Motivering

Inledning

Finlands EU-medlemskap har ända från början varit en viktig kanal för utrikes- och säkerhetspolitisk påverkan. Utskottet anser det viktigt att utvärdera genomförandet av Lissabonfördraget som trädde i kraft för drygt två år sedan och skälen till att EU:s verksamhet försvagats samt att bilda sig en uppfattning om hur unionens utrikespolitik kommer att utvecklas härefter. Samtidigt gäller det att se på hur Finland dels ska kunna säkra sina utrikes- och säkerhetspolitiska intressen, dels bidra till en mer konsekvent och starkare verksamhet i EU.

EU:s ekonomiska ställning och politiska betydelse har försvagats. Integrationsmodellen har förlorat i trovärdighet och attraktivitet på grund av den ekonomiska krisen och legitimitetsproblemen. Det är viktigt att stimulera ekonomin också för att det yttre inflytandet ska återställas. Det här är en stor utmaning för EU-länderna. En ekonomisk tillväxt kräver stora omstruktureringar för att öka konkurrenskraften och sysselsättningen och garantera EU-medborgarna tillgång till välfärdstjänster. EU måste framför allt övertyga medborgarna om att den ekonomiska och sociala modellen har ett mervärde. Ekonomen Harold Laski sammanfattade på 1920-talet en utmaning för demokratin som fortfarande är aktuell: "…the challenge of modern democratic government is providing enough solid benefit to ordinary citizens that they see its continuation as a matter of urgency to themselves...""det är en utmaning för en modern, demokratiskt vald regering att tillförsäkra vanliga medborgare tillräckligt med fördelar för att de ska tycka att det är nödvändigt att regeringen fortsätter".. EU måste dessutom ha en klar och motiverad politisk vision för den framtida utvecklingen.

De politiska utmaningarna är legio. De inre motsättningarna har vuxit i styrka. Jämlikheten mellan medlemsländerna och kommissionens ställning har ifrågasatts. Solidariteten har minskat och samarbetet präglas av förbehållsamhet. Förtroende spelar en avgörande roll för den politiska och ekonomiska verksamhetens effektivitet. Utskottet oroar sig över att EU ser ut att prioritera makt framför regler i sina principer. Krisens följder för den sociala stabiliteten i medlemsländerna måste tas på allvar, för de undergräver EU:s centrala mål: att skapa stabilitet i Europa genom att stärka det ömsesidiga beroendet.

EU befinner sig i ett vägskäl. Kommer EU att axla sitt ansvar i globala frågor eller sluta sig inom sitt skal? Förmågan att kompromissa har varit en styrka i EU. Lissabonfördraget erbjuder verktyg för kraftfulla yttre åtgärder. Det avgörande är om medlemsländerna är villiga och beredda att gå in för en mer samordnad och konsekvent utrikes- och säkerhetspolitik.

Utskottet anser att demokrati, mänskliga rätttigheter och rättsstatsprincipen fortsatt bör utgöra ett viktigt inslag i EU.s yttre åtgärder. Men vi måste utvärdera verksamheten och lära oss av våra erfarenheter t.ex. av politiken innan den arabiska våren. Dessutom bör stödet för integration av närliggande områden tydligt skiljas åt från det automatiska medlemskapsperspektivet.

Förändringar i den globala omvärlden

Ekonomin har blivit en allt viktigare faktor i säkerhetspolitiken. Det är ingen nyhet att ekonomi och politik samspelar, men det får en allt mer framträdande roll i dagens värld med hotbilder, krig och konkurrens om minskande naturresurser. De globala förändringarna styrs av de allt starkare tillväxtekonomierna och geopolitiken. G20 har blivit en viktig internationell maktfaktor att räkna med, även om gruppen blivit mer oenig och dess beslut har fått mindre genomslagskraft sedan början av finanskrisen. Det aktiva engagemanget i globala frågor har blivit en förlängd arm av de här ländernas ekonomiska maktutövning.

Förenta staterna intresserar sig allt mer för Asien, Kinas växande ekonomiska och politiska inflytande och den militära upprustningen med anknytande spänningar, särskilt i Stillahavsområdet. Det inrikespolitiska läget och de ekonomiska nedskärningarna kan enligt bedömningar bidra till att Förenta staternas utrikespolitiska aktivitet minskar.

Den ekonomiska krisen i EU har kringskurit unionens politiska betydelse och inflytande. Krisen har stulit ledarnas uppmärksamhet på bekostnad av de yttre förbindelserna. EU:s försvagade ställning ses kanske som ett större problem än det är, eftersom förväntningarna på EU var för högt uppskruvade, inte minst i fråga om globala utmaningar som spridning av massförstörelsevapen, terrorism, klimatförändring och fattigdom.

Trots det stärkta ömsesidiga beroendet är det enligt experter möjligt att vi går mot multipolaritet och ökad konkurrens. De globala ekonomiska och politiska förändringarna gör det ännu mer motiverat att stödja ett i politiskt hänseende harmoniskt och konkurrenskraftigt EU, då också de stora medlemsländernas relativa tyngd minskar.

Hur utvecklingen inom EU påverkar utrikes- och säkerhetspolitiken

I sina yttre förbindelser har EU inte fullt ut förmått omsätta sin potential i inflytande. Unionen har en omfattande metodarsenal och i ljuset av medlemsländernas historia är dess globala know-how unik. Men de yttre förbindelserna präglas av att det saknas ett gemensamt mål. Verksamheten är i hög grad reaktiv och har framför allt på senare tid styrts av enskilda medlemsländer. De anspråkslösa yttre förbindelserna jämförs ofta med gemensamma nyckeltal, bland annat utgör EU:s ekonomi en tredjedel av den sammantagna bruttonationalprodukten i världen, EU finansierar mer än 50 procent av allt utvecklingsbistånd och nästan 40 procent av FN:s budget.

