och producenternas kostnadsansvar har utsträckts till sociala företags och andra återanvändningsaktörers kostnader för avfallshantering. Även begränsningen av producenternas kostnadsansvar till att gälla endast produkter som har släppts ut på marknaden efter direktivändringen borde ses över.
Statsrådet anser dessutom att den föreslagna artikeln om producentens kostnadsansvar (22a) borde preciseras, eftersom den lämnar rum för tolkning när det gäller producentens kostnadsansvar för så kallade sociala företags avfallshanteringskostnader samt medlemsstaternas möjlighet att avvika från den fördelning av producenternas ekonomiska ansvar som föreskrivs i artikel 8a i ramdirektivet om avfall. I förslaget borde dessutom de använda termerna definieras entydigt, till exempel så kallade sociala företag eller aktörer som hanterar icke-avfall. Statsrådet understöder också översynen av de produkter som omfattas av tillämpningsområdet för producentansvaret med hjälp av KN-numren i bilagan till förslaget.
Statsrådet anser att det inte är en ändamålsenlig lösning för att förhindra olaglig export av textilavfall till tredjeländer att i enlighet med förslaget tolka alla textilier som samlas in för direkt återanvändning som avfall. Lösningen skulle förändra nuvarande praxis avsevärt och öka den administrativa bördan, såsom tillståndsprocesser. Statsrådets anser att det vore motiverat att utreda alternativa sätt att ingripa i olaglig export av textilavfall.