1
Asian tausta ja valmistelu
1.1
Tausta
Euroopan komissio antoi 15.12.2020 digimarkkinoiden kilpailullisuuden turvaamista tavoittelevan asetusehdotuksen (
KOM(2020) 842 lopullinen
) vaikutusarviointeineen (
SWD(2020) 363 final
,
SWD(2020) 364 final
,
SEC(2020) 437 final
). Ehdotus pohjautuu komission digitaalisten sisämarkkinoiden strategian toimeenpanoon sekä politiikkatavoitteisiin, jotka komissio esitti helmikuussa 2020 antamassaan tiedonannossa ”
Euroopan digitaalista tulevaisuutta rakentamassa
”. Ehdotuksen taustalla vaikuttaa myös pitkään käyty keskustelu kilpailusääntöjen keinovalikoiman riittävyydestä digitaalisilla markkinoilla sekä komission EU:n kilpailusääntöjen täytäntöönpanon yhteydessä tekemät havainnot. EU:n nykyisten kilpailusääntöjen avulla ei voida aina puuttua riittävän tehokkaasti digitaalisilla markkinoilla ilmeneviin kilpailun vääristymiin esimerkiksi siitä syystä, että kilpailulainsäädäntöä sovelletaan jälkikäteen ja tapauskohtaisesti, kun taas digitaalisille markkinoille on ominaista jatkuvat ja nopeat muutokset. Ehdotus perustuu myös heinäkuussa 2020 alkaen sovellettavaksi tulleeseen verkkoalustojen ja niiden yrityskäyttäjien välisiä suhteita koskevaan asetukseen (EU) 2019/1150 sekä komission perustaman, akateemisista asiantuntijoista koostuvan EU:n verkkopohjaisen alustatalouden seurantakeskuksen havaintoihin.
Vaikutusarvioiden pohjana oli komission vuonna 2020 järjestämät kaksi julkista kuulemista kahdesta erillisestä alustavasta vaikutustenarvioinnista. Toinen alustavista vaikutustenarvioinneista liittyi ehdotukseen uudeksi kilpailuoikeudelliseksi välineeksi (
New Competition Tool
,
Ares(2020)2877634
) ja toinen digitaalisia palveluja koskevaan lainsäädäntöpakettiin, jossa ehdotettiin uutta ennakollista sääntelyä Euroopan unionin sisämarkkinoilla portinvartijoina toimiville ja vahvoja verkostovaikutuksia omaaville suurille verkkoalustayrityksille (
Ares(2020)2877647
). Lisäksi komissio on vaikutusarvioissaan hyödyntänyt perustamansa verkkopohjaisen alustatalouden seurantakeskuksen tekemiä mm. eriytettyyn kohteluun, alustojen valtaan ja niiden keräämän dataan pääsyyn liittyviä väliraportteja. Komissio on myös järjestänyt vuoden 2020 aikana sidosryhmäkuulemisen, työpajoja ja konferensseja tukemaan vaikutusarvioon liittyvää työtä.
Suomi vastasi komission julkisiin kuulemisiin syyskuussa 2020. Lisäksi Suomi lähetti julkisen kuulemisen yhteydessä kantapaperin, jossa esitetyt kannat perustuivat valtioneuvoston laatimaan E-kirjeeseen (
E 94/2020 vp
) tulevasta digipalvelupaketista. Suomi katsoi, että unionin kilpailusääntelyä voisi olla tarve päivittää siltä osin kuin se liittyy verkkoalustojen toimintaan ja niiden asemaan markkinoilla. Suomi suhtautui kuitenkin varauksellisesti suurten verkkoalustojen kilpailukäyttäytymistä koskevaan ennakoivaan (
ex ante
) EU-sääntelyyn. Suomi korosti, että mikäli tällaista sääntelyä kuitenkin annetaan, sen tulee olla selkeää ja sopia yhteen voimassa olevien kilpailusääntöjen kanssa.
1.2
Valmistelu
EU-säädöksen valmistelu
Komission annettua ehdotuksensa työ- ja elinkeinoministeriö (jäljempänä
TEM
) järjesti 11.1.2021 kuulemistilaisuuden alustalouden parissa toimiville sidosryhmille. Ehdotusta käsiteltiin myös EU-asioiden komitean alaisten jaostojen laajoissa kokoonpanoissa, erityisesti kilpailukykyjaostossa. Ehdotuksesta laadittiin valtioneuvoston kirjelmä eduskunnalle (
U 6/2021 vp
). Eduskunta yhtyi lausunnossaan valtioneuvoston kantaan (
TaVL 11/2021 vp
,
LiVL 5/2021 vp
,
SuVL 2/2021 vp
).
Suomi piti ehdotusta perusteltuna, sillä selvitysten mukaan digitaalisilla markkinoilla ilmeneviin ongelmiin ei ollut mahdollisuutta puuttua riittävän tehokkaasti kilpailu- ja kuluttajansuojasääntelyiden keinovalikoimilla. Suomen kannassa korostettiin myös, että sääntelyn tulee olla selkeää mutta samalla joustavaa, jotta alustayritysten ja markkinoiden yksilölliset ominaisuudet voidaan ottaa huomioon. Suomi katsoi, että portinvartija-alustoille asetettavien velvoitteiden tulee olla perusteltuja ja oikeasuhteisia. Yhtenäisen täytäntöönpanon varmistamiseksi Suomi tuki komission ehdottamaa valvontaratkaisua, jossa komissio toimii päävastuullisena asetuksen täytäntöönpanosta ja valvonnasta vastaavana viranomaisena kansallisten viranomaisten roolin rajoittuessa komission valvonta- ja täytäntöönpanotehtäviä tukeviin toimiin.
Neuvosto hyväksyi yleisnäkemyksen (
13801/21
) ehdotuksesta 28.11.2021 pidetyssä kilpailukykyneuvostossa. Euroopan parlamentti hyväksyi neuvottelukantansa säädösehdotukseen täysistunnossaan 15.12.2021 (
PE732.531
).
Neuvottelujen edetessä neuvoston ja parlamentin puolella asetusehdotukseen lisättiin joitakin uusia kohtia. Osaa portinvartijayrityksiä koskevista velvoitteista laajennettiin ja asetusehdotukseen lisättiin myös uusia velvoitteita. TEM järjesti 4.2.2022 sidosryhmille keskustelutilaisuuden, jonka tavoitteena oli tiedottaa neuvottelutilanteesta ja kartoittaa suomalaisten yritysten ja kuluttajien näkemyksiä keskeisistä neuvottelukysymyksistä.
Asetusehdotukseen tehdyt lisäykset toteutettiin ottaen huomioon niiden tarkoituksenmukaisuus ja perustuminen markkinoilla havaittuihin epäoikeudenmukaisiin käytänteisiin. Huomiota kiinnitettiin myös siihen, että lisäykset eivät aiheuttaisi kohtuuttomia rasitteita portinvartijoille. Esimerkiksi henkilötietojen yhdistely eri alustapalveluiden välillä verkkomainontapalveluiden tarjoamiseksi ilman henkilötietojen kohteen antamaa suostumusta kiellettiin. Euroopan parlamentti ehdotti myös uutta velvoitetta numeroista riippumattomien henkilöiden välisten viestintäpalveluiden perustoimintojen yhteentoimivuudesta. Velvoite lisättiin asetukseen, mutta koskien vain perustoimintoja ja siten, että portinvartijalla on riittävästi aikaa turvallisuusnäkökulmien huomioon ottamiseksi. Velvoitteisiin liittyen neuvoston aloitteesta täsmennettiin portinvartijoiksi nimettyjen yritysten mahdollisuutta käydä komission kanssa vuoropuhelua 6 artiklan velvoitteiden teknisestä toteutuksesta ennen niiden soveltamisen aloittamista. Vuoropuhelun mahdollisuus lisää portinvartijoiden oikeusvarmuutta ja auttaa portinvartijoita sen varmistamisessa, että niiden toiminta on linjassa asetuksen sääntelyn kanssa.
Euroopan parlamentille oli tärkeää nostaa portinvartijalle määrättävän sakon ylärajaa kymmenestä prosentista 20 prosenttiin yrityksen edellisen tilikauden maailmanlaajuisesta kokonaisliikevaihdosta. Neuvotteluissa päädyttiin ratkaisuun, jossa velvoitteen rikkomisesta voidaan määrätä enintään 20 prosentin suuruinen sakko, jos portinvartijan on kahdeksan edeltävän vuoden aikana todettu syyllistyneen saman ydinalustapalvelun osalta samaan tai samankaltaiseen rikkomiseen. Muutoin sakko on enintään komission ja neuvoston ehdotusten mukaisesti kymmenen prosenttia yrityksen edellisen tilikauden maailmanlaajuisesta kokonaisliikevaihdosta.
Täytäntöönpanoon ja noudattamisen valvontaan liittyen asetusehdotusta täsmennettiin neuvotteluissa siten, että siinä tuodaan selvästi ilmi komission rooli asetuksen täytäntöönpanosta vastaavana viranomaisena ja jäsenvaltioiden viranomaisten roolin rajoittuminen komission täytäntöönpanotoimissa avustamiseen. Asetusehdotukseen lisättiin säännöt komission ja viranomaisten välisestä yhteistyöstä ja koordinaatiosta, jotta voidaan varmistaa mahdollisimman yhdenmukainen soveltaminen ja täytäntöönpano eri jäsenvaltioissa. Kansallisilla viranomaisilla, myös kansallisilla tuomioistuimilla, tulee olla kaikki tarvittavat tiedot sen varmistamiseksi, että niiden tekemät päätökset eivät ole ristiriidassa komission tekemän päätöksen kanssa. Euroopan parlamentin ehdotuksesta lisättiin säännökset myös komission johtamasta digimarkkinasäädöksen korkean tason ryhmästä, joka voi tarvittaessa avustaa komissiota tarjoamalla neuvoja, asiantuntemusta ja suosituksia täytäntöönpanoon ja noudattamisen valvontaan liittyvissä yleisissä kysymyksissä. Korkean tason ryhmä koostuu asiaankuuluvista eurooppalaisista elimistä ja verkostoista, ja sen kokoonpanossa varmistetaan korkeatasoinen asiantuntemus ja maantieteellinen tasapaino.
Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) 2022/1925 kilpailullisista ja oikeudenmukaisista markkinoista digitaalialalla ja direktiivien (EU) 2019/1937 ja (EU) 2020/1828 muuttamisesta (digimarkkinasäädös), jäljempänä
digimarkkina-asetus
tai
asetus
, hyväksyttiin lopullisesti 14.9.2022 ja se tuli voimaan 1.11.2022. Asetuksen soveltaminen alkoi pääasiallisesti 2.5.2023. Asetus on julkaistu Euroopan unionin virallisessa lehdessä 12.10.2022
, 12.10.2022, s. 1–66.
EUVL L 265
.
Komission digimarkkina-asetusta koskeva täytäntöönpanoasetus annettiin huhtikuussa 2023 ((EU) 2023/814). Täytäntöönpanoasetuksella täsmennettiin muun muassa tietojen toimittamiseen ja määräaikojen laskemiseen liittyviä käytännön seikkoja. Komissio on julkaissut myös digimarkkina-asetusta koskevan kysymyksiä ja vastauksia osion internetsivuillaan. Lisäksi komissio on julkaissut useita tarvittaessa päivitettäviä mallipohjia (
template
) käytettäväksi kun asetuksen mukaisia tietoja toimitetaan komissiolle. Asetuksen mukaan komissio voi antaa suuntaviivoja helpottaakseen asetuksen tehokasta täytäntöönpanoa ja noudattamisen valvontaa, mutta toistaiseksi komissio ei ole antanut suuntaviivoja.
Hallituksen esityksen valmistelu
Hallituksen esitys on valmisteltu TEM:ssä virkatyönä. Esityksen valmistelu aloitettiin keväällä 2022 kartoittamalla mahdollisia kansallista sääntelyä edellyttäviä asetuksen säädöksiä. Vaikka kyseessä on sellaisenaan jäsenvaltioita velvoittava EU-säädös, havaittiin joidenkin asetuksen artikloiden edellyttävän täsmentävää kansallista sääntelyä. Kansallisen sääntelyn tarve liittyy muun muassa sen varmistamiseen, että komission kanssa voidaan vaihtaa asetuksen täytäntöönpanoon liittyviä tietoja sekä komission ja kansallisten viranomaisten välisen yhteydenpidon tarkoituksenmukaiseen toteuttamiseen. Myös digimarkkina-asetuksen nojalla toteutettavien tarkastusten ja markkinatutkimusten osalta on havaittu tarve antaa täydentävää kansallista sääntelyä.
Hallituksen esityksen valmistelussa on tehty yhteistyötä mm. sisäministeriön, Liikenne- ja viestintävirasto Traficomin, Oikeusrekisterikeskuksen sekä erityisesti oikeusministeriön ja Kilpailu- ja kuluttajaviraston asiantuntijoiden kanssa. Jatkovalmistelun aikana on oltu yhteydessä myös liikenne- ja viestintäministeriöön ja tietosuojavaltuutetun toimistoon.
7
Lausuntopalaute
7.1
Yhteenveto saadusta palautteesta
Hallituksen esityksen luonnos oli lausuntokierroksella 21.7.–17.9.2023. Lausuntopyyntö lähetettiin 19 taholle. Lausunnon antoi 14 tahoa, joista 8 antoi substanssihuomioita sisältävän lausunnon ja kuusi vastasi, ettei hallituksen esityksestä ole lausuttavaa tai huomautettavaa. Näistä kuudesta Business Finland Oy mainitsi kuitenkin, että uudistus on hyödyllinen. Oikeusministeriö ei antanut lausuntoa, mutta oikeusministeriön kanssa on tehty yhteistyötä ennen lausuntokierrosta ja jatkovalmistelun aikana.
Lausunnoissa ei vastustettu Kilpailu- ja kuluttajaviraston nimeämistä kansalliseksi yhteysviranomaiseksi eikä sitä, että virasto avustaisi komissiota pyynnöstä tarkastuksilla ja tukisi markkinatutkimuksissa. Osassa lausunnoista kiinnitettiin huomiota arviointiin esimerkiksi tietosuojan, tiedonhallinnan ja viranomaisten resurssitarpeiden näkökulmista.
Ammattiliitto Pron mukaan kansallinen sääntely Kilpailu- ja kuluttajavirastosta annettuun lakiin on perusteltu. Lisäksi Pro mainitsi, että digimarkkina-asetuksesta aiheutuneen lisätyömäärän vaikutusta on tarkasteltava sitten, kun vaikutus on konkretisoitunut.
Elinkeinoelämän keskusliitto kiinnitti lausunnossaan huomiota useiden eri data- ja digisäännösten yrityksille aiheuttamaan vaikutukseen ja eri kansallisten viranomaisten välisen yhteistyön tärkeyteen. Elinkeinoelämän keskusliitto mainitsi lausunnossaan sen, että asianajosalaisuudesta on huolehdittava ja komission laajasta tiedonsaantioikeudesta huolimatta ainoastaan välttämättömät tiedot tulisivat digimarkkina-asetuksen mukaisen tarkastuksen piiriin silloin, kun kyse on salassa pidettävistä tiedoista. Liitto toivoi myös riittäviä resursseja neuvontapalveluihin. Suomen Yrittäjillä ei ollut huomautettavaa esityksestä.
Myös Kilpailu- ja kuluttajavirasto, liikenne- ja viestintäministeriö ja liikenne- ja viestintävirasto Traficom toivat esiin viranomaisten yhteistyön tärkeyden, sillä digimarkkina-asetus on laaja kokonaisuus, jolla on yhtymäkohtia muihin säädöksiin. Muutamassa lausunnossa kommentoitiin komission digimarkkina-asetukseen perustuvaa laajaa tiedonsaantioikeutta, vaikka kansallisella säätämisellä ei olekaan vaikutusta voimassa olevan EU asetuksen velvoitteisiin. Myös Liikenne- ja viestintävirasto viittasi komission laajoihin tiedonsaantioikeuksiin ja sen mukaan on syytä pyrkiä siihen, että salassa pidettävien tietojen osalta toimitetaan ainoastaan välttämättömät tiedot.
Kilpailu- ja kuluttajaviraston mukaan kansallinen täydentävä säätäminen on tarpeen ja Kilpailu- ja kuluttajavirasto on luonteva kansallinen yhteysviranomainen, koska tietyt digimarkkina-asetuksen artiklat edellyttävät jo sellaisenaan komission ja kansallisen kilpailuviranomaisen välistä yhteydenpitoa. Lisäksi Kilpailu- ja kuluttajavirastolla voidaan katsoa olevan komissiota paremmat edellytykset selvittää, minkälaisia tietoja muiden kansallisten viranomaisten hallussa on ja mille viranomaiselle komission tulisi kussakin yksittäisessä tapauksessa kohdistaa tietopyyntönsä. Kilpailu- ja kuluttajaviraston mukaan tietojenvaihdon sujuvuuden kannalta on tärkeää, että lainmuutoksessa täsmennetään tietojenvaihdon kattavan myös salassa pidettävät tiedot esitetysti. Virasto kiinnittää lausunnossaan huomiota siihen, että uudet tehtävät tulevat sitomaan jonkin verran viraston resursseja, ja että komission mahdollisiin tieto- ja avustuspyyntöihin vastaamisen työllistävää vaikutusta on kuitenkin hallituksen esitysluonnoksessa todetusti hankala arvioida etukäteen pyyntöjen epäsäännöllisen luonteen takia.
Kilpailu- ja kuluttajaviraston mukaan olisi tärkeää, että lakiehdotuksessa tarkennettaisiin esitysluonnoksessa esitetysti tietojenvaihdon Euroopan komission kanssa kattavan myös salassa pidettävät tiedot. Lausuntokierroksella olleen lakiehdotuksen 7 d §:n 3 momentin mukaan Kilpailu- ja kuluttajavirasto ei saa käyttää digimarkkina-asetuksen nojalla sille toimitettuja tietoja muuhun kuin kyseisessä artiklakohdassa säädettyyn tarkoitukseen. Kolmansien osapuolten virastolle digimarkkina-asetuksen 27 artiklan 1 kohdan nojalla vapaaehtoisesti toimittamiin tietoihin ei olisi viraston tulkinnan mukaan tarpeen kohdistaa käyttörajoitusta. Viraston näkemyksen mukaan esitetty käyttörajoitus rajoittaisi viraston toimivaltuuksia enemmän kuin mitä asetuksen 36 artiklan 1 kohdan nojalla on välttämätöntä. Kilpailu- ja kuluttajavirasto esitti, että lakiehdotuksen 7 d §:n 3 momenttiin sisältyvä käyttörajoitus poistettaisiin.
Traficom kannattaa Kilpailu- ja kuluttajaviraston nimeämistä keskitetyksi kansalliseksi viranomaiseksi digimarkkina-asetukseen liittyvissä asioissa. Traficomin lausunnossa pidettiin tärkeänä sitä, että lakiehdotuksessa on rajattu Kilpailu- ja kuluttajaviraston saamien tietojen käyttötarkoitukseksi ainoastaan digimarkkina-asetuksen mukaiset tarkoitukset.
