Motivering

Utrikesutskottet har behandlat berättelsen med särskild fokus på civil krishantering. I sitt betänkande (UtUB 1/2007 rd) om den föregående berättelsen behandlade utskottet krishantering.

Civil krishantering

Förändringar

Behovet av internationell krishantering har varit stort under början av 2000-talet. Många länders resurser är bundna vid pågående operationer och därför är det inte så lätt för de internationella organisationer som arbetar med krishantering att mobilisera den civila och militära krishanteringskapacitet som behövs för olika operationer. Exempelvis FN:s fredsbevarande insatser ökade i volym från ca 85 000 soldater 2006 till klart fler än 100 000 soldater 2007. Behoven av resurser för civil krishantering har också ökat snabbt, särskilt i och med att EU utvidgade sina civila krishanteringsinsatser t.ex. i Kosovo och Afghanistan.

Krishanteringen har blivit mer övergripande: det är ett erkänt faktum att metoderna måste vara rätt avvägda och ofta användas samtidigt för att man ska kunna stabilisera konflikter. För att det internationella samfundets insatser ska vara effektiva är det viktigt att krishanteringen snabbt kompletteras med utvecklingssamarbete. En fråga för sig är att förhindra konflikter, alltså att tidigt upptäcka att utvecklingen går mot en kris och att ingripa bl.a. genom kraftiga civil krishanteringsinsatser och utvecklingssamarbete.

Den civila krishanteringen och genomförandet av den i nuläget är en relativt ny verksamhetsform inom den internationella krishanteringen. De icke militära formerna av krishantering togs med bland EU:s uppgifter på initiativ av Finland och Sverige 1997 via de s.k. Petersberguppdragen i Amsterdamfördraget.

Det finns ingen exakt, internationellt etablerad definition på civil krishantering. Enligt en definition i den nationella strategin för civil krishantering (Statsrådets principbeslut om en nationell strategi för civil krishantering den 28 augusti 2008) syftar civil krishantering till att återställa samhällets möjligheter att fungera genom att utomstående icke militär experthjälp sänds ut till krisområden. Civil krishantering uppges inbegripa insatser för att motarbeta konflikter och vidmakthålla fred och stabilitet, men också långvarigare insatser för att stärka offentlig förvaltning, rättsstatsprinciper, mänskliga rättigheter och demokrati. Omfattande katastrofbistånd är inte civil krishantering.

Civil krishantering har i stor utsträckning börjat gå ut på att skapa och stärka de viktigaste samhälleliga funktionerna som hänger samman med landets inre och yttre säkerhet. Till uppgifterna hör att återställa eller omskapa landets kärnfunktioner och se till att bl.a. rättsväsendet, polisen och den civila förvaltningen fungerar.

Syftet med krishanteringen är att förhindra att beväpnade konflikter uppkommer eller upprepas och stödja samhällen som återhämtar sig efter våldsamma konflikter. För att nå målet genomför man allt oftare civil och militär krishantering samtidigt i konfliktområdena. För att lösningen på konflikten ska vara hållbar måste krishanteringsinsatserna samordnas och dessutom måste utvecklingssamarbete, humanitärt bistånd och bl.a. handelspolitiska åtgärder koordineras och politiken måste vara konsekvent. Det har blivit ett internationellt mål för organisationer och ett nationellt mål för länder att utveckla de övergripande aspekterna i krishanteringen, bl.a. utifrån erfarenheterna av krishanteringen i Afghanistan.

En viktig princip för övergripande krishantering är att målen i fråga om specifika kriser anges så klart som möjligt när det gäller internationella och nationella aktörer. Andra element i en övergripande krishantering är att planera verksamheten och samordna, leda och organisera olika sektorers verksamhet, utvärdera effekterna samt utveckla forskning, utbildning och resurser.

Finland och civil krishantering

Finland deltar aktivt i civil krishantering. Under året deltog Finland med experthjälp i fler än 20 civila krishanteringsoperationer bl.a. på Västra Balkan och i Afghanistan. Finländska civila experter medverkade i EU:s ökande civila krishanteringsuppdrag och dessutom i fältmissioner som genomfördes av bl.a. FN, OSSE, Europarådet och Nato. Finland har också sänt ut experter till internationella organisationers sekretariat och t.ex. EU:s särskilda representanters kontor. På årsnivå har fler än 30 kortvariga valobservatörer från Finland medverkat i OSSE:s valobservation.

