Inledning

Betänkandet ska tjäna som underlag för en plenardebatt i riksdagen den 23 november 2010 om säkerheten i Europa och Finland. Betänkandet tar upp centrala säkerhetstrender. Utgångspunkten är en övergripande, odelbar och global säkerhet. I betänkandet gestaltas globala förändringskrav med hjälp av scenarier och i ljuset av konsekvenserna av den ekonomiska krisen. En säker energiförsörjning lyfts fram som ett aktuellt tema. Strategiska partnerskap utvärderas som framtida handlingsmodeller för Europeiska unionen, Nordatlantiska pakten (Nato) och Ryssland. Debatten om betänkandet ger förhoppningsvis teman för säkerhetspolitiska överväganden och ståndpunkter också under nästa valperiod.

Begreppet säkerhetsgemenskap går tillbaka till Karl W. Deutsch forskning på 1950-talet. Enligt honom kan man i historien identifiera länder och ländergrupper som i sina inbördes relationer har kunnat uppnå fredlig samexistens. En säkerhetsgemenskap bygger på överlappande värdesystem och antagandet att konflikter inom en gemenskap kan lösas med fredliga metoder. I princip kan en bredare säkerhetsgemenskap inte längre nödvändigtvis bygga på överlappande värdesystem utan den utgår också från gemensamma intressen. När det kalla kriget tog slut bedömde man att de skiljelinjer som grundat sig på motsättningar skulle komma att ersättas av en ny säkerhetsgemenskap som också Ryssland platsar i. Europeiska unionens och Natos utvidgning österut kan uppfattas som en förstärkning av den västliga säkerhetsgemenskapen. Men klarar den västliga säkerhetsgemenskapen av att förnya sig? Vill Ryssland integrera sig i denna säkerhetsgemenskap och vilken roll kommer Turkiet att spela?

Faktorer som påverkar säkerheten

Hotbilderna har blivit mer komplicerade och osäkerhetsfaktorerna fler. Det militära hotet i traditionell mening är mycket obetydligt i Europa. Kriget i Georgien i augusti 2008 visade emellertid att en fredlig förändring inte är någon etablerad norm i Europa. I centrum av säkerhetspolitiken står nu spridning av kärnvapen och terrorism och sambandet mellan dem. Man tillämpar begreppet bred säkerhet, som både OSSE och Europarådet varit med om att utveckla och befästa. De verkliga riskerna anses vara bl.a datanätens sårbarhet och en säker energiförsörjning. Nätsäkerheten beskriver ypperligt hur komplexa hotbilder vi har att göra med. IT-utvecklingen är ett villkor för ekonomisk tillväxt och öppna samhällen är beroende av snabba nättjänster. Företagen är de primära teknologiproducenterna. Vem har det slutliga ansvaret för nätsäkerheten och hur ska ekonomisk tillväxt, integritetsskydd och samhällets säkerhet passas ihop?

Den ökande globaliseringen kräver en effektivare global styrning. Enligt rapporten Global Governance 2025 USA:s National Intelligence Council (NIC) och Europeiska unionens säkerhetspolitiska institut (EUISS) har tillsammans utarbetat rapporten Global Governance 2025: At a Critical Juncture som offentliggjordes i Washington den 20 september 2010. http:/www.dni.gov/nic/NIC_home.htmlhar den gemensamma problemhanteringen (globala styrningen) nått en vändpunkt. Under den ekonomiska krisen förstärktes det ömsesidiga ekonomiska beroendet mellan stater. Ekonomier på uppgång cementerade sin betydelse. Det hör till vardagen att globala utmaningar flätas samman och att inrikes- och utrikespolitiska aspekter blandas upp. Rapporten presenterar fyra imaginära scenarier för var den internationella ordningen kan hamna, beroende på hurdan kapacitet de administrativa strukturerna har för att förnya sig och klara av gränsöverskridande och globala utmaningar.

1. "Man håller sig flytande" är den mest sannolika utvecklingen under de närmaste åren, alltså att institutionerna fortsätter som förut, man söker temporära lösningar och västländerna tvingas axla en oskäligt stor börda i den globala styrningen. Modellen är ohållbar på längre sikt eftersom den bygger på det osannolika antagandet att det inte uppstår någon kris som övergår styrmekanismernas kapacitet.

2. "Splittring" leder till att starka stater och regioner förskansar sig mot hoten bakom murar; inte minst Asien bygger upp en ekonomiskt självförsörjande regional ordning. Europa vänder sig inåt när levnadsstandarden sjunker. Förenta staternas tillväxt hämmas av budgetunderskott och skulder. Det globala umgänget mattas av och globala institutioners berättigande urholkas.

3. "Europeisk endräkt — än en gång" föds när framför allt miljöhot eller allvarliga konflikter tvingar till nytt samarbete för att lösa de globala problemen. En avgörande förändring i den globala styrningen blir möjlig. Trots att scenariot är mer osannolikt än de två föregående, kan det på sikt vara det bättre resultatet och leda till en mer hållbar internationell ordning. Förenta staterna delar med sig av sin makt till Indien och Kina som tar ett ökat ansvar och även EU:s roll får större tyngd.

4. "Konflikt är trumf i hasard" är den mest osannolika men inte omöjliga utvecklingen. Den internationella ordningen hotas av interna störningar i ekonomier på uppgång som Kina, när det nationalistiska trycket från en missnöjd medelklass växer. Spänningen ökar mellan Förenta staterna och Kina, precis som mellan BRIC-länderna (Brasilien, Ryssland, Indien, Kina). Kärnvapenkapprustningen i Mellanöstern kan få den globala tillväxten att vackla. Det blir omöjligt att förnya institutionerna.