Suomen Asianajajaliiton lausunnossa ei otettu kantaa ehdotukseen siltä osin, että Kilpailu- ja kuluttajavirasto nimettäisiin kansalliseksi yhteysviranomaiseksi eikä siihen, että virasto avustaisi komissiota pyynnöstä tarkastuksilla ja tukisi markkinatutkimuksissa. Asianajajaliiton lausunnossa nostettiin esiin, että komission laajasta tiedonsaantioikeudesta huolimatta on huomioitava, että asianajosalaisuus toteutuu riittävällä tavalla eikä asianajajien asiakkaiden yksityisyys vaarannu. Lausunnon mukaan esityksestä ei käy ilmi, mikä on yrityksen valitustie tilanteessa, jossa Kilpailu- ja kuluttajavirasto avustaa komissiota digimarkkina-asetuksen mukaisessa tutkinnassa, ja tutkinnan kohteen ja viraston edustajien välillä nousee erimielisyys asianajosalaisuuden piiriin kuuluvan tiedon suojasta.
Valtiovarainministeriön lausunnossa kiinnitettiin huomiota siihen, että hallituksen esitysluonnoksen jatkovalmistelussa on tehtävä tarkempi tiedonhallintalain mukainen vaikutusten arviointi, josta tulee esiin muun muassa, minkälaisia tietoja Kilpailu- ja kuluttajavirasto voi luovuttaa Euroopan komissiolle.
Tietosuojavaltuutetun lausunnossa painotettiin, että henkilötietojen suojasta huolehtiminen on digimarkkina-asetusta implementoidessa keskeistä. Tietosuoja-asetuksella säännellään henkilötietojen suojasta, ja asetuksen valvonnasta Suomessa vastaa tietosuojavaltuutettu. Sekä tietosuojavaltuutetun että liikenne- ja viestintäministeriön lausunnoissa tuotiin esiin Euroopan unionin tuomioistuimen ratkaisu asiassa C-252/21 Meta Platforms vs. Bundeskartellamt, jossa käsitellään kansallisten tietosuoja- ja kilpailuviranomaisten toimivaltaa ja yhteistyötä koskevia periaatteita ja velvoitteita.
Tietosuojavaltuutettu on todennut lausunnossaan, että kuten esitysluonnoksessakin mainittiin, digimarkkina-asetuksen 36 artiklan mukaisesti 15 artiklan nojalla saatuja tietoja portinvartijoiden mahdollisesti käyttämistä kuluttajien profilointitekniikoista voidaan käyttää digimarkkina-asetuksen lisäksi myös yleisen tietosuoja-asetuksen soveltamiseksi. Tietosuoja-asetuksen valvonnasta vastaa Suomessa tietosuojavaltuutetun toimisto. Tietosuojavaltuutetun mukaan digimarkkina-asetuksen yhteistyötä kansallisten viranomaisten kanssa käsittelevä 37 artikla viittaa kilpailuviranomaisen lisäksi myös esimerkiksi kansallisiin tietosuojaviranomaisiin. Valtuutetun mukaan jatkovalmistelussa tulisikin tunnistaa tietosuojavaltuutetun toimiston rooli kansallisena tietosuojaviranomaisena, jonka kanssa Kilpailu- ja kuluttajaviraston ja komission tulisi tarvittaessa tehdä tarkoituksenmukaista yhteistyötä esitysluonnoksessa tarkoitetuissa tilanteissa, erityisesti siltä osin, kun ne liittyvät yleisen tietosuoja-asetuksen soveltamisalaan kuuluviin asioihin Euroopan unionin tuomioistuimen ratkaisussa C-252/21 Meta Platforms vs. Bundeskartellamt tarkoitetulla tavalla. Valtuutetun lausunnon mukaan myös digimarkkina-asetuksen aiheuttama tietosuojavaltuutetun toimiston lisäresurssitarve tulee tunnistaa ja arvioida jatkovalmistelussa. Valtuutettu kiinnittää huomiota myös siihen, ettei esityksen vaikutuksia yksityisyydensuojaan ja henkilötietojen suojaan ole riittävällä tavalla arvioitu.
Lausuntopyyntö lähetettiin kolmelle tuomioistuimelle, mutta niiltä ei tullut substanssihuomioita sisältäviä lausuntoja.
7.2
Lausuntopalautteen huomiointi
Lausuntopalautteen perusteella on tehty täydennyksiä ja muokkauksia lähinnä säännöskohtaisiin perusteluihin ja vaikutusarviointeihin, mutta jossain määrin myös nykytilaan ja sen arviointiin sekä suhdetta perustuslakiin ja säätämisjärjestystä käsittelevään lukuun. Eniten täydennyksiä on tehty tietosuojavaltuutetun toimiston huomioiden perusteella. Lausuntokierroksen jälkeen esitysluonnoksen 7 d §:ää on muokattu. Osalla muokkauksista on liityntä lausuntopalautteeseen.
Lausuntopalautteen perusteella on selvennetty myös sitä, että komission tietopyyntö asetuksen mukaisten tehtävien suorittamiseksi tarpeellisesta tiedosta voi koskea salassa pidettävien tietojen lisäksi myös henkilötietoja ja arvioitu, millaisista henkilötiedoista saattaa olla kyse. Etukäteen komission tapauskohtaisten tietopyyntöjen edellyttämiä henkilötietoja ei kuitenkaan pystytä tunnistamaan täsmällisesti.
Liikenne- ja viestintäministeriö on tuonut lausunnossaan esiin EU-oikeuden etusijan lisäksi, että toimitettavien tietojen laajuuden osalta on syytä pyrkiä siihen, että ainoastaan välttämättömät kansallisten viranomaisten tiedot toimitetaan silloin, kun kyse on salassa pidettävistä tiedoista. Tähän ja Elinkeinoelämän keskusliiton ilmeisesti samaan teemaan yritysnäkökulmasta liittyvään lausuntokommenttiin liittyen tulee huomioida, että suoraan sovellettavan asetuksen tietopyyntöjä koskeva 21 artiklan 1 kohta edellyttää yrityksiä ja yritysten yhteenliittymiä toimittamaan komissiolle kaikki tarvittavat tiedot asetuksen nojalla sille määrättyjen tehtävien suorittamiseksi ja tietojen toimitusvelvollisuus koskee siten myös salassa pidettäviä tietoja. Yritysten tietojen toimittamisvelvollisuuteen liittyy asetuksen 30 artiklan mukainen sakotusmahdollisuus ja 31 artiklan mukainen uhkasakkomahdollisuus, jos komissio on pyytänyt tietoja yritykseltä päätöksellä. Komission päätöksestä, jolla määrätään yritykselle sakkoja tai uhkasakkoja, voi valittaa 45 artiklan mukaisesti unionin tuomioistuimeen. Jos yritykseen kohdistuva tietopyyntö perustuu pyynnön sijasta komission päätökseen, siitä voi valittaa unionin tuomioistuimeen. Yritysten tietopyyntöihin vastaamista koskevat velvoitteet ja tarkastuksia koskevan 23 artiklan mukaiset yritysten velvoitteet seuraavat suoraan asetuksesta, eikä niiden osalta ehdoteta tässä esityksessä täydentävää sääntelyä.
Täydentävällä sääntelyllä sen sijaan pyritään selkeyttämään 21 artiklan 5 kohdan soveltamiseen liittyviä kansallisia menettelyjä, jotka liittyvät jäsenvaltioiden toimivaltaisten viranomaisten velvollisuuteen toimittaa komissiolle pyynnöstä kaikki niiden hallussa olevat tiedot, joita komissio tarvitsee asetuksessa sille määrättyjen tehtävien suorittamiseksi. Jäsenmaiden viranomaisten tietojen toimitusvelvollisuus koskee siten kaikkea komission tehtäviensä suorittamiseksi tarvittavaa tietoa, salassa pidettävät tiedot mukaan lukien. Kansallisten viranomaisten tietojentoimitusvelvollisuus koskee kuitenkin vain tietoa, joka on jo kansallisen viranomaisen hallussa. Tietopyynnön vastaanottanut yritys tai kansallinen viranomainen ei voi kieltäytyä toimittamasta komission asetuksen 21 artiklan perusteella pyytämää tietoa siksi, että tieto on salassa pidettävä, tai siksi, että tietopyynnön vastaanottanut taho katsoo, ettei tieto olisi komissiolle välttämätön sille asetuksella määrättyjen tehtävien suorittamiseksi.
Myös asetuksen uudelleentarkastelua koskevan 53 artiklan sanamuodot velvoittavat kansalliset viranomaiset toimittamaan komissiolle niiden hallussa olevia tietoja. Artiklan 53 kohdan 4 mukaan jäsenvaltioiden toimivaltaisten viranomaisten on toimitettava kaikki hallussaan olevat tiedot, joita komissio voi edellyttää asetuksen uudelleentarkastelua koskevan kertomuksen laatimiseksi. Artiklan 4 kohdan sanamuoto kattaa myös salassa pidettävät tiedot.
Tarkastuksia koskevan 23 artiklan mukaan komissio voi asetuksen mukaisten tehtävien suorittamiseksi tehdä kaikki tarvittavat yrityksiä koskevat tarkastukset ja artiklan 2 kohdassa säädetään muun muassa siitä, että tarkastuksella on oikeus tutkia kirjanpitoa ja muita liikeasiakirjoja ja ottaa niistä jäljennöksiä. Nämä tiedot voivat sisältää esimerkiksi liikesalaisuuksia.
Esityksen 7 d § liittyy Suomen viranomaisten ja komission väliseen tiedonkulkuun sekä kansallisten viranomaisten keskinäiseen tiedonkulkuun, jolla pyritään varmistamaan asetuksen mukainen Suomen tiedonantovelvollisuus komissiolle.