De yttre förbindelserna har försvårats på grund av en rad överlappande kriser: skuld- och finanskriserna i de europeiska länderna och bankkrisen. Det interna krisläget är i stor utsträckning utslagsgivande för hur utrikespolitiken ser ut. Dessutom innebär den globala ekonomiska krisen att konkurrensläget skärps för Europa. Det finns fortfarande ingen samsyn på de yttersta orsakerna till den ekonomiska krisen, så det är krävande att förhandla fram en lösning på längre sikt. EU:s verksamhet har också påverkats av utvidgningen, det fördjupade samarbetet och processerna för medlemskap i euroområdet. Utskottet påminner om att de beslut som fattades när EU skulle utvidgas och euron införas byggde på dåvarande politisk lägesbedömning och integrationspolitik. En analys av beslutens samlade effekter visar dock att en bättre efterlevnad av de överenskomna kriterierna hade gjort det lättare att förebygga och klara av kriser.

Den ekonomiska utvecklingen i Europa väntas bli långsam de kommande tio åren. Här spelar många osäkerhetsfaktorer in: instabiliteten på finansmarknaden, skuldsättningen i offentliga sektorn och en hög arbetslöshet. Dessutom försvåras tillväxten i de flesta industrialiserade länder av att försörjningskvoten försämras på grund av att befolkningen åldras. Till följd av krisen har den offentliga ekonomins finansiella ställning försämrats i många EU-länder. En annan konsekvens av den ekonomiska krisen är att det blir allt viktigare att ha kostnads- och utgiftstrycket på försvarsanslagen under kontroll. Målet är att frigöra resurser från organisationsdrift till kapacitetsutveckling.

Enligt de flesta experter håller EU inte på att falla sönder. En öppet kritisk debatt om EU:s mervärde har varit nödvändig och har enligt vissa undersökningar t.ex. lyft fram finländarnas principiellt positiva inställning till EU-medlemskapet. De facto ställer sig nu rekordmånga positivt till vårt medlemskap i EU (enligt en undersökning gjord av Näringslivets Forskningsinstitut är 55 procent för och 20 procent emot det). Det fördjupade samarbetet i euroområdet väntas bli ännu starkare. EU går allt tydligare mot differentierad integration. Storbritannien kommer fortsatt att ha stort inflytande samtidigt som dess politik allt starkare präglas av motstånd mot fördjupad integration. Tyskland men också Frankrike har stärkt sina positioner, och samarbetet mellan dem anger allt tydligare kursen när det gäller EU:s viktigaste politiska linjeval. Utskottet påpekar att inofficiella maktgrupperingar är en nödvändig realitet i politiken (UtUB 7/2010 rd) men att det uppstår problem när stora medlemsländer går in för mellanstatligt samarbete utanför de gemensamma beslutsprocesserna. Både små och stora medlemsländer måste vara flexibla för att EU ska kunna fatta gemensamma beslut och bli en aktör med ett inflytande som motsvarar resurserna.

De metoder som valts hittills och väljs i framtiden för att hantera den ekonomiska krisen kommer enligt utskottet att påverka hela unionens utveckling i ett vidare perspektiv. Finland bör välja metoder med hänsyn till de grundläggande principer som riksdagen lagt fast för utvecklingen av unionens verksamhet. Utskottet noterar att kommissionens ställning försvagats till följd av krisen. Den här trenden har förstärkts i och med att vissa medlemsländer nyligen intagit ståndpunkten att ledningen av Schengenpolitiken ska övertas av Europeiska rådet.

Enligt utredning kommer den ekonomiska differentieringen att bidra till att utvecklingen går i ojämn takt inom andra områden också. Om rådet får större makt över ekonomin kommer det att påverka andra områden. Enligt utskottets tidigare ståndpunkter (UtUU 6/2005 rd UtUB 6/2008 rd) är det viktigt för de små medlemsstaterna att kommissionen bidrar till jämvikten i relation till de stora medlemsländerna.

Enligt vissa bedömningar måste unionen med sina 27 olika medlemsländer, sitt långsamma och tröga beslutssystem och sin ineffektiva verksamhet förnya sig radikalt om den vill ha kvar sin globala status och sitt inflytande — och undvika att falla sönder.

Det bedöms också som sannolikt att utvecklingen går i ojämn takt inom säkerhets- och försvarspolitiken via det strukturerade samarbetet. Utskottet hänvisar till sin tidigare ståndpunkt (UtUB 5/2009 rd) och menar att ett permanent strukturerat samarbete erbjuder en användbar mekanism för att utveckla de militära resurserna och välkomnar att Finland i princip ställer sig positivt till samarbetet. Det permanenta strukturerade samarbetet bör vara öppet för alla medlemsstater som uppfyller kriterierna för det. Kriterierna bör uppmuntra till nya åtaganden och kapacitetsutveckling och de bör i princip vara kvalitetsrelaterade. Finland bör se på vilket mervärde det strukturerade samarbetet ger och vilket behov vi har av att medverka i en förändrad säkerhetsomvärld. Utskottet påpekar att framsteg i praktiken har gjorts tack vare att utvecklingen tillåtits gå i olika takt (Schengen, euron, undantagsklausuler (opt-outs)).

Legitimiteten i EU:s verksamhet har på goda grunder ifrågasatts på bred front under krisen. Men inget svar har hittats i det stärkta Europaparlamentet eller genom de nationella parlamenten. Legitimiteten och solidariteten mellan medlemsstaterna står på prov. Under den fortsatta ekonomiska krisen upplever medborgarna i vissa medlemsländer att EU-institutionerna och villkoren för stödpaketen uppvisar brist på solidaritet och är orättvisa. I andra medlemsländer menar man att åtgärderna för att begränsa krisen strider mot de gemensamma spelreglerna och att solidariteten nu gått för långt. Det är svårt att återställa allmänhetens förtroende. Utskottet framhåller att ett av de viktigaste målen i EU i framtiden bör vara att stärka legitimiteten på bred front. Exempelvis återspeglar den undersökning som gjorts av Näringslivets delegation en polarisering av attityderna mellan förespråkare och motståndare. En kringskuren ekonomisk suveränitet för att få ordning på medlemsstaternas ekonomi pekar enligt utskottet allt tydligare på hur viktigt det är med öppen beredning under kommissionens ledning, med att medlemsstaterna behandlas lika och engagerar sig och med parlamentarisk kontroll.