Utskottet noterar att Finland till stor del medverkar i civila krishanteringsuppdrag via operationer som genomförs inom ramen för EU:s säkerhets- och försvarspolitik. Den civila krishanteringen har på senare år blivit ett framträdande inslag i unionens yttre förbindelser och stärkt dess gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik. Sedan 2003 har EU genomfört sammanlagt 14 civila krishanteringsoperationer eller andra jämförbara insatser. Operationerna EULEX KOSOVO och EUPOL AFGHANISTAN har betydligt breddat unionens civila krishantering.

Unionens överenskomna resursmål för civil krishantering kräver att EU ska kunna ha hand om flera parallella civila krishanteringsoperationer där olika resurser används. Resursmålet 2010 är avsett att se till att EU har kapacitet att bedriva krishantering i enlighet med sin säkerhetsstrategi genom att med kort varsel sända ut ett lämpligt antal högkompetenta experter, stödfunktioner och utrustning till operationsområdet.

Utrikesutskottet har konsekvent lyft fram den civila krishanteringens ökande betydelse som en del av en övergripande krishantering och pekat på att anslagen för civil krishantering inte svarar mot de faktiska behoven (UtUU 3/2004 rd, UtUU 10/2005 rd, UtUB 1/2007 rd, UtUU 7/2008 rd). I sitt utlåtande om budgetpropositionen för 2009 (UtUU 7/2008 rd) såg utskottet positivt på att anslagen för civil krishantering höjdes till en årsnivå på ca 18 miljoner euro.

De höjda anslagen gör det möjligt för Finland att permanent höja antalet medverkande experter till 150 i genomsnitt. Den positiva anslagsutvecklingen måste fortsätta om vi ytterligare vill höja antalet medverkande experter från 150 i genomsnitt, som kommer att uppnås i slutet av 2008. Vi måste avdela tillräckligt med resurser för att förbättra kompetensen i hemlandet, om vi vill ha en hållbar grund för det genomsnittliga antalet experter.

Den nationella strategin för civil krishantering

En förvaltningsövergripande arbetsgrupp tillsatt av inrikesministeriet har berett statsrådets principbeslut om en nationell strategi för civil krishantering, som godkändes den 28 augusti 2008. Arbetsgruppens uppdrag bottnade i programmet för Vanhanens andra regering. Strategin är avsedd att förbättra och stärka kompetensen i civil krishantering i hemlandet. Dessutom kom arbetsgruppen med förslag om att effektivisera och förbättra samverkan och samordning mellan de olika aktörerna på området. Strategin och arbetsgruppens arbete underbygger statsrådets säkerhets- och försvarspolitiska redogörelse och en övergripande krishanteringsstrategi, som utrikesutskottet förutsatte i sitt utlåtande om statsrådets utredning om Finlands stöd för ett stabilare Afghanistan (UtUU 1/2008 rd).

Utskottet ser det som positivt och nödvändigt att arbeta fram en nationell strategi för civil krishantering. Utifrån en utredning noterar utskottet att det i fortsättningen kommer att behövas mer investeringar i kompetens i hemlandet för att vår medverkan fortsatt ska ligga på den genomsnittliga nivån, 150 experter. Utskottet instämmer i rekommendationerna i den nationella strategin i fråga om hur den civila krishanteringen ska stärkas och framhåller vikten av att öka anslagsramarna och långsiktigt utöka poolen av experter.

Krishanteringscentralen i Kuopio, som sorterar under inrikesministeriet, spelar en viktig roll när det gäller att förbättra den nationella kompetensen i civil krishantering. Utskottet ser det som nödvändigt att centralen får en stärkt finansiell bas för att kunna bygga upp sin operativa beredskap till en nivå med permanent medverkan av 150 experter i genomsnitt. Utskottet betonar vikten av att förbättra krishanteringsutbildningen som ett särskilt kompetensområde för Finland och anser det påkallat att Krishanteringscentralens och Försvarsmaktens samverkan på området utvecklas målinriktat och systematiskt.