Jatkovalmistelun aikana 7 d §:n 2 momentissa ehdotetut tiedonsaantioikeudet sidottiin sanonnallisesti välttämättömään. Säännöskohtaisiin perusteluihin lisättiin muun muassa toteamus, että ”suoraan sovellettavan asetuksen velvoitteiden noudattamiseksi voidaan katsoa olevan välttämätöntä toimittaa se tieto, jota komission tietopyyntö koskee ja jonka komissio katsoo olevan tarpeen tehtäviensä suorittamiseksi.” Lisäksi perusteluihin lisättiin tietoa siitä, että asetuksen mukaiset viranomaisen tiedonantovelvollisuudet eivät rajaudu vain julkiseen tietoon.
Asianajajaliiton lausunnossa on esitetty huoli asianajosalaisuudesta tarkastusten yhteydessä ja asia oli esillä myös Elinkeinoelämän keskusliiton lausunnossa. Asianajajaliiton lausuntoon liittyen voidaan todeta, että digimarkkinasäädöksen mukaiset tarkastukset ovat komission tarkastuksia, joissa käytetään asetuksen mukaisia toimivaltuuksia. Myös oikeussuojakeinot, muutoksenhaku mukaan lukien, määräytyvät EU-sääntelyn mukaisesti, vaikka komissio voikin pyytää apua tarkastuksen suorittamisessa sen jäsenmaan kilpailuviranomaiselta, jonka alueella tarkastus tehdään. Jäsenmaan kilpailuviranomainen ei kuitenkaan voi tehdä tarkastusta oma-aloitteisesti, ellei toimivaltuutta siihen ole annettu kansallisessa lainsäädännössä digimarkkina-asetuksen 38 artiklan 7 kohdan nojalla, eikä itsenäisesti komission pyynnöstä. Jäsenmaan kilpailuviranomaisen rooli komission tarkastuksella on siten avustava. Asetuksen 23 artiklan mukaan yrityksen on suostuttava komission päätöksellään määräämään tarkastukseen. Komission tarkastuspäätöksessä on asetuksen mukaisesti mainittava tarkastuksen kohde ja tarkoitus, tarkastuksen aloituspäivä, ilmoitettava mahdollisesti sovellettavaksi tulevista sakoista ja uhkasakoista sekä mainittava oikeudesta hakea muutosta päätökseen tuomioistuimelta. Komission päättämiä asetuksen mukaisia tarkastuksia koskeva valitusoikeus määräytyy siten EU-oikeuden perusteella eikä siitä voi säätää kansallisesti.
Digimarkkina-asetuksessa oikeudesta tulla kuulluksi ja asiakirjoihin tutustumisesta säädetään 34 artiklassa, salassapitovelvollisuudesta 36 artiklassa ja muutoksen hakemisesta unionin tuomioistuimelta 45 artiklassa. Luottamuksellisten tietojen yksilöimisestä ja suojelusta säädetään komission täytäntöönpanoasetuksen 7 artiklassa ja oikeudesta tutustua asiakirja-aineistoon sen 8 artiklassa.
Tietosuojavaltuutetun lausunnon perusteella esitykseen on lisätty henkilötietoihin ja asetuksen 15, 36 ja 37 artikloihin liittyviä kirjauksia nykytilan arviointiin, asetuksen ja esityksen vaikutuksiin, esitettävän 7 d §:n säännöskohtaisiin perusteluihin ja suhdetta perustuslakiin ja säätämisjärjestystä käsittelevään lukuun. Esityksen viranomaisvaikutuksien arvioinnissa kuvatusti esityksestä arvioidaan aiheutuvan vaikutuksia pääasiassa Kilpailu- ja kuluttajavirastolle ja sillekin vain melko vähäisessä määrin. Ehdotetun kansallisen toimintamallin, jossa Kilpailu- ja kuluttajavirasto toimii yhteysviranomaisena ei arvioida aiheuttavan käytännössä suurempaa työmäärää tietosuojavaltuutetun toimistolle verrattuna siihen, että kansallisesti ei säädettäisi erityisestä yhteysviranomaisesta ja toimivaltaisen viranomaiset toimittaisivat tiedot suoraan komissiolle. Esitykseen on lisätty viittauksia tilanteisiin, joissa yhteydenpito tietosuojavaltuutetun ja Kilpailu- ja kuluttajaviraston välillä voi olla tarpeen. Esimerkiksi tiedonvaihtoa koskevan 7 d §:n säännöskohtaisia perusteluja on täydennetty toteamalla, että komission tietopyyntö voi olla tarpeen välittää tietosuojavaltuutetun toimistoon tapauksissa, joissa tietopyyntö liittyy esimerkiksi kuluttajien profilointiin tai digimarkkina-asetuksen 5 artiklan 2 kohdassa säädettyihin henkilötietojen käsittelyyn ja yhdistelyyn liittyviin velvoitteisiin. Lisäksi asetuksen vaikutuksia koskevassa jaksossa 2.2.4 on mainittu tietosuojavaltuutetun toimiston jatkovalmistelun aikana antamia arvioita digimarkkina-asetuksesta sille aiheutuvasta työstä.
Tietoa tietosuojavaltuutetun ja liikenne- ja viestintäministeriön lausunnoissa mainitusta ennakkoratkaisusta C-252/21 Meta Platforms vs. Bundeskartellamt on lisätty esityksen tietojenvaihtoa koskevaan nykytilan arviointi -jaksoon 3.2.6. Meta-ennakkoratkaisu liittyy pääasiassa kilpailusääntöjen soveltamiseen sekä kilpailuoikeuden ja yleisen tietosuoja-asetuksen väliseen suhteeseen, eikä ennakkoratkaisun arvioida edellyttävän digimarkkina-asetukseen liittyvää esitettyä laajempaa kansallista täydentävää säätämistä.
Elinkeinoelämän keskusliiton lausunnossa on nostettu esille digi- ja dataregulaation soveltamiseen liittyvä neuvonta ja sen resurssit. Digimarkkina-asetuksen soveltamiseen liittyviä tulkintoja voi antaa komissio asetuksen yksinomaisena täytäntöönpanosta vastaavana viranomaisena ja viime kädessä myös unionin tuomioistuin. Asetuksen 46 artiklan mukaisesti komissio voi antaa täytäntöönpanosäädöksiä, 47 artiklan mukaan suuntaviivoja ja 49 artiklan mukaan delegoituja säädöksiä. Komission digimarkkina-asetusta koskeva ensimmäinen täytäntöönpanoasetus annettiin huhtikuussa 2023 ((EU) 2023/814). Komissio on julkaissut myös digimarkkina-asetusta koskevan kysymyksiä ja vastauksia osion internetsivuillaan. Lisäksi komissio on julkaissut tähän mennessä seitsemän tarvittaessa päivitettävää mallipohjaa (
template
) käytettäväksi kun asetuksen mukaisia tietoja toimitetaan komissiolle. Kansallisen viranomaisen sijasta komission voidaan katsoa edellä todettu huomioiden olevan paras taho antamaan asetukseen ja sen tulkintaan liittyvää neuvontaa. Hallintolain 8 §:ään perustuvasta neuvontavelvollisuudesta voidaan todeta, ettei se velvoita tulkintakannanottojen esittämiseen komission toimivaltaan kuuluvista digimarkkina-asetukseen liittyvistä kysymyksistä. Viime kädessä unionin tuomioistuin voi antaa tulkintaratkaisuja asetuksen tulkinnasta.
Kilpailu- ja kuluttajavirasto voi kuitenkin tarvittaessa neuvoa kysyjiä yleisellä tasolla esimerkiksi asetuksen sisällöstä, toimivaltaisesta viranomaisesta ja tietojen toimittamisesta virastolle. Yleisesti voidaan arvioida, että kansalliset vaikutusmahdollisuudet komission digimarkkina-asetusta koskevan neuvonnan resursointiin ovat marginaaliset. Digimarkkina-asetuksen tulkintaa ja yhteistyötä komission kanssa auttavat asetuksen täytäntöönpanoasetus, asetuksen eri artiklojen mukaista tietojenantoa koskevat mallipohjat sekä komission internetsivuillaan julkaisema kysymykset ja vastaukset -osio.
Muutamassa lausunnossa viitattuun viranomaisten väliseen yhteistyöhön ja tiedonkulkuun liittyen voidaan mainita myös digimarkkina-asetuksen 40 artiklan mukainen korkean tason ryhmä. Sääntelyn johdonmukaisuudesta eri sääntelyvälineiden kesken on pyritty huolehtimaan perustamalla korkean tason ryhmä, jonka jäsenet antavat komissiolle ohjeistusta toimivaltaansa kuuluvilla aloilla ja johon kuuluvat Euroopan tietosuojavaltuutettu ja tietosuojaneuvosto, Euroopan sähköisen viestinnän yhteistyöelin, Euroopan kilpailuviranomaisten verkosto, kuluttajansuojan yhteistyöverkko ja audiovisuaalisten mediapalvelujen eurooppalaisten sääntelyviranomaisten ryhmä.
Valtiovarainministeriön lausunnossa viitattiin tiedonhallintalain mukaiseen vaikutusten arvioinnin tekemisen tarpeeseen. Esitystä on jatkovalmistelun aikana arvioitu lisää tästä näkökulmasta ja asiaa on käsitelty vaikutusarvioinnin ja 7 d §:n säännöskohtaisten perustelujen yhteydessä. Esityksen vaikutusarviointiin on lisätty erillinen jakso vaikutuksista tiedonhallintaan.
Kilpailu- ja kuluttajaviraston lausunnossa esitettiin, että ehdotetussa 7 d §:n 3 momentissa oleva tietojen käyttörajoitus poistettaisiin. Esitetyn 3 momentin mukaan Kilpailu- ja kuluttajavirasto ei saisi käyttää kolmansien osapuolten sille toimittamia tietoja muuhun kuin digimarkkina-asetuksen 27 artiklassa mainittuun tarkoitukseen. Traficomin lausunnossa puolestaan pidettiin perusteltuna sitä, että Kilpailu- ja kuluttajaviraston saamien tietojen käyttö rajataan vain digimarkkina-asetuksen mukaisiin tarkoituksiin. Jatkovalmistelussa 7 d §:n 3 momenttia muutettiin hieman ja säännöskohtaisia perusteluja täydennettiin.