I sin utrikespolitik har EU tagit avstamp i värderingar och betonat mjuk diplomati och exemplets makt, också när det gäller mänskliga rättigheter och utveckling mot en rättsstat och demokrati. Allt eftersom sammanhållningen inom EU försvagats — och ställvis övergått i öppet utnyttjande av systemet, bristande solidaritet eller ren egoism — har trovärdigheten i unionens värdemål urholkats. Unionen är inte längre lika konkurrenskraftig eller attraktiv i utomståendes eller medborgarnas ögon.

I näromgivningen där EU bör kunna främja medlemsländernas gemensamma intressen har enskilda medlemsländer varit särskilt aktiva, som i Ryssland och Nordafrika, framför allt när läget varit instabilt. I FN:s säkerhetsråd har vissa EU-länder med allt större öppenhet och eftertryck drivit en nationell politik.

Utskottet framhåller att EU trots sin relativt sett försvagade status fortsatt har nått en lång rad resultat. Utvidgningen är ett tecken på att unionen effektivt utövat sitt inflytande på västra Balkan. I ett effektivitetsperspektiv är t.ex. strategin för Afrikas horn ett bra resultat. Den underlättar för EU att samordna och styra sina insatser och instrument för såväl utvecklingssamarbete, humanitär hjälp och politiska processer som handel och säkerhets- och försvarspolitik. De här EU-insatserna syns, lika lite som många andra verktyg för mjuk diplomati, inte i offentligheten.

Finlands viktigaste mål och verksamhetsformer i brytningsfasen i EU-integrationen

Finlands prioriteringar

Ett starkt och välmående EU förbättrar säkerheten i medlemsländerna, påpekar utskottet. Finland bör också framöver ha en starkare gemensam utrikespolitik i EU som mål och som ett mervärde för vår nationella utrikespolitik. Vi bör vara konsekventa och ta initiativ i utvecklingen av de strategiska sakfrågorna i EU:s utrikes- och säkerhetspolitik. Enligt regeringens berättelse och en utredning till utskottet har Finland tagit initiativ i många frågor, t.ex. samarbetet mellan EU och Nato, översynen av EU:s säkerhetsstrategi och EU:s globala strategi. Initiativen bör konsekvent följas upp och främjas i fortsättningen. Enligt sakkunniga måste det mer till än utrikespolitiska initiativ för att utveckla EU:s utrikespolitik. Initiativ som tagits inom EU:s andra politikområden avspeglas i utrikespolitiken, t.ex. att den fria rörligheten inom unionen stärktes i och med Schengen och nu återverkar på de yttre åtgärderna, bland annat inom gränssäkerhet och hantering av illegala flyktingar.

Utskottet anser att Finland ska ha som centralt mål att bevaka de nationella utrikespolitiska intressena antingen bilateralt eller på EU-nivå. Vi bör bedöma hur effektiva och lämpliga olika verksamhetsformer är för att bevaka våra intressen i nuläget. Finlands eventuella medlemskap i FN:s säkerhetsråd nästa år kräver en utredning av de viktigaste linjevalen.

Enligt utskottets mening (UtUB 7/2010 rd) kommer bilaterala relationer och regionalt samarbete att spela en central roll i den europeiska utrikes- och säkerhetspolitiken under de närmaste åren och årtiondena. I framtiden kommer säkerhetspolitiken att kretsa mer kring geopolitiska mål och staters gemensamma regionala mål än vilka allianser de enskilda länderna tillhör. För att tillgodose de nationella intressena behöver samarbetet i synnerhet med de nordiska och baltiska länderna konsekvent byggas ut. När det gäller bilaterala relationer har Finland ekonomiska intressen t.ex. i Ryssland, och de bör aktivt främjas tillsammans med likasinnade länder om EU inte är kapabelt till gemensamma åtgärder. Å andra sidan kräver utvecklingen av Östersjöregionen och Arktis att staterna handlar gemensamt; bland annat bör de här frågorna garanteras högre prioritet i EU. Ju viktigare Arktis blir, desto närmare samarbete behövs det med Förenta staterna. Kvinnors rättigheter och utvecklingspolitisk konsekvens är områden där Finland har hög kompetens och där vi kan arbeta tillsammans med likasinnade länder.

För att nå bättre effektivitet bör vi disponera våra nationella resurser för de viktigaste sakfrågorna och söka uppbackning för våra mål hos länder med liknande intressen. Regeringen och republikens president bör ha ett nära samarbete kring samordningen av EU:s utrikes- och säkerhetspolitik och den bilaterala utrikespolitiken för att ge dem större genomslagskraft.

I valet av verksamhetsformer bör infallsvinkeln vara långsiktig och konsekvent. I sakfrågor måste de långsiktiga utrikespolitiska målen och effekterna av verksamhet på EU-nivå vägas in. Finlands säkerhet och inflytande är oskiljaktigt sammanbundet med de nordiska länderna, EU och bredare transatlantiska strukturer. Därför bör vi undvika att göra val som försvagar de strukturerna. Om vissa viktiga mål säkrare kan uppnås nationellt eller tillsammans med likasinnade länder — utan att det blir några motsättningar i relation till EU:s åtgärder — bör de aktivt övervägas som ett led i normala beslutsprocesser.

De institutionella ramarna för att utveckla de yttre förbindelserna

EU:s utrikes- och säkerhetspolitik bygger fortfarande på konsensus mellan regeringarna i de 27 medlemsländerna. Den här grundläggande konstellationen förändrades inte trots att Lissabonfördraget förde med sig den hittills mest ambitiösa institutionella ändringen inom utrikes- och säkerhetspolitiken.

Genom att inrätta en ordförandepost i Europeiska rådet, bredda den höga representantens mandat och inrätta en utrikestjänst ville man försäkra sig om en starkare ledning och mer konsekvent politik. Men det står nu klart att målen ännu inte har nåtts. Enligt vissa bedömningar syns bristen på politiskt intresse för en stark gemensam ledning redan i de första personvalen. Utskottet har erfarit att EU:s ställning och yttre åtgärder rentav har försvagats och splittrats efter att fördraget trädde i kraft, inte minst i och med den ekonomiska krisen och eurokrisen.