De rubbade maktrelationerna bidrar till en multipolär internationell ordning och stärker inofficiella och icke-statliga aktörers roll. G20, vissa regionala samarbetsutsikter inte minst i Östasien och icke-statliga aktörers aktivitet är tecken på förnyelseförmåga och förändring. I kombination med den regionala ekonomiska tillväxten förskjuter de maktbalansen till fördel för Asien. En plurilateral världsordning ses ofta som en trygghetsfaktor för små stater. Den vilar på bindande avtal, starka regionala och globala institutioner och folkrätten. Framväxten av inofficiella grupper kan vara ett förebud om en återgång till stormaktspolitik och svagare officiella institutioner, men den kan också främja en effektiv plurilateralism och förnya den globala styrningen. Så har exempelvis G20 de facto varit en viktig aktör som haft en stabiliserande effekt på ekonomin. Sett ur Finlands synvinkel är det en positivare utveckling att G20-gruppenEuropeiska unionens representant, Argentina, Australien, Brasilien, Sydafrika, Sydkorea, Indonesien, Indien, Italien, Japan, Kanada, Kina, Mexiko, Frankrike, Tyskland, Saudiarabien, Turkiet, Ryssland, Storbritannien och Förenta staterna och ett antal internationella organisationer. som täcker in 85 procent av bnp i världen, 80 procent av världshandeln och 75 procent av befolkningen har tagit sig en starkare roll i den globala styrningen. För vårt inflytande är det viktigare än någonsin att vara kraftfullt pådrivande för att EU ska tala med en röst i såväl G20 som i FN:s säkerhetsråd.

Kina har aktiverat sig utrikespolitiskt och många aktörer vill vara med om att formulera de utrikespolitiska ståndpunkterna. Det försvårar Kinas engagemang i den globala styrningen. Kinas säkerhetspolitiska betydelse har ökat i samma takt som ekonomin och landet driver kraftfullt sina egna intressen. Stridskrafterna spelar en starkare roll igen; Kina har till exempel ökat sina aktiviteter till havs, officerare deltar i den offentliga debatten och försvarsutgifterna tillåts öka kraftigt.

Finanskrisen visade att staterna klarade av att samarbeta för att bekämpa lågkonjunkturen. När det akuta trycket lättade lämnades många stora frågor å andra sidan olösta. Den viktigaste av dem gäller de strukturella obalanserna i den globala ekonomin, inte minst mellan Förenta staterna och Kina — precis som i Europa mellan Tyskland med sin starka inriktning på export och övriga länder. Enbart Kinas valutaöverskott rör sig kring 2 600 miljarder dollar. Ekonomin bestämmer också de säkerhetspolitiska ramarna. Den penningpolitiska stimulansen i den ekonomiska krisens kölvatten gjorde att många utvecklade ekonomier blev överskuldsatta, med utgiftsnedskärningar för att balansera upp den offentliga ekonomin som följd. De politiska konsekvenserna är betydande. Det betyder minskade möjligheter och mindre politiskt intresse för att använda resurser på internationella angelägenheter, som utveckling eller krishantering. Å andra sidan ser nedskurna försvarsutgifter ut att leda till mer försvarssamarbete. Den stora frågan är hur Europa och de utvecklade länderna ska kunna bevara sin konkurrenskraft och sin allmänna attraktivitet som samarbetspartner. Krisen visade att de ledande industriländernas resurser inte längre räcker till för att återställa balansen i den globala ekonomin.

De europeiska säkerhetsstrukturerna befinner sig i ständig rörelse. Inom Nato pågår en översyn av organisationens strategiska koncept i riktning mot en mer övergripande säkerhet. OSSE kommer att hålla sitt första toppmöte på 11 år i Astana i december 2010. Mötet ska behandla frågor som konventionell nedrustning (CFE-avtalet), konfliktförebyggande och krishantering, den mänskliga dimensionen och s.k. frusna konflikterNagorno-Karabach, Moldavien/Transnistrien. Om Ryssland och Förenta staterna "nollställer" (reset) sina relationer kan det skapa ett lämpligt tillfälle för Ryssland att integreras med väst och till exempel göra Polen och Baltikum mer tillmötesgående när det gäller att utveckla Rysslandsrelationerna i EU. Å andra sidan sätts samhörigheten och gemenskapen i unionen på prov. Tyskland och Frankrike försöker säkra sina nationella intressen och sin ledande position i EU:s yttre förbindelser och kommer att "rycka ifrån" både inom ekonomin och i relation till Ryssland.

Det nordiska säkerhets- och försvarspolitiska samarbetet är praktiskt inriktat. Ett exempel på detta är samarbetsorganet Nordic Defence Cooperation (NORDEFCO), som inrättades 2009 och som arbetar för bättre kapacitet och kompatibilitet för att stärka försvaret och öka kostnadseffektiviteten. Man diskuterar möjligheten att öppna samarbetet också för de baltiska staterna, och Storbritannien och Polen signalerar ett allt större intresse för samarbete med Norden. Det arktiska områdets säkerhetspolitiska betydelse ökar ju längre utvinningen av naturresurser i området och planerna för nya transportleder framskrider. Östersjöns status är en viktig fråga för miljön, handeln och en säker energiförsörjning. Ett fördjupat strategiskt partnerskap mellan EU och Ryssland skulle bidra till större militärpolitisk stabilitet i området.

Europeiska unionens verksamhet

Hur ska EU:s nya utrikespolitik anpassas till de pågående förändringarna? Vilka är de viktigaste mekanismerna för att engagera övriga länder i säkerhetssamarbetet?