8
Säännöskohtaiset perustelut
Laki Kilpailu- ja kuluttajavirastosta
Kilpailu- ja kuluttajavirastosta annettuun lakiin lisättäisiin uusi 1 b luku, jossa säädettäisiin Kilpailu- ja kuluttajaviraston digimarkkina-asetukseen liittyvistä tehtävistä. Säännökset olisivat luonteeltaan asetuksen sääntelyä täydentäviä ja niillä varmistettaisiin asetukseen perustuvan kansallisten viranomaisten ja komission välisen tietojenvaihdon toimivuus sekä Kilpailu- ja kuluttajaviraston toimivaltuuksien riittävyys komission avustamiseksi digimarkkina-asetuksen edellyttämässä laajuudessa. Uusi 1 b luku koostuisi lakiin lisättävistä 7 d–7 f §:stä, joissa säädettäisiin Kilpailu- ja kuluttajaviraston toimimisesta keskitettynä kansallisena yhteysviranomaisena kansallisten viranomaisten ja komission välillä (7 d §) sekä komission avustamisesta tarkastusten (7 e §) ja markkinatutkimusten (7 f §) toteuttamisessa.
7 d §.Digimarkkina-asetukseen perustuva tietojenvaihto.
Pykälässä säädettäisiin digimarkkina-asetukseen perustuvasta tietojenvaihdosta kansallisten viranomaisten ja Euroopan komission välillä siten, että Kilpailu- ja kuluttajavirasto toimisi keskitettynä kansallisena yhteysviranomaisena ja se voisi salassapitosäännösten estämättä vastaanottaa digimarkkina-asetuksen artikloissa tarkoitettuja tietoja muilta kansallisilta viranomaisilta kuin tuomioistuimilta ja luovuttaa niitä Euroopan komissiolle. Pykälä ei sen sijaan koskisi komission yrityksille osoittamia tietopyyntöjä. Pykälän tarkoituksena olisi mahdollistaa asetuksen 21 artiklan 5 kohdassa, 39 artiklassa sekä 53 artiklassa säädettyjen Euroopan komission ja kansallisten viranomaisten välisen tietojenvaihdon toteuttaminen käytännössä. Lisäksi pykälässä säädettäisiin Kilpailu- ja kuluttajaviraston toimivallasta luovuttaa komissiolle kolmansien osapuolten digimarkkina-asetuksen 27 artiklan nojalla toimittamat tiedot.
Pykälän
1 momentissa
säädettäisiin Kilpailu- ja kuluttajaviraston toimimisesta keskitettynä kansallisena yhteysviranomaisena digimarkkina-asetukseen perustuvassa kansallisten viranomaisten ja komission välisessä tietojenvaihdossa. Kansallisilla viranomaisilla ei tarkoiteta tässä kansallisia tuomioistuimia, joihin viitataan digimarkkina-asetuksen 39 artiklassa. Keskitetyn yhteysviranomaisen osoittamisen tarkoituksena on varmistaa komission ja kansallisten viranomaisten välisen yhteydenpidon toimivuus ja siten myötävaikuttaa asetuksen tehokkaaseen täytäntöönpanoon, sillä komissiolla ei oletettavasti ole tarkkaa tietoa siitä, millä kansallisella viranomaisella voi kulloinkin kyseessä olevassa tapauksessa olla hallussaan sellaisia tietoja, joita komissio voisi tarvita asetuksen täytäntöönpanoon liittyvien tehtäviensä hoitamiseksi. On myös mahdollista, että yksittäisessä tapauksessa relevantteja tietoja voi olla usean eri kansallisen viranomaisen hallussa. Tällaisessa tapauksessa keskitettynä yhteysviranomaisena toimiva Kilpailu- ja kuluttajavirasto esittäisi komissiolta saamansa tietojen toimittamista koskevan pyynnön relevanteille kansallisille viranomaisille. Relevantti kansallinen viranomainen yksilöitäisiin tapauskohtaisesti sen perusteella, minkä viranomaisen tehtäväkenttään kuuluvia tietoja komissio kulloinkin tarvitsee.
Digimarkkina-asetuksen täytäntöönpanon kannalta relevantteja tietoja voidaan arvioida olevan esimerkiksi Traficomilla liittyen viestintämarkkinoihin ja -palveluihin. Merkityksellisiä tietoja saattaa olla Traficomin hallussa esimerkiksi koskien viestintäpalvelulain määrittelemiä henkilöiden välisiä numeroista riippumattomia viestintäpalveluita tai DSA:n määrittelemiä välityspalveluita. Kilpailu- ja kuluttajaviraston kansallisen yhteysviranomaisen rooli yhteysviranomaisena saattaa olla hyödyllinen esimerkiksi potentiaalisissa tilanteissa, joissa DSA:n mukaiset välityspalveluiden tarjoajat, jotka ovat nimetty erittäin suuriksi verkkoalustoiksi tai hakukoneiksi, ovat osittain samoja toimijoita kuin digimarkkina-asetuksen portinvartijoiksi nimettävät tai nimetyt toimijat. DSA:n kansallinen koordinaattoriviranomainen tulee olemaan Traficom (HE 70/2023 vp, EV 73/2023 vp, mm. lait 18/2024, 19/2024 ja 20/2024). Esitykseen sisältyvät lait tulivat voimaan 17.2.2024.
Digimarkkina-asetuksen täytäntöönpanon kannalta relevantteja tietoja voi olla myös Finanssivalvonnalla liittyen maksupalvelumarkkinoihin. Myös Kilpailu- ja kuluttajavirastolla saattaa olla hallussaan tietoja esimerkiksi kilpailutilanteesta sellaisilla markkinoilla, joilla toimii digimarkkina-asetuksen nojalla portinvartijaksi nimettyjä yrityksiä. On mahdollista, että tietopyyntö olisi tarpeen välittää myös tietosuojavaltuutetun toimistoon niissä tapauksissa, joissa tietopyyntö liittyy esimerkiksi kuluttajien profilointiin tai digimarkkina-asetuksen 5 artiklan 2 kohdassa säädettyihin henkilötietojen käsittelyyn ja yhdistelyyn liittyviin velvoitteisiin. On mahdollista, että näissä tiedoissa on mukana myös erityisiin henkilötietoryhmiin kuuluvia tietoja. Tietosuojavaltuutetun toimiston asiantuntemusta voidaan tarvita myös muihin henkilötietojen käsittelyyn ja tietosuoja-asetukseen liittyviin kysymyksiin, kuten esimerkiksi tietosuoja-asetuksen mukaista suostumusta koskeviin kysymyksiin vastaamiseen.
Keskitettynä yhteysviranomaisena toimimista koskevan tehtävän osoittaminen Kilpailu- ja kuluttajavirastolle ei vaikuttaisi komission mahdollisuuteen toimittaa tietopyyntönsä asetuksen nojalla suoraan yksittäiselle kansalliselle viranomaiselle. Komission toimittaessa pyyntönsä suoraan kansalliselle viranomaisella kyseinen viranomainen vastaisi suoraan komissiolle sen sijaan, että vastaus toimitettaisiin Kilpailu- ja kuluttajaviraston välityksellä. Komission digimarkkina-asetusta koskevan täytäntöönpanoasetuksen (C(2023) 2530 final) asiakirjojen toimittamista ja vastaanottamista koskevan 11 artiklan mukaan asetuksen mukainen asiakirjojen toimittaminen komissiolle ja komissiosta on tehtävä digitaalisesti. Komissio voi julkaista lähetys- ja allekirjoitustapoja koskevat tekniset eritelmät ja päivittää niitä säännöllisesti. Sen sijaan jäsenmaiden kansallisten kilpailuviranomaisten välinen viestintä asetuksen mukaisia portinvartijoita koskeviin kansallisen kilpailusääntelyn mukaisiin täytäntöönpanotoimiin liittyen tapahtuu asetuksen 38 artiklan mukaan Euroopan kilpailuviranomaisten verkoston välityksellä, jota käytetään vakiintuneesti myös kilpailuasioissa.
Kilpailu- ja kuluttajavirasto ei toimisi kansallisena yhteysviranomaisena kansallisten tuomioistuinten osalta. Kukin kansallinen tuomioistuin vastaisi digimarkkina-asetukseen perustuvasta tietojenvaihdosta Euroopan komission kanssa 39 artiklan mukaisesti. Artiklan 39 kohdassa 2 velvoitetaan jäsenvaltiot toimittamaan komissiolle jäljennös kaikista kansallisten tuomioistuinten kirjallisista tuomioista, joissa päätetään asetuksen soveltamisesta. Kukin kansallinen tuomioistuin toimittaisi siten itsenäisesti komissiolle jäljennöksen tuomiosta, jossa päätetään digimarkkina-asetuksen soveltamisesta. Artiklan 39 kohdan 4 nojalla Euroopan komissio voi pyytää kansallista tuomioistuinta toimittamaan sille kaikki asian arvioinnissa tarvittavat asiakirjat tai varmistamaan niiden toimittamisen. Komission ja kansallisten tuomioistuinten välistä tietojenvaihtoa koskevassa 39 artiklassa ei säädetä siitä, mitä tuomioistuimia siinä tarkoitetaan. Artiklan voidaan katsoa koskevan kaikkia kansallisia tuomioistuimia, joissa saatetaan antaa portinvartijoiksi nimettyjä yrityksiä koskevia ratkaisuja digimarkkina-asetuksen soveltamisesta. Digimarkkina-asetuksen kansallisten tuomioistuinten kanssa tehtävää yhteistyötä koskevaa 39 artiklaa on käsitelty tarkemmin esityksen nykytilaa ja sen arviointia koskevissa jaksoissa 3.2.5 ja 3.2.6.