Utskottet har konsekvent (UtUU 6/2005 rd, UtUB 6/2008 rd) lyft fram betydelsen av balans mellan EU-institutionerna, jämlikhet mellan medlemsstaterna och bred tillämpning av gemenskapsmetoden. Gemenskapsmetoden kräver en fortsatt självständig och stark kommission i utvecklingen av euroområdet.

De reformer som genomfördes genom Lissabonfördraget avsåg att koncentrera beredningen, ledningen och genomförandet av utrikespolitiken och EU:s representation utåt till en enda aktör. Enligt expertbedömningar är fördragsändringarna ett steg i rätt riktning med tanke på EU:s utrikes- och säkerhetspolitiska tyngd. På sikt finns det inget alternativ till en gemensam utrikes- och säkerhetspolitik som täcker in yttre förbindelser, om vi vill behålla vår kapacitet att bemöta globala hot mot säkerheten.

Men i brytningsfasen gavs den höga representanten alltför många uppgifter: hög representant, vice ordförande i kommissionen, ordförande för rådet för utrikes frågor och chef för Europeiska utrikestjänsten. Enligt experter står det klart att alla de här uppdragen inte kan skötas utan ett fungerande system med ställföreträdare och delegering. Utskottet ställer sig bakom det initiativ som regeringen tagit fram tillsammans med några andra medlemsländer om ett system med ställföreträdare för den höga representanten.

Europeiska rådet har fått en allt viktigare roll inom de yttre förbindelserna i och med Lissabonfördraget och därmed har hanteringen av de yttre förbindelserna åtminstone temporärt försämrats, eftersom ledarna förståeligt nog har varit upptagna med ekonomin och utrikesministrarna haft mindre rum än tidigare att sköta utrikespolitiken, för att inte tala om att dra upp riktlinjer på längre sikt.

Lissabonfördraget bestämmer inte alla detaljer i hur arbetet ska fördelas mellan aktörerna eller hur ärenden ska beredas. EU:s funktionsförmåga kan försämras oberoende av vem som innehar vilken post, om man rent konkret inte kan enas om hur konsekvensen och effektiviteten i verksamheten ska säkras.

Hösten 2011 tillspetsades krisen i EU:s trovärdiga och samordnade utrikespolitik till den grad att EU inte kunde visa upp en enig front i internationella organisationer som FN. Det går inte att få ut budskapet till medborgarna eller utomstående att vi har som gemensamt mål att tala med en röst, om vi samtidigt tillåter att budskapet förmedlas med fler än en röst.

Utskottet framhåller att det är viktigt med konsekvens mellan EU:s utrikespolitik och de politikområden med externa dimensioner som kommissionen har hand om för att de ska ha önskad effekt. Det är oroväckande att det rentav har uppstått nya skiljemurar (t.ex. inom handel och utveckling) sedan huvudavdelningen för yttre förbindelser flyttades över från kommissionen till utrikestjänsten. Kommissionen måste vara redo att ge den höga representanten och utrikestjänsten de befogenheter som behövs för att garantera konsekvensen. Det är inte acceptabelt att institutionella revirstrider hindrar att EU-institutioner och resurser nyttjas fullt ut för unionens och medlemsländernas bästa.

Representationerna är viktiga kanaler för information och påverkan. Det är en utmaning för EU:s representationer hur vägledningen ska gå till både inom utrikespolitik och gemenskapsärenden som hör till kommissionen. På grund av befogenhetsfördelningen får den höga representanten inte för närvarande systematiskt tillgång t.ex. till all relevant information om yttre förbindelser. För att unionen ska fungera så samordnat som möjligt bör utrikestjänsten också tjäna som arbetsredskap för Europeiska rådets ständige ordförande i Gusp-frågor.

Den nya verksamhetskulturen gör det svårt att ersätta varje medlemsstats "EU-ägarskap" som kom med det roterande ordförandeskapet; det har minskat solidariteten med ledningsstrukturerna.

Ett stort problem är att det saknas ett samlat ansvar för de yttre förbindelserna (tidigare tillskrevs det ordföranden). Den multipolära ledningsstrukturen kräver att det finns ett tydligt strategiskt berednings- och beslutssystem. De yttre förbindelserna behandlas under ledning av Europeiska rådets ordförande, den höga representanten och det land som innehar det roterande ordförandeskapet. Utskottet framhåller att ansvarsfördelningen måste vara klar både i fördragen och i praktiken.

En samlad strategi för yttre förbindelser

EU:s säregenhet och styrka inom yttre förbindelser bygger på en bred metodarsenal med ovedersäglig betydelse för hanteringen av kriser. Utmaningen är att konkretisera den gemensamma viljan. Utifrån sakkunnigutlåtanden anser utskottet att de olika verksamheterna skulle kunna sammankopplas strategiskt och effektivt genom en samlad strategi för yttre förbindelser. Strategin behöver inte genomgående gälla enbart säkerhet utan också hur EU ska driva sina gemensamma intressen inom de yttre förbindelserna.

I en värld av ömsesidigt beroende bör vi — i linje med vårt nationella vägval — på EU-nivå sikta på en samlad strategi för yttre förbindelser, där de olika politikområdena kombineras så att de backar upp varandra: hållbar utveckling, miljö, mänskliga rättigheter, handel och säkerhet. De yttre dimensionerna av de inre politikområdena ingår enligt Lissabonfördraget i de yttre åtgärderna. De yttre förbindelserna är alltså en integrerad del av EU:s inre politik. Besluten och transaktionerna inom den inre politiken påverkar de yttre åtgärderna och verksamhetsmöjligheterna, t.ex. inom sektorerna energi, miljö, jordbruk och rättsliga och inrikes frågor. En mer konsekvent politik har också ekonomisk betydelse, ett inte helt ovidkommande argument med tanke på den skärpta budgetdisciplinen.