Det är också angeläget att Finland försöker påverka den civila krishanteringsverksamheten i internationella organisationer, särskilt i EU. Utrikesministeriet och inrikesministeriet bör tillsammans klarlägga möjligheterna att stärka kompetensen i civil krishantering vid Finlands ständiga representation i Europeiska unionen.

Slutsatser om krishanteringen

Utrikesutskottet har konsekvent betonat att krishanteringen måste bli mer övergripande. Dessutom bör specialkompetensen förbättras och tillräckligt med resurser avdelas både för civil och militär krishantering. Det är påkallat att den säkerhets- och försvarspolitiska redogörelsen som statsrådet nu har under arbete innehåller riktlinjer för krishanteringsresurserna.

I sitt utlåtande (UtUU 1/2008 rd) om utredningen om Finlands stöd för ett stabilare Afghanistan förutsatte utskottet att statsrådet lägger upp en samlad krishanteringsstrategi. Enligt uppgift kommer strategin att bli klar 2009. Det är angeläget att strategin beaktar utvecklingsmålen för EU:s krishantering, som eventuellt kommer att tas in i EU:s säkerhetsstrategi när den uppdateras.

Utifrån en utredning noterar utskottet att biståndet enligt ODA-kriterierna inte direkt får vara till nytta för militära aktörer. Det betyder att verksamhet som räknas som utvecklingssamarbete inte får inbegripa militärt stöd så som materielstöd, stöd till militära utgifter i det aktuella landet eller soldatutbildning. Militär krishantering uppfyller i princip inte ODA-kriterierna, men 7 procent av de krishanteringsoperationer som har FN-mandat får redovisas som ODA. Humanitära uppdrag och återuppbyggnad som genomförs inom ramen för militär krishantering uppfyller ODA-kriterierna. Man får betala stöd till försvarsministeriet i det aktuella landet, om det ingår i en mer omfattande, nationell strategi för att reformera säkerhetssektorn och är godkänt av det ministerium som samordnar partnerlandets bistånd.

Ett samlat stöd till säkerhetssektorn stärker stabiliteten och säkerheten i de länder som återhämtar sig från kriser och underlättar samtidigt för civil krishantering, utvecklingssamarbete och frivilligorganisationer. Största delen av projekten för civil krishantering uppfyller redan i nuläget ODA-kriterierna, inbegripet projekten inom säkerhetssektorns civila dimension.

Enligt utredning sågs ODA-kriterierna för säkerhetsbranschen över senast 2004—2005. På ett högnivåmöte som OECD/DAC höll i april 2007 konstaterade ministrarna att oenigheten i frågan fortfarande är stor och beslutade därför att inte inleda någon diskussion om kriterierna tills vidare.

Det är utrikesministeriet som beslutar om Finlands medverkan i civil krishantering, medan inrikesministeriet svarar för beredskapen i hemlandet. Civil krishantering är en viktig del av vår utrikes- och säkerhetspolitik. Det är påkallat att ministerierna i sitt samarbete följer principen om övergripande krishantering. Riktlinjerna för krishanteringen bör utarbetas i intensivt samarbete mellan utrikesministeriet, försvarsministeriet och inrikesministeriet.

Utvecklingspolitik

I fråga om anslagen för utvecklingssamarbete hänvisar utskottet till sitt utlåtande (UtUU 7/2008 rd) om budgetpropositionen för 2009. Finland har i EU åtagit sig att höja anslagen till minst 0,51 procent av bni före slutet av 2010 och till 0,7 procent före utgången av 2015.

För att nå de här procentuella målen kommer vi att behöva betydande anslagstillskott. Biståndsanslagen uppgår till ca 830 miljoner euro i år. En ökning till 0,7 procent 2015 betyder grovt räknat att anslagen fördubblas till ca 1,5 miljarder euro beroende på bni-tillväxten. En stadig anslagsökning är väsentlig för att vi ska kunna nå målet, för det går knappast att snabbt få upp anslagsnivån i sista minuten. I fråga om utvecklingssamarbete är det konkreta målet den här valperioden att nå nivån 0,51 procent, så att vi får en realistisk grund för att nå nivån 0,7 procent. Men enligt bedömningar som utskottet fått kommer vi inte att nå målnivån 0,51 procent 2010.