Pykälän
2 momentissa
säädettäisiin, että kansallisena yhteysviranomaisena toimiessaan Kilpailu- ja kuluttajavirastolla olisi salassapitosäännösten estämättä oikeus saada muilta kansallisilta viranomaisilta niiden hallussa olevat digimarkkina-asetuksen 21 artiklan 5 kohdassa ja 53 artiklan 4 kohdassa tarkoitettujen tiedonantovelvoitteiden toteuttamiseksi välttämättömät tiedot ja luovuttaa ne edelleen Euroopan komissiolle. Komission tietopyyntöjä koskevan 21 artiklan 5 kohdan mukaan jäsenvaltioiden toimivaltaisten viranomaisten on pyynnöstä toimitettava komissiolle kaikki niiden hallussa olevat tiedot, joita komissio tarvitsee asetuksessa sille määrättyjen tehtävien suorittamiseksi. Komission oikeus saada tietoja kansallisilta toimivaltaisilta viranomaisilta kattaa myös salassa pidettäviä tietoja, jos ne ovat komissiolle asetuksen tehtävien suorittamisen kannalta tarpeellisia. Tietojen toimitusvelvoite koskee vain jo entuudestaan kansallisten viranomaisten hallussa olevia tietoja. Virasto toimisi 21 artiklan 5 kohdan osalta tarvittaessa komission Suomen viranomaisia koskevan tietopyynnön edelleen välittäjänä ja tiedon komissiolle edelleen toimittajana. Suoraan sovellettavan asetuksen velvoitteiden noudattamiseksi voidaan katsoa olevan välttämätöntä toimittaa se tieto, jota komission tietopyyntö koskee ja jonka komissio katsoo olevan tarpeen tehtäviensä suorittamiseksi. Siten momentti tarkoittaa, että tietopyynnön kohteen tulee toimittaa kaikki se hallussaan oleva tieto mitä komissio pyytää 21 artiklan nojalla, eikä tietopyynnön kohde arvioi, mikä on komissiolle sen tehtävien suorittamiseksi tarpeen tai välttämätöntä.
Asetuksen 53 artiklan 4 kohdan mukaan jäsenvaltioiden toimivaltaisten viranomaisten on toimitettava kaikki niiden hallussa olevat tiedot, joita komissio voi edellyttää arviointia koskevan kertomuksen laatimiseksi. Artiklan 53 mukaisessa arvioinnissa arvioidaan, onko asetuksen tavoitteet saavutettu sekä vaikutuksia yrityskäyttäjiin ja loppukäyttäjiin. Lisäksi siinä selvitetään, onko sääntöjä tarpeen muuttaa. Asetuksen 21 artiklan 5 kohdan ja 53 artiklan 4 kohdan sanamuodot eivät rajoitu ainoastaan julkisiin tietoihin, minkä vuoksi momentissa säädettäisiin selvyyden vuoksi Kilpailu- ja kuluttajavirastolla olevan oikeus saada niissä tarkoitetut tiedot ja asiakirjat salassapitosäännösten estämättä. Komission oikeus saada myös salassa pidettäviä tietoja perustuu suoraan sovellettavaan asetukseen eikä kansallinen täydentävä sääntely koske komission tiedonsaantioikeutta. Komission tietopyyntö asetuksen mukaisten tehtävien suorittamiseksi tarpeellisesta tiedosta voi koskea myös liikesalaisuuksia, henkilötietoja
ja muuta ei julkista tietoa.
Pykälän 2 ja 3 momentin salassapitosäännösten estämättä -muotoilu viittaa viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain tai muun lain salassapitosäännöksiin. Henkilötietoja voivat olla esimerkiksi yritysten vastuuhenkilöiden nimet. Voidaan arvioida, että Kilpailu- ja kuluttajaviraston kautta komissiolle toimitetuissa tiedoissa olisi mahdollisesti samanlaisia henkilötietoja kuin mitä Kilpailu- ja kuluttajaviraston kilpailuvastuualueen tietosuojaselosteen mukaan enimmäkseen käsitellään virastossa kilpailuvastuualueella. Näitä ovat nimi, yhteystiedot, työnantaja, työtehtävät, työasema, työhistoria ja koulutustausta. Komission jäsenmaalle kohdistamien tietopyyntöjen sisältöjä ei pystytä täysin etukäteen ennakoimaan, mutta ei voida sulkea pois sitä, että tietopyyntöihin vastaaminen voisi edellyttää myös erityisiin henkilötietoryhmiin kuuluvien henkilötietojen toimittamista osana vastausta.
Koska salassa pidettävien tietojen luovuttamisesta ja toisaalta saamisesta ei tule säätää kaksinkertaisesti, pykälässä ei esitetä säädettäväksi, että muilla kansallisilla viranomaisilla olisi oikeus luovuttaa salassapitosäännösten estämättä asetuksen mukaista tietoa Kilpailu- ja kuluttajavirastolle, joka välittäisi ne edelleen komissiolle. Viraston oikeus saada tietoja tarkoittaa kuitenkin, että muulla kansallisella viranomaisella olisi oikeus luovuttaa salassapitosäännösten estämättä Kilpailu- ja kuluttajavirastolle tieto, jonka virasto välittäisi edelleen komissiolle. Muulla kansallisella viranomaisella olisi siten oikeus luovuttaa myös ei-julkista tietoa Kilpailu- ja kuluttajavirastolle, joka välittäisi tiedon eteenpäin komissiolle.
Momentissa säädettäisiin myös Kilpailu- ja kuluttajavirastolle toimitettujen tietojen ja asiakirjojen käyttörajoituksesta siten, että Kilpailu- ja kuluttajavirasto ei saisi käyttää momentin nojalla muilta viranomaisilta saamiaan tietoja muuhun tarkoitukseen.
Muut kansalliset viranomaiset toimittaisivat tietoja Kilpailu- ja kuluttajavirastolle sähköisesti salattua tai muuten suojattua tiedonsiirtoyhteyttä käyttäen. Vastuu komissiolle toimitettavien tietojen oikeellisuudesta olisi tietoja antavalla viranomaisella, ei tiedot komissiolle välittävällä Kilpailu- ja kuluttajavirastolla. Kilpailu- ja kuluttajavirasto pyrkisi toimittamaan muilta kansallisilta viranomaisilta saadut tiedot eteenpäin komissiolle siinä muodossa kuin se on ne saanut. Mikäli Suomen viranomaisten vastaus komissiolle kattaisi useammalta kansalliselta viranomaiselta saatua tietoa, Kilpailu- ja kuluttajavirasto voisi koota ja ryhmitellä tietoja ja tehdä muun muassa teknisluonteisia muokkauksia tietoihin muuttamatta kuitenkaan toisen viranomaisen toimittamien tietojen materiaalista sisältöä.
Kansallisen yhteysviranomaisen nimeäminen ei estäisi eikä vapauttaisi kansallisia viranomaisia vastaamasta suoraan komissiolle sellaisiin tietopyyntöihin, jotka komissio toimittaisi suoraan niille sen sijaan, että ne toimitettaisiin Kilpailu- ja kuluttajaviraston kautta. Jos komission tietopyyntö toimitettaisiin suoraan muulle kansalliselle viranomaiselle kuin Kilpailu- ja kuluttajavirastolle, tietopyynnön saanut kansallinen viranomainen toimittaisi tiedon suoraan komissiolle. Jos komission tietopyyntö tulisi kansalliselle viranomaiselle Kilpailu- ja kuluttajaviraston kautta, vastaus komissiolle toimitettaisiin Kilpailu- ja kuluttajaviraston kautta.
Kilpailu- ja kuluttajavirasto olisi rekisterinpitäjä kun se käsittelisi tässä momentissa tarkoitettuja muilta kansallisilta viranomaisilta saatuja tietoja niiden komissiolle toimittamista varten. Kilpailu- ja kuluttajavirastosta annetun lain 7 a §:ssä säädetään rajoituksesta rekisteröidyn oikeuteen tutustua hänestä kerättyihin tietoihin. Pykälä koskee tietoja, joita virasto käsittelee sen hoitaessa kilpailulain, hankintalain tai erityisalojen hankintalain mukaisia valvontatehtäviään. Pykälän ei katsota soveltuvan esityksessä tai digimarkkina-asetuksessa tarkoitettuihin tietoihin. Kilpailu- ja kuluttajavirastolle ei muodostuisi esityksen perusteella digimarkkina-asetuksen valvontatehtävää komission toimiessa asetuksen täytäntöönpanijana, eikä esitys aiheuttaisi tarvetta rajoittaa rekisteröidyn oikeutta tutustua hänestä kerättyyn tietoon sen vuoksi, että siitä tiedon antaminen vaarantaisi valvonnan tai sen tarkoituksen toteutumisen.