Det är bra att Finland — tillsammans med Sverige — har tagit initiativ till utveckling av EU:s säkerhetsstrategi. Utskottet betonar att innehållet bör bestämma inriktningen. Med hänsyn till diskussionen på mötet i Gymnich i mars 2012 menar utskottet att Finland bör försöka få i gång debatter med stöd av likasinnade länder för att fortsätta arbetet på en gemensam strategi, t.ex. genom att skissera upp mål för innehållet som man kan få uppbackning för från de centrala länderna. Det kan röra sig om politiken i Arktis och Östersjön och hur EU hållbart ska kunna utveckla potentialen i områdena och tackla de stora frågorna i anknytning till dem, grannskapspolitiken och högre prioritet för den i EU:s utrikespolitik samt politiken för västra Stilla havet för att EU ska kunna planera det regionala samarbetet med Kina och Indien.

Utvecklings- och handelspolitiken och miljöpolitiken blir allt viktigare på det globala planet och ska utgöra en väsentlig del av EU:s yttre förbindelser enligt Lissabonfördraget. Utskottet hänvisar till sina tidigare betänkanden UtUB 13/2010 rd och UtUB 2/2012 rd där de här frågorna behandlas i stor omfattning.

Utskottet hänvisar till de finansiella ramarna för 2014—2020 (E 4/2012 rd) som är under arbete och menar att det måste adekvata resurser till för de yttre förbindelserna för att EU:s viktiga mål, att påverka globalt, ska kunna säkras på det operativa planet. Utskottet har tidigare framhållit att finansieringen av den nordliga dimensionen behöver säkerställas (UtUX 5/2012 rd). På nationell nivå ser det med oro på utrikesministeriets resurser (UtUU 1/2011 rd) i relation till de ökade uppdragen och utrikespolitikens betydelse för att stärka Finlands ekonomi.

Målen för samarbetet med internationella organisationer bör prioriteras tydligare i EU:s verksamhet och resultaten utvärderas utifrån det mervärde som de här organisationerna ger med tanke på de bilaterala relationerna.

Prioriteringarna inom den gemensamma säkerhets- och försvarspolitiken (GSFP)

Den gemensamma säkerhets- och försvarspolitiken har utvecklats i 10 år och mot den bakgrunden finns det inga skäl att undervärdera resultaten (bland annat 25 operationer med sammanlagt 80 000 medverkande personer). Med hänsyn till de interna och globala förändringarna i omvärlden vill utskottet att den gemensamma säkerhets- och försvarspolitiken skyndsamt utvecklas. Europa måste ta allt större ansvar för sin egen säkerhet. Behovet av samverkan ökar framför allt nu när de nationella försvarsbudgetarna minskar. Förenta staternas hyser ett allt större intresse för Asien och vill uppenbart att Europa tar över en del av det regionala säkerhetsansvaret. Gemensamma insatser behövdes till exempel i Libyen under den arabiska våren. Det var de facto Nato, Frankrike och Storbritannien som tog ansvar för att planera och leda operationen. Den pågående krisen i Syrien visar att det internationella samfundet inte har kraft att ingripa i interna kriser. Det är i och för sig positivt att EU är enigt i fråga om den krisen, men det räcker inte med det. Det viktiga är att EU kan påverka andra länder, framför allt strategiska partner, så att det verkligen går att utöva påtryckningar på alla parter i krisen.

Utifrån det så kallade Weimarinitiativet (från Polen, Tyskland och Frankrike) prioriteras tre delområden: 1. militär kapacitet (särskilt permanent planerings- och ledningskapacitet och stridsgrupper), 2. samarbete och gemensamma projekt (inklusive pooling & sharing) och 3. samarbete mellan EU och Nato. Utskottet inskärper att det är viktigt att Finland fortsatt backar upp initiativet och eftersträvar konkreta resultat som kan bidra till ökad säkerhet och försvarskapacitet i Finland.

Framstegen har gått långsamt trots att tre centrala EU-länder och största delen av medlemmarna ställt sig bakom initiativet. Storbritannien, som brukar vara emot försvarssamarbete, gick i december 2011 äntligen med på en kompromiss som gör det möjligt att inrätta det första operativa högkvarteret — visserligen bara för stöd och samordning — för insatser i Afrikas horn. Utskottet anser att bredaste möjliga medverkan med stöd av de centrala medlemsländernas resurser bör vara målet också framöver. När politisk enighet saknas kan operationer sättas in för att nå mer bestående lösningar. Det behövs en starkare strategisk planeringskapacitet för andra än militära kriser. Om kapaciteten utvecklas, används och fördelas gemensamt (pooling & sharing) kan det underlätta för långsiktiga lösningar för att åtgärda kapacitetsbrister, framhåller utskottet. Det är också ett viktigt led i arbetet för att få fart på samarbetet mellan EU och Nato att genomföra gemensamma övningar och säkra samverkanskapaciteten. För utveckling av stridsgrupperna är det relevant att de kan sättas in mer flexibelt. I dagens ekonomiska läge är stridsgrupperna långt ifrån kostnadseffektiva jämfört med andra GSFP-alternativ.

På decembermötet 2011 påskyndade rådet insatser också inom andra GSFP-områden, t.ex. för ett mer systematiskt genomförande av strukturer som inrättats genom Lissabonfördraget, bl.a. civila och militära insatser, och för bättre planering och finansiering. Utskottet påtalar särskilt den långsamma beredningen av insatser.

Inom säkerhetspolitiken kommer civil krishantering sannolikt att prioriteras om EU inte kan enas om en gemensam linje, få fart på sina beslutsprocesser och komma överens om t.ex. gemensamma planerings- och kommandocentraler eller användning av stridsgrupper. Det är dessutom av största vikt att förebyggande arbete och fredsmäkling mer systematiskt integreras i EU:s krishanteringspolitik.