Säkerheten är ett allomfattande begrepp som kräver förutseende och strategiska insatser. EU:s insatser inom området säkerhet begränsar sig närmast till krishantering och återuppbyggnad. EU försöker nu stärka sina viktigaste strategiska partnerskap, inte minst med Ryssland och Förenta staterna. EU söker också gemensamma ekonomiska och strategiska intressen med ekonomier på uppgång, som Kina, Indien och Brasilien, att bygga ett konkret samarbete på. Kina har ökat sitt ekonomiska inflytande i alla världsdelar och samarbete är i framtiden en nödvändighet, men problemfritt blir det inte. Kina erbjuder obundna investeringar till exempel i Afrika. Konkurrensen om råvaror hårdnar och det kan bli svårt med EU:s käpphäst att stärka demokratin. Men för att en säkerhetsgemenskap ska kunna upprättas är det nödvändigt att kartlägga gemensamma intressen och konkreta projekt.

EU vill agera förändringskraft i den globala styrelsen, till exempel genom sina åtgärder inom klimatpolitiken och hanteringen av finanskrisen. EU bör erkänna att dess globala inflytande är relativt och utvärdera sina nuvarande handlingsmodellers genomslagskraft öppet och kritiskt. Sakkunniga som hörts i utskottet har hävdat att till exempel toppmötesmodellen inte ger det bästa resultatet i det transatlantiska samarbetet. I Turkiets fall skulle det vara av största vikt att analysera om den nuvarande politiken leder till ett oönskat slutresultat, dvs. till att Turkiet fjärmas från EU.

EU bör lägga upp en klar strategi och konsekvent genomföra den i sina yttre förbindelser. Den bör utgå från EU:s styrkor och förändringskraft i den globala styrelsen. EU:s breda metodarsenal bör utnyttjas effektivare. Det praktiska civila och militära samarbetet trampar fortfarande i barnskorna och snabbinsatsstyrkorna har i brist på samsyn inte placerats ut. För Finland är det viktigt att ge akt på hur solidaritetsförpliktelsen i Lissabonfördraget utfaller i praktiken. Med krympande försvarsbudgetar har utsikterna för att utveckla det försvarsindustriella samarbetet blivit bättre. Men genererar det här samarbetet mer resurser eller befinner vi oss trots allt i en ond spiral av minskande resurser? I framtiden bör Europa ta ett större ansvar för sin egen säkerhet eftersom Förenta staternas uppmärksamhet och resurser riktar sig bort från Europa.

Europeiska unionen är en ganska lös sammanslutning av stater, även om flera betydande områden har gemenskapskompetens på EU-nivå. EU:s viktigaste strategiska partner är däremot stater som lyfter fram sin suveränitet och för vilka det ofta faller sig naturligare att förhandla sinsemellan och med enskilda EU-länder än acceptera EU som en jämbördig partner. Det var meningen att Lissabonfördraget skulle göra EU:s yttre förbindelser effektivare och ge dem större genomslagskraft. Den utdragna förhandlingsprocessen, problemen med att ratificera fördraget och kampen mellan EU-institutionerna om genomförandet har i stället betytt att den interna utvecklingen har gått kräftgång och enligt vissa bedömningar till och med att de yttre förbindelserna har tynat. Det saknas ett starkt samordnande grepp och till exempel debatten om strategiska partnerskap avspeglar en viss rådlöshet om de viktigaste yttre förbindelserna. Sakkunniga som utskottet hört hävdar att gemenskapen kommer att förstärkas när institutionerna har befäst sin ställning. Men har EU råd att vänta? Splittringen tär på trovärdigheten och utomstående har svårt att ta den "gemensamma" politiken på allvar. För medlemsstaterna är en sådan utveckling inte positiv, den betyder att gemensamma intressen och medel inte hanteras effektivt. Å andra sidan — eller kanske precis av den orsaken — vill många medlemsstater i sin politik klart bevaka sina egna nationella intressen och skjuta "gemenskapsmetoden" i bakgrunden.

EU:s relationer med Ryssland

Ryssland kommer fortsatt att spela en central roll för säkerheten i Finland och Europa. Säkerheten påverkas både av den interna utvecklingen i Ryssland och utvecklingen av landets yttre förbindelser. Ryssland förmodas vara mer benäget att samarbeta med väst bland annat till följd av Förenta staternas "nollställningspolicy", ökade gemensamma ekonomiska intressen, den ekonomiska krisen, utvecklingen av de bilaterala relationerna mellan Polen och Ukraina och Kinas växande betydelse.

Omvandlingen till en marknadsekonomi har skapat en medelklass som på sikt kan bidra till att stärka stabiliteten och det civila samhället i landet. Å andra sidan är moderniseringsprocessen på hälft och förväntningarna på en snabb utveckling mot demokrati och rättsstat har dämpats. Enligt president Medvedev har Ryssland enorma interna problem att kämpa med och behöver samarbete för att växa ut till ett modernt samhälle med en given plats i den globala konkurrensen. Utvecklingen av den ryska ekonomin hindras bland annat av korruption och stark utsatthet för fluktuationer i råvarupriserna. Ekonomin är fortfarande i högsta grad råvaruberoende; råolja, oljeprodukter och naturgas står för över 60 procent av exporten. Försvarsutgifterna upptar en växande andel av statsbudgeten, inemot 6 procent 2010, men anslagen för forskning eller hälso- och sjukdvård bedöms inte uppfylla målen för landets modernisering. Medvedev arbetar för att förbättra företagens verksamhetsomvärld och utländska företags investeringsvillkor anses ha blivit bättre. Om man lyckas genomföra de samhälleliga reformer som moderniseringsprocessen går ut på betyder det att landet blir mer förutsebart, att utvecklingen mot en rättsstat förstärks och att korruptionen minskar.

Den viktigaste enskilda faktorn som i betydande grad skulle främja Rysslands modernisering och ekonomiska internationalisering är att Ryssland blir medlem av WTO. Det i kombination med ett OECD-medlemskap skulle föra med sig ett grundläggande regelverk i EU:s ekonomiska relationer med Ryssland och det skulle i sin tur bidra till större förutsebarhet också för Finlands näringsliv i att utnyttja Rysslands ekonomiska potential och marknad.