Utskottet anser att vi absolut måste hålla fast vid den riktlinje för biståndsanslagen som EU-länderna har enats om. Utskottet upprepar sin ståndpunkt som det framförde i sitt utlåtande om redogörelsen om ramar för statsfinanserna 2008—2011 (UtUU 1/2007 rd), nämligen att regeringen inte bara ska höja biståndsanslagen i euro utan också entydigt åtar sig att nå nivåmålet 0,51 % senast 2010, i förekommande fall genom att öka biståndsanslagen.

Vid sidan av en starkt positiv anslagsutveckling är det väsentligt att utvecklingsbiståndet visar resultat. Utskottet har regelbundet, bl.a. i sina betänkanden om berättelserna, uppmärksammat regeringen på att en konsekvent politik är viktig när det gäller att förbättra resultaten. I sitt betänkande om den föregående berättelsen förutsatte utskottet att den bifogade berättelsen om utvecklingssamarbetet skulle innehålla en övergripande bedömning av Finlands utvecklingssamarbete och verksamheten inom EU i syfte att stärka den politiska konsekvensen. Frågan tas upp i den föreliggande berättelsen om utvecklingssamarbetet. Det framgår att den politiska konsekvensen har krävt ständiga förbättringar.

En konsekvent utvecklingspolitik innebär att de utvecklingspolitiska målen och resultaten inte försämras på grund av övrig politik som påverkar utvecklingsländerna och att den övriga politiken bidrar till utvecklingsmålen. Avsnittet om politisk konsekvens i berättelsen om utvecklingssamarbetet är allmänt hållen och beskrivande. Utskottet förutsätter att frågor som gäller politisk konsekvens behandlas mer detaljerat i kommande berättelser om utvecklingssamarbete.

Uttalanden

Säkerhets- och försvarspolitisk redogörelse. Riksdagen kom med ett uttalande om det regionala samarbetet i Nordeuropa och utvecklingen av den nordliga dimensionen i samband med den säkerhets- och försvarspolitiska redogörelsen 2004 (SRR 6/2004 rd). Utskottet noterar att EU:s, Rysslands, Norges och Islands gemensamma politik för den nordliga dimensionen, som godkändes under Finlands EU-ordförandeskap hösten 2006, trädde i kraft under 2007. Tack vare den gemensamma politiken har parternas åtagande för den nordliga dimensionen stärkts.

I sitt betänkande om Östersjön och den nordliga dimensionen (UtUB 7/2007 rd) framhöll utskottet vikten av att den nordliga dimensionen förblir en egen helhet i EU:s yttre förbindelser. Den största betydelsen av den nordliga dimensionen ligger i att främja relationerna mellan nordvästra Ryssland och dess grannområden också om relationerna mellan EU och Ryssland allmänt taget råkar i svårigheter. Den nordliga dimensionen utgör en gemensam politik för EU och dess partnerländer när det gäller samarbetet i Östersjöfrågor och i de nordliga områdena. Det är väsentligt i Östersjöstrategin att EU lyckas utforma en effektiv politik för Östersjöområdet, både för att främja samarbetet och målinriktat arbeta för ett bättre tillstånd i miljön. Utskottet påpekar att regeringen har anledning att också framöver redovisa sina åtgärder i anknytning till uttalandet.

Vid behandlingen av den säkerhets- och försvarspolitiska redogörelsen 2004 kom riksdagen också med ett uttalande om beredningen av redogörelsen 2008. Riksdagen förutsatte att riksdagsgrupperna och de behöriga utskotten genom en uppföljningsgrupp skulle kopplas in på beredningen av redogörelsen, speciellt den del som gällde bedömning av säkerheten i omvärlden, och att de behöriga utskotten också i övrigt skulle hållas informerade om beredningen av redogörelsen. Statsrådets kansli tillsatte en säkerhetspolitisk uppföljningsgrupp den 20 september 2007. Gruppen överlämnade en rapport den 27 juni 2008.

Systemet med ersättningar inom utrikesrepresentationen. I sitt uttalande om proposition RP 50/2005 rd förutsatte riksdagen att regeringen noga ger akt på och gör bedömningar av hur ersättningarna inom utrikesrepresentationen fungerar och utifrån sina iakttagelser och bedömningar vidtar nödvändiga lagstiftningsåtgärder eller andra åtgärder, och detta omgående om så behövs. En preliminär utredning om behoven att förbättra ersättningssystemet ska bli klar i år och nästa år kommer regeringen att överlämna en proposition om eventuella behov att ändra lagstiftningen. Utskottet anser att de åtgärder som vidtagits med anledning av uttalandet är tillräckliga och att uttalandet i övrigt har blivit obehövligt.