Att utveckla samarbetet med Nato är inte det allra gynnsammaste projektet eftersom EU inte är enigt i frågan (problematiken Grekland—Turkiet). Risken finns att de resultat som samarbetet gett rent konkret måste återtas om de blir en del av en större helhet. Å andra sidan påpekar utskottet att EU på Natos toppmöte i Chicago i maj 2012 förväntas komma med konkreta initiativ till utveckling av de gemensamma resurserna som ett försök att konkretisera samarbetet mellan EU och Nato.

Det är oroväckande att arbetet med att genomföra solidaritetsklausulen i Lissabonfördraget när det gäller naturkatastrofer fortfarande inte är slutfört i EU-institutionerna. Utskottet påskyndar arbetet.

Strategiska partnerskap

Ju mer den globala maktbalansen förändras, desto viktigare framstår EU:s strategiska partnerskap. Tillväxtekonomiernas roll i globalhanteringen kräver att EU gör en "objektiv" bedömning av dessa partnerskap. Det gäller för EU att precisera sina globala prioriteringar och särskilt hur partnerskapsländerna kan bidra till och stödja måluppnåelsen.

Det är inte alltid klart vilka de materiella målen för partnerskapen är. EU och dess strategiska partners har inte lyckats identifiera sina gemensamma politiskt eller ekonomiskt strategiska intressen. Resultatet av t.ex. enstaka toppmöten, som beretts med relativt kort varsel och ibland utan medlemsstaternas medverkan, har mången gång bara varit en resolution. Dessutom bör EU lägga fast allmänna principer för partnerskap bland annat utifrån den ömsesidighet som Finland flaggar för. Det är viktigt att frågorna behandlas öppet för att förtroende ska råda också när svåra frågor kommer upp till behandling.

Samarbete bör ske med alla länder men det finns en gräns för hur många de strategiska partnerna kan vara. För EU är Ryssland, Förenta staterna och Kina viktiga. EU bör anlägga en mer realistisk syn på vilka de olika ländernas intressen är i partnerskapen. Förhållandet till olika länder varierar stort, allt från konkurrent till partner. I strategierna bör tydligare vikt läggas vid vissa ekonomiska eller politiska mål beroende på land. När det gäller partnerskap mellan Ryssland och EU hänvisar utskottet till sin tidigare ståndpunkt (UtUB 7/2010 vp) och betonar de gemensamma säkerhetsintressena (Östersjön, Afghanistan, energisäkerhet, narkotika, terrorism) och de ekonomiska möjligheter som WTO-medlemskapet öppnar. Bedömare tror att relationerna riskerar svalna efter det ryska presidentvalet i mars, främst på det retoriska planet. Människorätts- och rättsstatsläget i Ryssland måste förbättras och större hänsyn tas till det civila samhället i alla former av samarbete. För Förenta staternas del är det ekonomiska samarbetet fortfarande centralt. På den gemensamma intresselistan står också en transatlantisk dialog om hållbar utveckling, utvecklingsfrågor, kampen mot terrorism, miljö och klimatförändringen. I samarbetet med Kina och andra tillväxtekonomier, som Indien och Brasilien, ligger fokus på att få länderna att ta sitt ansvar för globala problem och följa ekonomiska spelregler. Kina bör genom konkreta projekt engageras att följa rättsstatsprincipen och respektera mänskliga rättigheter.

Utskottet hänvisar till sin tidigare ståndpunkt (UtUB 7/2010 rd) och poängterar Turkiets växande ekonomiska och politiska tyngd. När medlemskapsperspektivet skjuts i bakgrunden bör Finland och EU via gemensamma intressen försöka finna utrikes- och säkerhetspolitiska projekt exempelvis i uppföljningen av den arabiska våren och den vägen stärka ekonomin och en bred parlamentarisk demokrati i de berörda länderna.

Människorättspolitik

Meddelandet i december 2011 från EU:s höga representant och kommissionen pekar på en bristande strategisk och operativ infallsvinkel i EU:s strategi för mänskliga rättigheter. För att resultat ska uppnås krävs det ett tydligt uttalat politiskt engagemang från rådets sida. Utskottet hänvisar till sin tidigare ståndpunkt till en utveckling av EU:s politik för mänskliga rättigheter (UtUB 1/2010 rd) och konstaterar att strategin kräver konkreta prioriteringar och en konsekvent människorättspolitik inom EU. Värdebaserad styrning särskilt inom politiken för mänskliga rättigheter kan ge politiken gentemot omvärlden större genomslagskraft.

Sanktionspolitik

Enligt information till utskottet har EU:s sanktionspolitik (USP 17/2011 rd) inte haft önskad effekt. Systemet undermineras av bristande konsekvens och av att medlemsstaterna låter egna intressen gå före en samstämmig och effektiv sanktionspolitik. Verksamhetens trovärdighet har fått sig en törn. Utskottet inser att sanktioner och isolering är en politisk nödvändighet i vissa fall. Med beaktande av målen för EU:s utrikespolitik och utifrån de erfarenheter som sanktionspolitiken gett bör man försöka gå in för en mer övergripande dialog med utfästelse om samarbete när utvecklingen framskrider (enligt en "mer för mer, mindre för mindre"-princip).

Vikten av nordiskt samarbete

I och med att de nordiska länderna står inför likartade säkerhets- och försvarspolitiska utmaningar har samarbetet mellan dem fördjupats. Det sker huvudsakligen utifrån rekommendationerna i Stoltenbergrapportenhttp://formin.finland.fi/public/download.aspx?ID=40312&GUID={7E10642B-D6C0-4E4A-A899-60945C3C5DE8} med inriktning på bl.a. Arktis, krishantering, territoriell övervakning och försvarsupphandling.

De nordiska utrikesministrarna antog vid ett möte i april 2011 i Helsingfors en nordisk solidaritetsförklaring som gäller fredstida kriser såsom naturkatastrofer. Den svenska regeringen har med bistånd från sin riksdag gett en ensidig förklaring att Sverige inte kommer att förhålla sig passivt om ett angrepp skulle drabba ett annat nordiskt land och är berett att också ge militärt stöd. Den förtydligande diskussionen om vad denna förklaring har för konsekvenser — särskilt för EU-länder utöver säkerhetsgarantierna i Lissabonfördraget — har inte varit tillräckligt uttömmande. Inte minst samarbetet kring informationssäkerhet är högaktuellt och samarbetet mellan utrikesförvaltningarna bör om möjligt stärkas ytterligare, understryker utskottet.