Ryssland har ambitionen att öka sitt ekonomiska och politiska inflytande i ett globalt perspektiv. Vissa EU-länder hyser fortfarande farhågor för Rysslands eventuella ambitioner på att bygga upp sin sovjettida intressesfär på nytt. Ryssland lyfter fram sina särskilda intressen i sina närområden och sin avsikt att skydda ryska medborgare i grannländerna. Men Rysslands säkerhetsutmaningar har att göra med så kallade frusna konflikter och kriser i dess omedelbara närhet, liksom också med potentiella konflikter i Mellanöstern och Centralasien.

Mot strategiska partnerskap

Vilka möjligheter finns det till ett nytt säkerhetspolitiskt partnerskap? Vilka är de största incitamenten/hindren för en gemenskap?

För säkerheten i Europa är Ryssland en nödvändig partner. Ryssland ses som en strategisk partner i unionen och unionen har initierat olika slag av samarbetsprogram och partnerskap med Ryssland. Man hoppas att utvecklingen ska leda till att grunden för överenskommelser mellan EU och Ryssland moderniseras i riktning mot frihandel. Av hävd är samarbetet starkt inom området energi, som emellertid har sina problem.

President Medvedev öppnade med sitt initiativ för ett drygt år sedan diskussionen om ett nytt juridiskt bindande fördrag om säkerheten i Europa. Initiativet har därefter tagits upp bl.a. inom OSSE:s så kallade Korfuprocess, men Ryssland har åtminstone tills nu poängterat att Korfuprocessen och Rysslands säkerhetsinitiativ är två separata frågor. Det ursprungliga fördragsinitiativet har inte fått särskilt mycket stöd, även om det finns ett erkänt behov av bättre samarbete. EU har i sammanhang med OSSE besvarat det ryska initiativet med begreppet säkerhetsgemenskap, men det är tills vidare innehållsligt tunt.

Ett strategiskt partnerskap med Ryssland kräver en attitydförändring inte bara i väst utan också i Ryssland. För Europa är Ryssland som handels- och investeringspartner en viktig källa till tillväxt. Parterna har gemensamma säkerhetsintressen i till exempel Afghanistan och i samarbetet mot sjöröveriet i Somalias kustvatten, i kampen mot narkotika, organiserad brottslighet och terrorism och inom räddningstjänst. Ett naturligt sätt att samarbeta skulle vara för Ryssland att delta i internationell krishantering i betydligt större omfattning än i dag. Rysslands medverkan är nödvändig för beräkningar av beredskapen för militära insatser och för en översyn av CFE-avtalet (avtalet om konventionell avrustning i Europa) om förtroendeskapande åtgärder. Det skulle vara ett stort framsteg att integrera Ryssland i samarbetet om det planerade missilförsvaret: det skulle stärka säkerheten, utvidga det militärteknologiska samarbetet och öka marknaderna.

Östersjöområdet som strategiskt partnerskap

Strategiska partnerskap kan upprättas också utifrån gemensamma regionala intressen. Östersjön är ett bra exempel på detta. Dialogen mellan Europeiska unionen och Ryssland tjänar som drivkraft för den politisk-ekonomiska dynamiken i Östersjöområdet. Rysslands medverkan och bidrag till att hantera utmaningarna och problemen kring Östersjön är utomordentligt viktiga. Östersjöstaterna har vägt in Östersjöns växande roll som transportled i sin säkerhets- och försvarspolitik. De har ett viktigt gemensamt intresse i att avskaffa hindren för transport och handel. Att bevaka det intresset är ett viktigt mål också inom säkerhets- och försvarspolitiken. Genom att samarbeta om sjölägesbilden kan man förbättra sjötransportsäkerheten i Östersjön och samtidigt utveckla partnerskapet mellan EU-medlemsstaterna i Östersjöområdet och Ryssland.

Man kan se på partnerskapet EU—Ryssland genom den nordliga dimensionen och EU:s Östersjöstrategi. EU:s nordliga dimension främjar det praktiska samarbetet mellan unionen och Ryssland till exempel inom områdena miljö, kärnsäkerhet eller social- och hälsovård. Finland har ett särskilt intresse i att utveckla Östersjöområdet. Området omfattar både utvecklade ekonomier och övergångsekonomier i utveckling som utgör en bra grund för ekonomisk tillväxt. Det behövs en lång rad infrastrukturella förbättringar; ett aktuellt investeringsobjekt är till exempel ett nytt elnät.

Hur stärker man partnerskapen effektivast? Bilateralt eller plurilateralt? Ska Finland omvärdera sina utgångspunkter?

EU:s oförmåga att göra en gemensam lägesbedömning och den vägen att formulera en politik för Ryssland har ökat frustrationen i många medlemsstater. Det har ökat benägenheten för intern sammanhållning eller bilaterala relationer. Finland har gynnat det förstnämnda alternativet, medan stora medlemsstater valt det senare. Flera medlemsstater, bland dem Italien, Frankrike och Polen, har följt Tysklands exempel och stärkt sina bilaterala relationer. Det är viktigt för Finland att Rysslandsrelationerna inte bara går ut på att bevaka de stora medlemsstaternas intressen, därför är det viktigt med gemenskap.