Effekterna och genomförandet av Europeiska unionens solidaritetsklausul och säkerhetsgaranti; Information om Europeiska rådets möten. I uttalandet, som gällde propositionen om godkännande av det konstitutionella fördraget (RP 67/2006 rd) förutsatte riksdagen att regeringen i början av valperioden skulle lämna en redogörelse till riksdagen om effekterna av Europeiska unionens solidaritetsklausul och säkerhetsgaranti och vilka åtgärder som krävs för att genomföra dem. Utskottet noterar att frågan klarläggs i detalj i propositionen med förslag om godkännande av Lissabonfördraget om ändring av fördraget om Europeiska unionen och fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen och till lag om sättande i kraft av de bestämmelser i fördraget som hör till området för lagstiftningen (RP 23/2008 rd) och i utrikesministeriets utredning, skriven av statssekreterare Teija Tiilikainen och överlämnad till utrikesutskottet i april 2008 (USP 7/2008 rd). Utskottet anser att de i berättelsen beskrivna åtgärderna utförda med anledning av uttalandet är tillräckliga i det här skedet. Regeringen har dock anledning att också framöver redovisa sina åtgärder i anknytning till genomförandet av säkerhetsgarantin.

I ett uttalande om proposition 67/2006 rd förutsatte riksdagen att regeringen i framtiden också skriftligt informerar riksdagsutskotten om Europeiska rådets officiella och inofficiella möten. Regeringen har vidtagit de åtgärder som behövts och utskottet ansåg i sitt betänkande UtUB 1/2007 rd att de är tillräckliga. Utskottet upprepar sin ståndpunkt att Europeiska rådet tidvis föreläggs rättsakter som ska behandlas i Europeiska unionens råd. Då bör regeringen beakta att riksdagens i grundlagen inskrivna rätt att delta i beredningen av Finlands ståndpunkter i frågor som avgörs i EU också gäller det här exceptionella beslutsfattandet.

Rysslandspolitiken. När utskottet behandlade åtgärdsberättelsen för 2005 ansåg det att utvecklingen i Ryssland är en av de centrala frågorna med tanke på stabilitet och säkerhet i Finland och i Europa. Utskottet framhöll att Finland bör öka samarbetet för att främja den demokratiska utvecklingen och stärka rättsstatsprincipen i Ryssland och verka för att de möjligheter som den ekonomiska utvecklingen i Ryssland erbjuder utnyttjas. I sitt uttalande betonade utskottet att Rysslandskunskaperna bör stärkas i Finland och samarbetet mellan förvaltningsområdena, näringslivet och det civila samhället utvecklas.

I sitt program meddelar Vanhanens andra regering att Finland ska utveckla aktiva och omfattande bilaterala relationer på flera nivåer med Ryssland. I förklaringen sägs också att regeringen stärker samordningen av Finlands Rysslandspolitik, sörjer för det finländska Rysslandskunnandet och stöder samarbetet inom ramen för det civila samhället. Utskottet anser att riktlinjen om att utveckla Rysslandspolitiken i sak motsvarar det som utskottet skrivit om att stärka Rysslandskunskaperna och utveckla samarbetet, även om det inte utarbetas någon Rysslandsstrategi på grundval av regeringsprogrammet. Utskottet ser utvecklingen av Rysslandspolitiken som en stor utmaning och menar att regeringen bör sträva efter resultat och en övergripande syn på relationerna med Ryssland. Regeringen har anledning att också framöver redovisa sina åtgärder i anknytning till uttalandet.