Det har påpekats att framför allt små länder behöver samarbeta på grund av kostnadstrycket när man inom försvaret och vid förmågeutveckling i likhet med andra förvaltningsgrenar övergår från ett arbetskraftsintensivt till ett mer kapitalintensivt funktionssätt. De nordiska länderna siktar på kostnadseffektivitet och kompatibilitet för att kunna samarbeta intensivare t.ex. kring utbildning, upphandling av försvarsmateriel och krishanteringsoperationer. År 2009 inrättades Nordic Defence Cooperation (Nordefco) som täcker in samverkan kring försvarsmateriel, militär krishantering och förmågeutveckling. Nordefco bygger på frivillighet, nationella beslut och länderspecifika säkerhetspolitiska beslut. Norge, Sverige och Finland har avancerat längst i arbetet. Intresset för Nordefco har ökat i Danmark efter att Nato uttryckt sitt gillande för verksamheten. Det intensifierade nordiska försvarssamarbetet kan fungera som ett bra exempel för EU:s gemensamma säkerhets- och försvarspolitik. Bedömare hävdar att Nato betraktar det nordiska försvarssamarbetet som exemplariskt och tänker använda det som modell i sin partnerskapsverksamhet. Det nordiska samarbetet exempelvis vid luftstridsövningar (Finland, Norge, Sverige), havsövervakning i Östersjön och i en stridsgrupp (tillsammans med Irland) ger belägg för att samarbetet bär resultat. En djupare integration av det militära samarbetet kräver ett betydligt starkare förtroende för varandra i de nordiska länderna och svåra politiska beslut på det nationella planet för att möjliggöra t.ex. arbetsfördelning, specialisering och ömsesidigt beroende.

De nordiska länderna har redan länge haft som ambition att formulera gemensamma ståndpunkter och tala med en röst särskilt i FN, en taktik som visade sig fungera även då EU inte förmådde leverera en gemensam åsikt.

Det nordiska Östersjösamarbetet bidrar till att genomföra EU:s Östersjöstrategi och den nordliga dimensionen, inbegripet att få Ryssland att engagera sig i de gemensamma åtgärderna. Nordiska rådets program för Arktissamarbete 2012—2014 är ett politiskt viktigt instrument även i Arktiska rådet. Östersjörådet (CBSS) har befunnit sig i ett brytningsskede under de senaste åren. Till CBSS:s styrkor hör att det fungerar som ett högnivåforum för politisk debatt om regionala frågor och agerar inom det civila säkerhetsområdet, t.ex. med insatser mot människohandel.

Militärstrategiskt har inga betydande förändringar skett i Arktis. Ryssland och Förenta staterna har fortfarande en närvaro i området och har placerat kärnvapen där som avskräckningsmedel i strategiskt syfte. Med tanke på Arktis växande ekonomiska och strategiska roll är det viktigt att de nordiska länderna har ett samarbete inom den här sektorn. Samarbetet tar starkt fasta på relationerna till Ryssland och de övriga kuststaterna bl.a. med avseende på klimatförändringen och förvaltningen av naturresurser. Utskottet har konsekvent lyft fram Arktiska rådets roll och betydelsen av en stark EU-politik i arktiska frågor (senast i UtUB 2/2012 rd). Forskningssamarbetet behöver stärkas med beaktande av att närapå 90 procent av naturresurserna på havsbottnen i Arktis inte är kartlagda.

Uttalanden

Allmänt om uttalandeprocessen. Det nuvarande uttalandeförfarandet är enligt utskottets mening inte en effektiv metod för att bevaka regeringens verksamhet. Utskottet har för egen del förbättrat dialogen bl.a. genom regelbundna ministerutfrågningar. Det har också gjort de skriftliga USP-utredningarna till ett etablerat instrument för den parlamentariska kontrollen enligt 97 § i grundlagen. I värsta fall kan vissa uttalanden med berättelseanknytning ge helt fel uppfattning, eftersom statsrådet inte alltid följer en enhetlig och konsekvent linje i sina svar. Som läget är nu genererar uppföljningen av uttalandena just inget mervärde.

Utskottet vidhåller sin tidigare ståndpunkt (UtUB 2/2005 rd, UtUB 12/2005 rd) och menar att processen med uttalanden i regeringens berättelser behöver ses över till både innehåll och procedurer för att den ska uppfylla kraven på parlamentarisk kontroll i grundlagsanda.

Regeringens Östersjöpolitik.

  Utskottet föreslog att det här uttalandet stryks (UtUB 13/2010 rd), eftersom utskottet använder sig av andra kanaler för att bevaka frågan. Trots det finns uttalandet fortfarande med i åtgärdsberättelsen.

Finlands säkerhets- och försvarspolitik 2009 (SRR 1/2009 rd — RSk 17/2009 rd).

  Riksdagen godkände följande ställningstaganden:

1. Riksdagen förutsätter att man fortsätter med det säkerhets- och försvarspolitiska redogörelseförfarandet och att statsrådet omedelbart vidtar åtgärder för att utveckla det med hänsyn till åsikterna i betänkandet, inbegripet kravet på en definition av det breda säkerhetsbegreppet.

2. Riksdagen förutsätter att redogörelsen ska läggas upp som en övergripande säkerhetsstrategi som på ett balanserat sätt styr utvecklingen av alla förvaltningsområden med anknytning till säkerhet, också resurserna.

3. Riksdagen förutsätter att en parlamentarisk uppföljningsgrupp med ett klart uppdrag tillsätts också framgent för att stödja redogörelsearbetet.

4. Riksdagen förutsätter att statsrådet i nästa säkerhets- och försvarspolitiska redogörelse kommer med en detaljerad bedömning av hur det är tänkt att försvarsmakten ska omstruktureras under kommande redogörelseperioder. Detta speciellt om resurserna till exempel på grund av den ekonomiska och finansiella krisen inte når upp till planerad nivå.