Toppmötet Tyskland—Frankrike—Ryssland för att intensifiera och stärka samarbetet mellan det euroatlantiska området och Eurasien i oktober 2010 har analyserats ur många synvinklar. Man har sett ett strävan att skapa en maktgruppering i det. Utomstående har lugnats med försäkringar om att det inte handlar om någon gruppering. Man har tagit hänsyn till Polens känslighet genom att meddela om ett toppmöte för "Weimartriangeln" i februari 2011. Storbritannien blidkas i sin tur av bilaterala toppmöten med Frankrike. Det främsta argumentet har varit: "Ändamålet helgar medlen!". Man lyckades få Ryssland att delta i Natos toppmöte och möjligen också i att bygga upp en missilsköld.

Det stärkta försvarssamarbetet mellan Franrike och Storbritannien kan i det här hänseendet ses antingen som en "drivkraft" eller som "ett ryck ifrån". Ett avtal om försvarssamarbete offentliggjordes i november 2010Avtalet innefattar gemensam användning av hangarfartyg, en gemensamt utbildad enhet (Combined Joint Expeditionary Force) och samarbete om kärnvapentest. Vidare ska länderna intensifiera sitt samarbete om vapenteknologisk utveckling. och avser att utveckla stridskrafternas samverkanskapacitet. Detta anses i sista hand gagna också Natos och det europeiska försvarets intressen. Försvarsminister Fox kommentar om avtalets betydelse är talande: Storbritannien och Frankrike är de enda kärnvapenmakterna i Europa, de har de största försvarsbudgetarna i Europa och bara de har en verklig kapacitet för utomeuropeiska operationer. De är permanenta medlemmar av FN:s säkerhetsråd och medlemmar i både G8 och G20.

Inofficiella maktgrupperingar kan inte ses enbart som en negativ trend. Med hjälp av dem kan man binda Ryssland vid gemensamma spelregler. Dessutom kan en erkänd ställning bland Europas ledande makter skingra Rysslands farhågor för dess egen maktposition. Risken är emellertid att EU:s gemensamma politik blir irrelevant och att mindre viktiga eller besvärliga frågor "arkiveras" i den. Ett nära samarbete med EU är i sista hand ett naturligt sätt för Ryssland att integreras i Europa. För små länder är marginaliseringen av deras egna synpunkter en central utmaning i modellen med maktgrupperingar.

Utrikesutskottet har sett det som nödvändigt att föra en bredare debatt om huruvida Finland, i takt med att nationella intressen accentueras allt starkare i EU, bör lägga större vikt vid bilaterala relationer och regionalt samarbete för att kunna bevaka sina nationella intressen. Eller om man fortsatt ska ge sitt orubbliga stöd åt gemenskapen i hopp om resultat på sikt. Utrikesutskottets bedömning är att kombinationer av bilaterala relationer och regionalt samarbete kommer att spela en central roll under de närmaste åren och årtiondena i den europeiska säkerhetspolitiken. Den springande punkten för att små EU-medlemsstater ska nå framgångar i utrikes- och säkerhetspolitiken är om de lyckas rikta in sina resurser på centrala sakfrågor och få stöd för sina prioriteringar från andra likasinnade. Det krävs modiga öppningar, gedigen kompetens, skicklig diplomati och ekonomiska och mänskliga resurser för att driva på prioriteringarna. Om man vill lyfta fram nationella intressen, kan man öka samarbetet mer systematiskt till exempel med Norden och Baltikum. När det gäller bilaterala relationer har Finland ekonomiska intressen till exempel i Ryssland. De kan främjas tillsammans med likasinnade, om EU visar sig oförmöget att agera gemensamt.

Triangeln EU, Ryssland och Turkiet

Tankesmedjan Europeiska rådet för fatwa och forskninghttp://www.ecfr.eu/ har nyligen gett ut en rapport, The Spectre of a Multipolar Europe. I rapporten hävdas det att de europeiska säkerhetsstrukturer som uppstod efter kalla kriget inte längre fungerar. Det har inte skett några framsteg på många år i EU:s utvidgning och spridningen av EU:s värderingar i öst — detsamma gäller Nato. Ryssland har inte godkänt de säkerhetsstrukturer som upprättats av väst utan har krävt ändringar i spelregler och strukturer. Enligt rapporten kämpar EU, Ryssland och Turkiet om inflytandet i sina gemensamma närområden. Det behövs en omgruppering, eftersom Europa till följd av de förändrade globala maktrelationerna hotar att hamna i den geopolitiska marginalen. Ryssland och Turkiet lyfts fram som nyckelaktörer och som EU:s strategiska partner i att lösa konflikter i Europa. Nytt är framför allt trepartskonstellationen.

I sina debatter har utskottet poängterat att Turkiets betydande ekonomiska och politiska tyngd måste utnyttjas mer systematiskt. Finland har av hävd haft goda relationer med Turkiet och talat för ett turkiskt EU-medlemskap. Utifrån detta går det säkert att hitta fler gemensamma intressen när det gäller att stärka säkerheten.

De transatlantiska relationerna och Nato

Om man utgår från att Förenta staterna och Europa på kort sikt fortsatt kommer vara huvudansvariga för den globala styrelsen, är det viktigt att se över de transatlantiska relationerna. Relationerna prövas av att Europa förlorat en stor del av sitt inflytande i ett globalt sammanhang och av att Förenta staternas intresse och ekonomi i växande grad riktar sig framför allt mot Asien och Mellanöstern. Det behövs kanske en "nollställning" i de här relationerna också för att detta för EU mest centrala säkerhetspolitiska partnerskap ska kunna stärkas.