Pykälän
3 momentiss
a säädettäisiin Kilpailu- ja kuluttajaviraston oikeudesta luovuttaa salassapitosäännösten estämättä Euroopan komissiolle kaikki Kilpailu- ja kuluttajavirastolle asetuksen 27 artiklan 1 kohdan nojalla toimitetut tiedot sekä Kilpailu- ja kuluttajavirastolle toimitettujen tietojen käyttöä koskevasta rajoituksesta. Momentti perustuisi 27 artiklan 1 ja 3 kohtiin. Artiklan 1 kohta velvoittaa kansalliset kilpailuviranomaiset vastaanottamaan minkä tahansa kolmannen osapuolen esittämät portinvartijoiden käytäntöjä ja käyttäytymistä koskevat ilmoitukset. Kolmansia osapuolia voivat olla artiklan mukaan esimerkiksi asetuksen 3 artiklan 9 kohdan mukaisessa nimeämispäätöksessä lueteltujen ydinalustapalveluiden yrityskäyttäjät, kilpailijat tai loppukäyttäjät sekä niiden edustajat. Yrityskäyttäjät ja loppukäyttäjät on määritelty asetuksen 2 artiklassa. Kilpailu- ja kuluttajaviraston komissiolle toimittamat tiedot voisivat siten olla esimerkiksi yrityksiltä ja luonnollisilta henkilöiltä saatuja tietoja. Asetuksen mukaisesti kolmannet osapuolet voisivat halutessaan toimittaa tiedot myös suoraan komissiolle kansalliselle kilpailuviranomaiselle toimittamisen sijasta. Artiklan 3 kohta velvoittaa kansalliset kilpailuviranomaiset välittämään kolmansien osapuolten esittämät tiedot komissiolle silloin, kun kansallinen kilpailuviranomainen katsoo niiden perusteella kyseessä saattavan olla asetuksen noudattamatta jättäminen. Jos Kilpailu- ja kuluttajavirastolle artiklan 27 perusteella toimitetuissa tiedoissa epäillään, että asetuksen henkilötietojen yhdistelyyn ja siihen liittyvään suostumukseen taikka kuluttajien laki verkon välityspalvelujen valvonnasta (18/2024) profilointiin liittyviä sääntöjä ei ole noudatettu, Kilpailu- ja kuluttajavirasto voisi olla tarvittaessa ennen tietojen komissiolle toimittamista yhteydessä tietosuojavaltuutettuun sen arvioimiseksi, saattaako kyseessä olla kyseisten säännösten noudattamatta jättäminen.
Kolmansien osapuolten asetuksen 27 artiklan nojalla Kilpailu- ja kuluttajavirastolle toimittamat tiedot voivat koskea mitä tahansa portinvartijayrityksen käytäntöä ja käyttäytymistä, minkä vuoksi tiedot voivat joissakin tapauksissa sisältää myös salassa pidettäviä tietoja. Vaikka Kilpailu- ja kuluttajavirastolla voidaan katsoa olevan julkisuuslain säännösten ja asetuksen suoraan velvoittavan luonteen johdosta oikeus vastaanottaa sekä välittää komissiolle 27 artiklan nojalla saamansa tiedot, säädettäisiin momentissa selvyyden vuoksi Kilpailu- ja kuluttajaviraston oikeudesta toimittaa tiedot komissiolle salassapitosäännösten estämättä. Momentissa säädettäisiin tietojen käyttörajoituksesta siten, ettei Kilpailu- ja kuluttajavirasto saisi käyttää sille asetuksen 27 artiklan nojalla toimitettuja kolmansien osapuolten tietoja muuhun kuin asetuksessa säädettyyn tarkoitukseen. Asetuksen nojalla kerättyjen tietojen sallituista käyttötarkoituksista säädetään asetuksen 36 artiklassa.
Digimarkkina-asetuksen 1 artiklan mukaan digimarkkina-asetus ei rajoita SEUT 101 ja 102 artiklojen eikä EU:n sulautuma-asetuksen mukaisten yrityskauppavalvontasääntöjen soveltamista. Digimarkkina-asetus ei rajoita artiklan mukaan myöskään kansallisten kilpailunrajoituksiin ja yrityskauppavalvontaan liittyvien sääntöjen soveltamista. Asetuksen 1 artiklan mukaan kansalliset viranomaiset eivät saa kuitenkaan tehdä komission digimarkkina-asetuksen nojalla tekemän päätöksen kanssa ristiriitaisia päätöksiä. Tätä varten komissio ja jäsenvaltiot tekevät yhteistyötä ja koordinoivat täytäntöönpanotoimiaan. Artiklan 27 mukainen ilmoitus ei estäisi Kilpailu- ja kuluttajaviraston erillistä, kokonaan tai osittain samaa menettelyä koskevan epäillyn kilpailulain rikkomisen tutkimista kilpailulain perusteella tilanteessa, jossa Kilpailu- ja kuluttajavirastolle tehdyssä yhteydenotossa viitattaisiin digimarkkina-asetuksen ohella tai pelkästään kilpailusääntöjen mahdolliseen rikkomiseen taikka jossa ei voida aluksi määritellä, liittyykö menettely mahdollisesti digimarkkina-asetuksen vai kilpailusääntöjen rikkomiseen vai molempiin.
Kilpailu- ja kuluttajavirasto olisi rekisterinpitäjä kun se käsittelisi tässä momentissa tarkoitettuja kolmansien osapuolten virastolle toimittamia tietoja. Kilpailu- ja kuluttajavirastosta annetun lain 7 a §:ssä säädetään rajoituksesta rekisteröidyn oikeuteen tutustua hänestä kerättyihin tietoihin. Pykälän ei katsota soveltuvan esityksessä tai digimarkkina-asetuksessa tarkoitettuihin tietoihin. Kilpailu- ja kuluttajavirastolle ei muodostuisi esityksen perusteella digimarkkina-asetuksen valvontatehtävää komission toimiessa asetuksen täytäntöönpanijana, eikä esitys aiheuttaisi tarvetta rajoittaa rekisteröidyn oikeutta tutustua hänestä kerättyyn tietoon sen vuoksi, että siitä tiedon antaminen vaarantaisi valvonnan tai sen tarkoituksen toteutumisen.
7 e §.Digimarkkina-asetukseen perustuvat tarkastukset
. Pykälässä säädettäisiin Kilpailu- ja kuluttajaviraston velvollisuudesta avustaa Euroopan komissiota digimarkkina-asetuksen nojalla yritysten tai yritysten yhteenliittymien toimitiloissa suoritettavilla tarkastuksilla sekä poliisin virka-avun pyytämisestä. Asetus ei mahdollista tarkastuksia pysyväisluonteiseen asumiseen käytettäviin tiloihin. Pykälä perustuisi asetuksen 23 artiklaan, jonka 3 kohdan mukaan komissio voi pyytää tarkastuksen suorittamiseksi apua siltä kansalliselta kilpailuviranomaiselta, jonka toimivaltaan kuuluvalla alueella tarkastus suoritetaan. Artiklan 7 kohdan mukaan kansallisen kilpailuviranomaisen virkahenkilöiden ja valtuuttamien tai nimittämien henkilöiden on kyseisen viranomaisen tai komission pyynnöstä aktiivisesti avustettava virkahenkilöitä ja muita mukana olevia henkilöitä, jotka komissio on valtuuttanut. Artiklan 8 kohdan mukaan jäsenvaltion on tarvittaessa annettava komission valtuuttamille virkahenkilöille ja muille mukana oleville henkilöille apua tarkastuksen suorittamiseksi tilanteissa, joissa tarkastuksen kohteena oleva yritys tai yritysten yhteenliittymä vastustaa tarkastusta. Tarvittaessa jäsenvaltion tulee pyytää poliisin tai vastaavan lainvalvontaviranomaisen virka-apua.
Pykälän
1 momentissa
säädettäisiin Kilpailu- ja kuluttajaviraston velvollisuudesta avustaa Euroopan komissiota digimarkkina-asetuksen nojalla suoritettavilla tarkastuksilla siten kuin asiasta säädetään asetuksen 23 artiklassa. Kilpailu- ja kuluttajavirasto on Suomessa asetuksen 23 artiklassa tarkoitettu kansallinen kilpailuviranomainen.
Komissiota avustavilla henkilöillä on käytössään 23 artiklan 2 ja 4 kohdissa säädetyt valtuudet. Artiklan 2 kohdan mukaan tarkastusta toimittaessaan virkahenkilöillä ja muilla mukana olevilla henkilöillä, jotka komissio on valtuuttanut tekemään tarkastuksen, on oikeus päästä yritysten ja yritysten yhteenliittymien kaikkiin tiloihin, kaikille alueille ja kaikkiin kulkuneuvoihin; tutkia kirjanpitoa ja muita liikeasiakirjoja riippumatta siitä, missä muodossa ne on tallennettu; ottaa tai saada missä tahansa muodossa jäljennöksiä tai otteita kirjanpidosta tai asiakirjoista; vaatia yritystä tai yritysten yhteenliittymää antamaan pääsyn organisaatioonsa, toimintaansa, tietotekniikkajärjestelmäänsä, algoritmeihinsa, tietojenkäsittelyynsä ja liiketoimintakäytäntöihinsä ja antamaan niihin liittyviä selityksiä sekä tallentaa tai dokumentoida millä hyvänsä teknisellä tavalla annetut selitykset; sinetöidä mitkä tahansa yrityksen tilat ja kirjanpito tai asiakirjat tarkastuksen ajaksi ja siinä laajuudessa kuin se on tarpeen tarkastuksen suorittamiseksi; sekä pyytää kaikilta yrityksen tai yritysten yhteenliittymän edustajilta tai henkilöstön jäseniltä tarkastuksen kohteeseen ja tarkoitukseen liittyviä selvityksiä tosiseikoista ja asiakirjoista ja millä hyvänsä teknisellä tavalla tallentaa saamansa vastaukset.
Artiklan 4 kohdan mukaan tarkastusta toimittavat voivat vaatia yritystä tai yritysten yhteenliittymää antamaan pääsyn organisaatioonsa, toimintaansa, tietotekniikkajärjestelmäänsä, algoritmeihinsa, tietojenkäsittelyynsä ja liiketoimintakäytäntöihinsä ja antamaan niihin liittyviä selityksiä sekä esittää kysymyksiä yrityksen tai yritysten yhteenliittymän kelle tahansa edustajalle tai henkilöstön jäsenelle.