5. Riksdagen förutsätter insatser av statsrådet för att höja den nationella beredskapen för civil krishantering så mycket att Finlands deltagande i civil krishantering permanent når upp till minst den miniminivå som anges i den nationella strategin för civil krishantering.

6. Riksdagen förutsätter inrapportering efter behov om beredningen av nya beslut om att utveckla och intensifiera det nordiska försvaret.

Utskottet noterar att statsrådet vidtagit vissa åtgärder med anledning av uttalandet.

Uttalandet bör stå kvar.

Finländska kandidaters placering på nyckelposter i FN och andra internationella organisationer, stödjande.

  Riksdagen godkände den 18 mars 2010 i samband med regeringens åtgärdsberättelse för 2008 (B 1/2009 rd — RSk 5/2010 rd) följande ställningstagande:

Riksdagen förutsätter att statsrådet aktivt stöder ambitionen att placera finländska kandidater på nyckelposter i FN och andra internationella organisationer.

Statsrådet har vidtagit de åtgärder uttalandet förutsätter. Rapporteringen i berättelsen är fullgod och uttalandet är följaktligen inte längre aktuellt.

Finlands politik för de mänskliga rättigheterna.

Riksdagen godkände statsrådets redogörelse i frågan (SRR 7/2009 rd — RSk 3/2010 rd) och förutsatte då att statsrådet vidtar följande åtgärder:

1. Genom sin verksamhet och fördelningen av ekonomiska resurser uppfyller statsrådet aktivt målen i redogörelsen. Statsrådet ska då bland annat se till att det finns tillräckligt stora resurser och andra förutsättningar för att Finland ska ha kapacitet att ratificera nya internationella konventioner om mänskliga rättigheter så snart som möjligt efter den politiska prövningen.

2. Statsrådet avancerar snabbt i frågan om att inrätta ett nationellt institut för mänskliga rättigheter.

3. I början av nästa valperiod antar statsrådet en nationell handlingsplan för grundläggande och mänskliga rättigheter i Finland.

4. I slutet av nästa valperiod lägger statsrådet för riksdagen fram en redogörelse om Finlands politik för de mänskliga rättigheterna som fokuserar på målen i de internationella aktiviteterna, men också innehåller en utvärdering av hur det nationella handlingsprogrammet har genomförts.

5. I nästa redogörelse går statsrådet också in på resurstilldelningen till politiken för mänskliga rättigheter.Statsrådet har vidtagit adekvata åtgärder med anledning av uttalandet och uttalandet är därför inte längre aktuellt.

Läget i Afghanistan och Finlands deltagande i ISAF-operationen.

Riksdagen godkände i samband med behandlingen av statsrådets redogörelse (SRR 1/2010 rd — RSk 6/2010 rd) följande ställningstagande:

1. Riksdagen godtar att de finländska trupperna förstärks tillfälligt, men förutsätter att statsrådet genom en utredning till utrikesutskottet kompletterar informationen om den finländska styrkans uppgifter och placering efter planeringsfasen.

2. Riksdagen förutsätter att statsrådet i fortsättningen inkluderar en bedömning av vilka effekter krishanteringen har i de redogörelser eller utredningar som gäller pågående krishanteringsoperationer.

Eftersom statsrådet har vidtagit adekvata åtgärder med anledning av uttalandet och utskottet sedermera upprepat sin begäran om en övergripande konsekvensbedömning (UtUB 2/2012 rd) är uttalandet inte längre aktuellt.

Finlands deltagande i EU:s militära krishanteringsinsats EUNAVFOR Atalanta (SRR 5/2010 rd — RSk 28/2010 rd).

Riksdagen godkände den 26 november 2010 följande ställningstagande med anledning av redogörelsen:

Riksdagen godkänner att finländska styrkor deltar i insatsen.

Finland deltog i insatsen. Uttalandet är alltså inte längre aktuellt.

Försättande av en militär avdelning i hög beredskap

som en del av EU-stridsgruppen som ställs upp av Sverige, Finland, Estland, Irland och Norge för beredskapsturen 1.1—30.6.2011 samt försättande av en militär avdelning i hög beredskap som en del av EU-stridsgruppen som ställs upp av Nederländerna, Finland, Tyskland, Österrike och Litauen för beredskapsturen 1.1—30.6.2011 (SRR 8/2010 rd — RSk 35/2010 rd).

Riksdagen godkände den 10 december 2010 följande ställningstagande med anledning av redogörelsen:

Riksdagen har inte något att anmärka på redogörelsen men förutsätter att statsrådet i början av nästa regeringsperiod lämnar riksdagen en övergripande strategi med mål för krishanteringen utifrån regeringsprogrammet.

Statsrådet anser att uttalandet inte längre behövs, trots att regeringen inte lämnat riksdagen den begärda övergripande strategin med mål för krishanteringen. Utskottet understryker att det fortfarande är aktuellt med ett svar på uttalandet.

Regeringens åtgärdsberättelse för 2009

(B 5/2010 rd). Utrikesutskottet föreslog i det sammanhanget

1. att regeringen i sin åtgärdsberättelse i fortsättningen tar in ett uppföljande avsnitt om den utvecklingspolitiska konsekvensen inom de olika förvaltningsgrenarna och att åtgärdsmotion AM 81/2009 beaktas på det sätt som anges i betänkandet,

2. att samordningen i EU-frågor regelmässigt och effektivt utnyttjas för att åstadkomma utvecklingspolitisk konsekvens,

3. att en utvecklings- och säkerhetspolitisk strategi för hur hela krishanteringen ska stärkas lämnas till riksdagen i början av valperioden och

4. att regeringen i början av nästa valperiod utreder vilka möjligheter det finns för utrikes-, försvars- och inrikesministeriet att inrätta en gemensam stabiliseringsfond.

Statsrådet har redan inlett vissa åtgärder för att lägga upp strategin för ett utvecklingspolitiskt handlingsprogram. Övriga åtgärder avser statsrådet rapportera i kommande åtgärdsberättelser. Uttalandet är fortfarande på sin plats.