Det gäller att kartlägga vilka konkreta gemensamma intressen det finns på transatlantisk nivå. Konflikterna i Mellanöstern, detta väldiga område som sträcker sig från Afghanistan till Palestina, är en viktig gemensam säkerhetsutmaning som tillsammans med sina kringeffekter typ terrorism, knarkhandel och spridning av kärnvapen bara kan bekämpas genom effektivare samarbete. EU:s insatser speciellt i det sammanhanget bör stärkas. När det gäller krishantering har unionen specialkompetens på övergripande civil krishantering. Europa och Förenta staterna är de överlägset största finansiärerna av utvecklingssamarbete. Finlands initiativ till ett transatlantiskt partnerskap för att främja hållbar utveckling (Transatlantic Partnership for Sustainable Development) är ett sätt att stärka det strategiska samarbetet genom att precisera konkreta gemensamma mål i området. Divergerande intressen och spänningar kommer också i fortsättningen att prägla relationen. Man måste kunna jämka olika synsätt utifrån gemensamma intressen och en gemensam värdegrund.

Natos nya strategiska koncept anger huvudlinjerna och utmaningarna för organisationens utveckling under den närmaste tiden, med tonvikten på samarbete med FN. Kärnuppgiften, dvs. det gemensamma försvaret enligt artikel 5, kommer att bestå, men övergripande krishanteringsuppdrag prioriteras i alliansens praktiska verksamhet. Nato sägs sträva efter att vara en "facilitator" för säkerhet. Den bakomliggande tanken är att de regionala partnerna är "producenter" av säkerhet i sina respektive regioner. Ett exempel på detta är Afrikanska unionen vars verksamhet stöds av såväl EU och Nato som enskilda länder och som till stor del har axlat ansvaret för krishanteringen i världsdelen. Det beror på partnerländernas egna beslut hur mycket och hur djupt samarbete de vill ha med Nato. Finland bör även i framtiden utnyttja fredspartnerskapet för att stärka sin säkerhet.

Missilförsvar och kärnvapen är stora frågor som delar Natos medlemsländer. För det gemensamma försvaret förmodas alliansen även i fortsättningen säkerställa att den har tillgång till den nödvändiga militära kapaciteten, inbegripet kärnvapen. Förenta staternas militära närvaro i Europa kommer till denna del att bestå; en eventuell förändring kan avse antalet taktiska kärnvapen som Förenta staterna har lagrade i Europa och utplaceringen av dem. Toppmötet kommer att ta ställning till om Nato ska ha ett system som skyddar dess europeiska medlemsländers territorier för ballistiska missiler och som stabiliserar den övergripande säkerheten utifrån gemensamma intressen och hotbilder. Det är anledningen till att Nato har föreslagit Ryssland samarbete om att utveckla ett missilförsvar.

Natos nya koncept går ut på att fullt ut involvera Ryssland i samarbetet. Generalsekreterare Rasmussen poängterar att Nato inte är ett hot för Ryssland eller tvärtom. Sammanslutningen försöker också bestämma sin inställning till fortsatt upprätthållande av kärnvapenavskräckningen och till olika länders roll i det sammanhanget.

Som utskottet ser det behövs det inga nya institutionella strukturer för säkerhetssamarbete i de transatlantiska relationerna utan verksamheten kan fortsätta på nationell basis, med respekt för Natos centrala roll. Det lönar sig att utveckla samarbetet mellan Nato och EU, inte minst av kostnadsskäl, eftersom båda organisationerna samtidigt är involverade i flera konflikter. Men i praktiken sker det inga framsteg i samarbetet så länge Cypernfrågan är olöst. Problemet vädras allt mer öppet i offentligheten, vilket tyder på växande frustration. Å andra sidan kopplar Turkiet numera allt tydligare ihop samarbetet med denna fråga.

En säker energiförsörjning

Klarar EU av att komma överens om en konsekvent gemensam energipolitik? Kan en energipolitik i ett område som sträcker sig från Ryssland via EU och Turkiet till Sydkaukasien och Centralasien bli ett partnerskapsinstrument i stället för ett konkurrensinstrument?

Europeiska unionen är starkt beroende av importerad energi. Europas egna råolje- och naturgastillgångar kommer att decimeras under de närmaste decennierna. De framtida egna energikällorna består främst av förnybar energi och stenkol. En säker energiförsörjning kräver att klimatmålen och målen för säkra energileveranser och konkurrenskraft samordnas. Nyckelfrågor för tillväxt är en stabil tillgång på energi, spridda energikällor och energileverantörer, en samordnad marknad och samarbetsbaserade åtgärder för att koppla samman energinät och energireserver.

Omkring hälften av den gas och en fjärdedel av den olja som EU importerar härstammar från Ryssland. Ryssland har begränsad kapacitet att öka exporten till EU-området ju mer landets egen energikonsumtion ökar, inte minst som dess energireserver till stor del ligger öster om Ural. Det finns en växande marknad för de här reserverna i Asiens länder i utveckling. Energin binder redan nu upp Ryssland vid Kina till följd av massiva investeringar i Östsibirien. Å andra sidan har kommersiell utvinning av kondenserad naturgasDet mest ekonomiska sättet att transportera naturgas från en världsdel till en annan är att transportera den i vätskeform med tankfartyg. Genom kondensering kan 600 liter naturgas i gasform omvandlas till en liter vätska. och skiffergasSkiffergas är vanlig naturgas som lagrats på flera kilometers djup mellan lerskifferavlagringar. Trots att lerskiffer är en mjuk jordart är den besvärlig att borra. Efter långt utvecklingsarbete har man hittat en lösning som gör pumpning ekonomiskt lönsam. pressat ner naturgaspriserna och den historiska kopplingen till oljepriset har brutits. Gastvisten mellan Ukraina och Ryssland har ställt Rysslands pålitlighet som energiexportör i tvivelaktig dager. De ryska energiföretagens ambitioner att stärka sitt ägarskap i energidistributionsnäten har upplevts som ett problem. Mot denna bakgrund krävs det att EU bedriver an aktiv energiutrikespolitik som betyder att man måste måna om relationerna med producentländer, inte minst Ryssland. Det ömsesidiga beroendet i energifrågor möjliggör för Ryssland att närma sig Europa.