Förebyggande av terrorismen. I ett uttalande om proposition 81/2007 rd förutsatte riksdagen att regeringen klarlägger om de gällande straffbestämmelserna om gärningar av typen förberedelse är konsekventa och om de på tillbörligt sätt uppfyller kraven på bekämpning av allvarliga brott. Justitieministeriet har hänvisat till uttalandet i sitt utlåtande den 17 mars 2007 (Dnr 118/03/2007) om en lagmotion (LM 124/2007 rd) där det föreslås att 31 kap. i strafflagen kompletteras med en ny 5 § om förberedelse för grovt rån. Justitieministeriet ser det som nödvändigt att invänta rapporten om totalreformen av lagstiftningen om polisen, tvångsmedel och förundersökningar, som ska lämnas i slutet av mars 2009, innan beredningen med anledning av uttalandet fortsätter. Utskottet förutsätter att bedömningen av straffbarhet för gärningar av typen förberedelse och beredningen av en eventuell proposition inleds genast.

Regeringens Östersjöpolitik. Riksdagen godkände den 24 oktober 2007 en ståndpunkt enligt utrikesutskottets betänkande (UtUB 7/2007 rd), enligt vilken riksdagen förutsätter att statsrådet under 2008 kommer med en redogörelse om Östersjöpolitiken. Utskottet anser inte att regeringen har vidtagit tillräckliga åtgärder med anledning av uttalandet eftersom den inte har lämnat någon redogörelse i frågan till riksdagen under 2008. Utskottet förutsätter att regeringen lämnar en samlad redogörelse om Östersjöpolitiken i enlighet med uttalandet i brådskande ordning under vårsessionen 2009.

I sitt betänkande UtUB 7/2007 rd lyfte utskottet fram att Östersjöstrategin som är under arbete i EU bör fokusera på att nyttiggöra den enormt stora ekonomiska dynamiken i Östersjöområdet, men också på att målmedvetet förbättra tillståndet i Östersjön. Utskottet ser det som viktigt att Finland aktivt påverkar kommissionens arbete med strategin. Med tanke på en bättre Östersjöpolitik är det viktigt att Finland har en övergripande syn på vilka insatser som behövs. Utrikesutskottet ser det som viktigt att regeringen arbetar fram en samlad redogörelse om Finlands Östersjöpolitik inklusive politiska riktlinjer, mål och metoder för att nå målen. Redogörelsen bör också handla om den nordliga dimensionens koppling till Östersjöpolitiken.

Tryggandet av de humanitära organisationernas verksamhetsbetingelser. När utskottet behandlade åtgärdsberättelsen för 2006 ansåg utskottet att frågan om de humanitära organisationernas verksamhetsbetingelser är angelägen och inbegärde därför en utredning av statsrådet. Utskottet anser att utrikesministeriets utredning (USP 21/2008 rd) med anledning av uttalandet är tillräcklig.

Läget i Afghanistan. När utskottet behandlade åtgärdsberättelsen för 2006 ansåg utskottet att läget i Afghanistan kräver en helhetsanalys och bad regeringen lämna en utredning om det till utrikesutskottet eller, om regeringen ansåg det lämpligt, en redogörelse till riksdagen. En utredning om Finlands stöd för ett stabilare Afghanistan lämnades till riksdagen den 20 december 2007. Utskottet framhöll att regeringen skulle lägga fram en samlad krishanteringsstrategi och ett handlingsprogram för Afghanistan (UtUU 1/2008 rd). Regeringen lämnade en redogörelse (SRR 2/2007 rd) till riksdagen den 1 november 2007 om Finlands medverkan i ISAF-operationen i Afghanistan. Utskottet anser att de i berättelsen beskrivna åtgärderna utförda med anledning av uttalandet är tillräckliga men att det på grund av den oroväckande utvecklingen i säkerhetssituationen i Afghanistan finns skäl att fortsatt redovisa för åtgärderna med anledning av uttalandet.

Finlands deltagande i militär och civil krishantering 2008, nuläget för lufttransportprojektet SAC och översynen av Natos NRF-koncept. Med anledning av statsrådets redogörelse SRR 2/2007 rd förutsatte utskottet en utredning om Finlands deltagande i militär och civil krishantering 2008, en utredning om nuläget för lufttransportprojektet (SAC — Strategic Airlift Capability) och en utredning om en översyn av Natos NRF-koncept (Nato Response Force). Utskottet anser att de i berättelsen beskrivna åtgärderna utförda med anledning av uttalandet är tillräckliga. Berättelsen bör dock också i fortsättningen ta upp Finlands medverkan i militär och civil krishantering och utvecklingen i Natos NRF-koncept.