EU är för sin energiimport fortsatt beroende också av energiproduktionen i länderna i Mellanöstern. Hur säkerhetssituationen i området utvecklas inverkar därmed ganska direkt också på Europa och Finland i ett större säkerhetsperspektiv. Det är viktigt att ta hänsyn till denna dimension i en bredare analys av säkerhetsberedskapen, bland annat när det gäller energipolitiken. Internationella energisamarbetet (International Energy Agency, IEA) bedömer i en färsk rapport som sträcker sig ända till 2035 att Opecländernas andel av den totala oljeproduktionen ökar från nuvarande 41 till hela 52 procent. Irak och Saudiarabien kommer att stå för den största ökingen i Opecländerna. Energiefterfrågan i världen ökar med en tredjedel oberoende av hur man tänker tackla klimatuppvärmningen. Energiefterfrågan i Kina ökar med 75 procent fram till 2035. Det blir hårdare konkurrens om energin. Man räknar med en klar inbördes förändring i fossila bränslen i och med att konsumtionen av gas ökar markant. Priset på ett oljefat beräknas stiga till det dubbla. Det blir ekonomiskt allt lönsammare att utvinna okonventionell olja (oljesand), vilket spelar en roll bland annat för Kanada.

Kaspiska havets strategiska betydelse ökar tack vare områdets kolvätereserver. Den stora frågan är fortfarande hur konsumenterna ska kunna tillgodogöra sig områdets energireserver. IEA håller det för sannolikt att Ryssland också i fortsättningen kommer att vara en betydande köpare av gasen i området kring Kaspiska havet samtidigt som överföringsrutterna sprids i den takt det anläggs nya ledningar (Nabucco, South Stream). Projekten för gasledningar till Kina kommer att öppna den asiatiska marknaden för producentländerna i Centralasien. När marknaden i Asien och Europa öppnar sig minskar det ryska inflytandet sannolikt i Centralasien.

EU-rådet meddelade 2007 att unionens strategiska mål var att reducera utsläppen med 20 procent från nivån 1990 och att förbättra energieffektiviteten med 20 procent fram till 2020. Användningen av förnybara energikällor ska öka till 20 procent av den slutliga energianvändningen fram till 2020. EU förbereder en omfattande samlad strategi som ska innefatta en ny europeisk energistrategi för 2011—2020, ett infrastrukturellt energipaket, en handlingsplan för energieffektivitet och en energivision som sträcker sig till 2050. Vid sidan av EU:s insatser är det viktigt att medlemsstaterna lägger upp en konsekvent nationell energipolitik och att regioner typ Östersjöområdet ses i ett större sammanhang där regionala lösningar kan tas fram.

En samordnad EU-politik är en central fråga för Östersjöområdet. Energifrågor spelar en betydelsefull roll till exempel i den tyska Rysslandspolitiken; Tyskland har de facto kritiserats för att kraftfullt driva sina egna intressen i samband med projektet Nord Stream. Det finns också tydliga tecken på att Polen har aktiverat sig internationellt i relation till Ryssland, även om de polska förekomsterna av skiffergas kan komma att påverka den polska energipolitiken i betydande grad.

Lissabonfördraget slog för första gången fast de europeiska energimålen, med en fungerande energimarknad och en sammankoppling av energinäten som centralt inslag. Det europeiska samarbetsorganet för ägare av stamnät för elöverföring ENTSO-E (European Network of Transmission System Operators for Electricity) kom 2010 med den första alleuropeiska tioårsplanen för utveckling av stamnätet. Planen ger information om nätinvesteringsprojekt som är nödvändiga för EU:s klimat- och energistrategi. Enligt planen behövs det investeringar för totalt omkring 25 miljarder euro.

I Östersjöområdet betyder en utveckling av EU:s interna energipolitik framför allt att de baltiska staterna ska integreras bättre i Östersjöområdet och de europeiska energinäten överlag och att det ska ske genom den integrerade energimarknaden, sammankopplingen av elnät och elproduktion och den inre marknaden för gas och infrastruktur, som EstLink 1 och 2. ENTSO-E beräknar att kostnaderna för nätinvesteringar i Östersjöområdet nästa tioårsperiod kommer att ligga kring 11—13 miljarder euro.

Temat för OSSE:s parlamentariska församlings konferens 2009 var en säker energiförsörjning och miljön. I slutsatserna från konferensen lyftes bl.a. det ömsesidiga beroendet mellan energiproducenter och konsumenter fram och påpekades att en stabil energimarknad ligger i alla parters intresse. Det finns en betydande tillväxtpotential i att utveckla energisektorn och energimarknaden, framhölls det. Det internationella samarbetets roll i att hantera potentiella politiska problem i anknytning till energi uppmärksammades också. OSSE-parlamentarikerna ansåg det motiverat att sprida energitransportrutterna och att stärka strukturerna för samarbetet mellan utvecklade länder och länder i utveckling för att garantera en säker energiförsörjning och energitillförsel.

Europarådets parlamentariska församling diskuterade 2009 potentialen med förnybar energi och möjligheterna att frångå det nuvarande systemet som baserar sig på fossil energi till förmån för ett system som bygger på förnybara energikällor. Generalförsamlingen behandlade frågan om hur ekologiskt det är med biomassa och kom till att man kan ifrågasätta odling för biobränslen med tanke på energibalansen. Församlingens slutsats var att biobränslen kan vara en nyckelfaktor när det gäller att lansera förnybar energi, om alla problem med miljö, jordbruk och livsmedelsproduktion blir lösta och principerna för hållbar utveckling beaktas. I sin resolution utifrån en rapport om kärnenergi och hållbar utveckling konstaterade församlingen att kärnkraftsindustrin kan erbjuda nya tekniska lösningar på många problem, som energiförsörjningen i utvecklingsländerna. Församlingen uppmanade medlemsstaterna att öka samarbetet om kärnenergi och att främja en öppen civil kärnenergiindustri med tanke på hanteringen av problemen med kärnenergi, som spridningen av kärnvapen och miljöskador. Utrikesutskottet anser att den ökade användningen av kärnenergi i u-länderna inte är helt problemfri i ett miljö- och säkerhetsperspektiv.

Nordiska rådets miljö- och naturresursutskott behandlade 2009 flera medlemsförslag om energifrågor och ministerrådets handlingsprogram för energipolitiskt samarbete. Ministerrådets förslag till handlingsprogram för energipolitiskt samarbete 2010—2013 innehåller sex prioriteringar: från en gemensam till en gränslös elmarknad, förnybar energi, energieffektivitet, glesbygden, forskning och teknisk utveckling och internationellt samarbete. Förslaget ledde till att sessionen antog en rekommendation, som bland annat gäller stöd till initiativ för minskade utsläpp av växthusgaser, konkreta samarbetsprojekt kring EU-direktivet om förnybar energi och stärkt regionalt energisamarbete i Östersjöområdet utifrån rekommendationerna från den 18:e Parlamentariska Östersjökonferensen. Nordiska rådet har en framträdande roll i arbetet för Östersjöns ekologiska rehabilitering, politiken för den nordliga dimensionen och närområdessamarbetet. Nya former av samarbete med Baltikum bör enligt utskottets mening tas fram. Det är viktigt att Nordiska rådet och Arktiska rådet samordnar sin verksamhet i Arktis.

Samarbetet om Arktis och en säker energiförsörjning

I de nordliga områdena på jordklotet pågår snabba miljömässiga, ekonomiska och geopolitiska förändringar som får den konsekvensen att Arktis under de närmaste åren och årtiondena kommer att spela en helt ny och förändrad roll. Det handlar om så fundamentala förändringar att de bara går att tackla med ett ännu intensivare samarbete än i dag. Förändringen har inte bara med effekterna av klimatförändringen utan också med naturresurserna och potentiella transportförbindelser i området att göra. Områdets militärstrategiska roll har inte förändrats nämnvärt, för Förenta staterna och Ryssland upprätthåller fortfarande sin strategiska kärnvapenavskräckning och är aktiva i Arktis. För de övriga kuststaterna och medlemsstaterna i Arktiska rådet betyder det växande internationella intresset för att utnyttja Arktis att den arktiska dimensionen har fått ökad tyngd i deras utrikes- och säkerhetspolitik.

Olika aktörer har lyckats samordna sina intressen och ambitioner i Arktis på ett sätt som på sikt har stärkt stabiliteten i området. I den takt områdets roll förändras kan man anta att såväl EU och Nato som enskilda stater i sina respektive strategier preciserar sin syn på Arktis så att de bättre beaktar de nya realiteterna i fråga om sjötransportrutter, energiresurser och miljö. Finland bör vara aktivt pådrivande för att EU ska formulera en effektiv politik för Arktis utgående från den nordliga dimensionen och avsätta adekvata resurser för ändamålet.

Det finns en särskilt stor potential i områdets energiresurser men utvinningen av dem kommer att bli en stor miljöutmaning. Utskottet vill att ursprungsfolkens villkor beaktas i utvinningen av energiresurser. I dagens läge står Arktis för omkring en tiondel av oljeproduktionen och en fjärdedel av gasproduktionen i världen. Det beräknas att en fjärdedel av världens ännu inte upptäckta olje- och gasfyndigheter finns i Arktis.

För utvinning av energitillgångarna i området behövs det investeringar i ny teknik, framför allt för utvinning av olje- och gasfält långt ute till havs. Utvecklingen i världsmarknadspriserna på olja och gas och upptäckten av andra förekomster inverkar i väsentlig grad på när tillgångarna i Arktis kan tänkas bli tagna i bruk. Att skiffergas har börjat framställas i Nordamerika har redan bromsat upp Rysslands planer för utveckling av nya gasfält. För att energitillgångarna i Arktis ska kunna utvinnas i större skala krävs det ny produktionsteknik och infrastruktur och bättre service och transportförbindelser. Inte minst när det gäller ryska förekomster i Arktis är behovet av teknologisamarbete uppenbart och innebär en potential för närmare samarbete mellan Ryssland och väst.

Utrikesutskottet analyserade temat Arktis i sitt betänkande för forumet för internationella frågor 2009 (UtUB 12/2009 rd). Riksdagen antog utifrån betänkandet ett ställningstagande, där den krävde att regeringen lämnar en redogörelse om Finlands Arktispolitik. Finland upprättade en arktisk strategi våren 2010. Den är enligt utrikesutskottets mening övergripande och allomfattande. Men åtgärdsförslagen i strategin är i vissa delar schematiska. För att säkerställa att den genomförs fullt ut måste regeringen bevaka genomförandet. Utrikesutskottet tillstyrker åtgärdsförslagen i strategin om att Finlands Akademi ska starta ett program för Arktisforskning och att exportfrämjande insatser i Arktis ska integreras i en ny nationell strategi för främjande av export och internationalisering. Det föreslog i sitt betänkande att statsrådet i sin redogörelse om Finlands politik i de arktiska områdena bör ta in åtgärdsrekommendationer om att utveckla och bevara varvsindustrins arktiska kompetens. Strategin omfattar inte förslag till åtgärder för att trygga varvsindustrins kompetens. Att ta fram miljöteknik som är anpassad till arktiska förhållanden och teknik som ger bättre energieffektivitet kan ge betydande tillväxt- och exportmöjligheter och därför bör de här teknikområdena tas med i strategin för främjande av export och internationalisering.