Pykälän
2 momentissa
säädettäisiin digimarkkina-asetuksen 23 artiklan 8 kohdassa tarkoitetun virka-avun pyytämisestä poliisilta. Momentissa olisi viittaus poliisin virka-apua koskevaan poliisilain 9 luvun 1 §:ään, jonka 1 momentin mukaan poliisin on annettava pyynnöstä muulle viranomaiselle virka-apua, jos niin erikseen säädetään, sekä laissa säädetyn valvontavelvollisuuden toteuttamiseksi, jos virka-apua pyytävää viranomaista estetään suorittamasta virkatehtäviään. Momentissa säädettäisiin lisäksi, että virka-apua koskevan pyynnön poliisille tekisi Kilpailu- ja kuluttajavirasto. Vaikka momentissa tarkoitetuissa virka-aputilanteissa voitaisiin katsoa olevan kyse poliisilain 9 luvun 1 §:n 1 momentissa tarkoitetusta laissa säädetyn valvontavelvollisuuden toteuttamiseksi Kilpailu- ja kuluttajavirastolle annettavasta virka-avusta, esitetään momenttiin lisättäväksi viittaussäännös poliisilakiin selvyyden vuoksi.
Momentin nojalla tapahtuva poliisin virka-avun pyytäminen ei rajoittuisi vain niihin tarkastuksiin, joiden toimittamiseksi komissio on esittänyt Kilpailu- ja kuluttajavirastolle avustamista koskevan pyynnön asetuksen 23 artiklan 3 kohdan nojalla, vaan se kattaisi myös tilanteet, joissa tarkastuksen kohde vastustaa sellaista tarkastusta, jonka toteuttamiseksi komissio ei ole ennen tarkastuksen alkamista esittänyt avustamista koskevaa pyyntöä Kilpailu- ja kuluttajavirastolle.
7 f §.Digimarkkina-asetukseen perustuvatmarkkinatutkimukset.
Pykälässä säädettäisiin digimarkkina-asetuksen nojalla toteutettaviin markkinatutkimuksiin liittyvistä Kilpailu- ja kuluttajaviraston tehtävistä ja se perustuisi digimarkkina-asetuksen 16 artiklan 5 kohtaan sekä 41 artiklaan.
Pykälän
1 momentissa
säädettäisiin Kilpailu- ja kuluttajaviraston toimimisesta komissiota avustavana toimivaltaisena viranomaisena. Momentti
perustuisi asetuksen 16 artiklan 5 kohtaan, jonka mukaan komissio voi pyytää yhtä tai useampaa jäsenvaltion toimivaltaista viranomaista tukemaan sitä sen markkinatutkimuksessa. Portinvartijoiden nimeämistä koskevan 17 artiklan mukaan komissio voi tehdä markkinatutkimuksen selvittääkseen, olisiko ydinalustapalveluja tarjoava yritys nimettävä portinvartijaksi tai määritelläkseen nimeämispäätöksessä lueteltavat ydinalustapalvelut. Artiklan 18 mukaan komissio voi tehdä markkinatutkimuksen sen selvittämiseksi, onko portinvartija jättänyt järjestelmällisesti noudattamatta velvoitteitaan. Uusia palveluja ja käytäntöjä koskevan 19 artiklan mukaan komissio voi tehdä markkinatutkimuksen selvittääkseen, olisiko yksi tai useampi digitaalialan palvelu lisättävä ydinalustapalvelujen luetteloon, tai havaitakseen sellaisia käytäntöjä, jotka rajoittavat ydinalustapalvelujen kilpailullisuutta tai jotka ovat epäoikeudenmukaisia ja joihin ei tehokkaasti puututa asetuksessa. Siten komission avustamispyyntö voi liittyä portinvartijoiden nimeämiseen, velvoitteiden systemaattisen noudattamatta jättämisen tutkintaan tai sen tutkimiseen, tulisiko uusia palveluja tai käytäntöjä lisätä ydinalustapalvelujen luetteloon.
Avustaminen voisi olla esimerkiksi sitä, että Kilpailu- ja kuluttajaviraston virkahenkilöt avustaisivat asetuksen 22 artiklan 2 kohdan mukaisesti komissiota sen pyynnöstä toteuttamaan Suomessa pidettävän kuulemisen. Asetuksen 23 artiklan 3 kohdan mukaisesti komissio voi pyytää kilpailuviranomaiselta, jonka alueella tarkastus tehdään, apua komission tarkastuksen suorittamisessa. On mahdollista, että komissio voisi pyytää apua myös tarkastukseen, joka liittyy 17, 18 tai 19 artiklassa säädettyyn markkinatutkimuksen.
Pykälän
2 momentissa
säädettäisiin Kilpailu- ja kuluttajaviraston toimivallasta tehdä markkinatutkimuksen aloittamista koskevia pyyntöjä komissiolle. Momentti perustuisi digimarkkina-asetuksen 41 artiklaan, jonka 1–3 kohtien nojalla jäsenvaltiot voivat pyytää komissiota aloittamaan asetuksen 17–19 artikloissa tarkoitettuja markkinatutkimuksia.
Asetuksen 41 artiklan 4 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on esitettävä näyttöä pyyntöjensä tueksi. Näyttö voi sisältää tietoja sellaisista uusista tuotteita, palveluja, ohjelmistoja tai ominaisuuksia koskevista tarjouksista, jotka herättävät huolta kilpailullisuudesta ja oikeudenmukaisuudesta ja jotka on toteutettu joko olemassa olevien ydinalustapalvelujen puitteissa tai muulla tavalla.
Koska Kilpailu- ja kuluttajavirastolla arvioidaan olevan kansallisista viranomaisista paras asiantuntemus arvioida tarvetta markkinatutkimuksen tekemiselle, sillä olisi päätösvalta markkinatutkimusta koskevan pyynnön tekemisessä. Kilpailu- ja kuluttajavirasto voisi kuitenkin kuulla asiayhteydestä riippuen tarvittavia muita kansallisia viranomaisia ja ministeriöitä kokonaiskuvan ja tarpeen selvittämiseksi sekä näytön keräämiseksi. Muut kansalliset viranomaiset voisivat myös ehdottaa Kilpailu- ja kuluttajavirastolle markkinatutkimuksia koskevan pyynnön tekemistä. Koska Kilpailu- ja kuluttajavirastolle ei annettaisi esityksessä asetuksen 38 artiklan 7 mukaista asetuksen velvoitteiden noudattamatta jättämisen tutkintatoimivaltuutta, näyttö pyynnön tukemiseksi perustuisi lähtökohtaisesti kansallisten viranomaisten hallussa jo olevaan markkinatietoon.
11
Suhde perustuslakiin ja säätämisjärjestys
11.1
Yleistä
Esitys koskee suoraan sovellettavan digimarkkina-asetuksen kansallista täydentävää säätämistä. Esityksessä esitetään muutettavaksi Kilpailu- ja kuluttajavirastosta annettua lakia siten, että virasto toimisi keskitettynä kansallisena yhteysviranomaisena digimarkkina-asetuksen liittyvissä asioissa sekä voisi salassapitosäännösten estämättä vastaanottaa digimarkkina-asetuksen artikloissa tarkoitettuja tietoja muilta kansallisilta viranomaisilta ja luovuttaa niitä Euroopan komissiolle. Lisäksi lakiin esitetään lisättäväksi säännökset Kilpailu- ja kuluttajaviraston toimimisesta komissiota avustavana viranomaisena digimarkkina-asetuksen nojalla tehtävillä tarkastuksilla ja markkinatutkimuksissa sekä markkinatutkimuksen aloittamista koskevan pyynnön tekijänä. Esityksessä ei esitetä käytettäväksi asetuksen 38 artiklan 7 kohdassa säädettyä kansallista liikkumavaraa, joka antaa jäsenvaltioille mahdollisuuden säätää kansallisesti kilpailuviranomaisilleen toimivalta suorittaa omasta aloitteestaan tutkinta, joka koskee digimarkkinasäädöksen 5–7 artikloissa säädettyjen velvoitteiden rikkomisen selvittämistä.
Perustuslakivaliokunnan mukaan on sinänsä selvää, että Euroopan unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan unionin lainsäädäntö on ensisijaista suhteessa kansallisiin säännöksiin oikeuskäytännössä määriteltyjen edellytysten mukaisesti (katso esimerkiksi PeVL 51/2014 vp, s. 2/II, PeVL 14/ 2018 vp, s. 13 ja PeVL 20/2017 vp, s. 6) eikä suomalaisessa lainsäädännössä tule pyrkiä EU-oikeuden kanssa ristiriidassa oleviin ratkaisuihin (PeVL 15/2018 vp, s. 49, PeVL 14/2018 vp, s. 13, PeVL 26/2017 vp, s. 42).
Perustuslakivaliokunta on myös toistuvasti katsonut, että valtiosääntöisiin tehtäviin ei lähtökohtaisesti kuulu kansallisen täytäntöönpanosääntelyn arviointi EU:n aineellisen lainsäädännön kannalta (katso esimerkiksi PeVL 31/2017 vp, s. 4). Valiokunta on kuitenkin korostanut, että siltä osin kuin Euroopan unionin lainsäädäntö edellyttää kansallista sääntelyä tai mahdollistaa sen, tätä kansallista liikkumavaraa käytettäessä otetaan huomioon perus- ja ihmisoikeuksista seuraavat vaatimukset (katso esimerkiksi PeVL 9/2019 vp, PeVL 6/2019 vp ja PeVL 25/2005 vp). Perustuslakivaliokunta on painottanut, että hallituksen esityksessä on erityisesti perusoikeuksien kannalta merkityksellisen sääntelyn osalta syytä tehdä selkoa kansallisen liikkumavaran alasta (PeVL 1/2018 vp, s. 3, PeVL 26/2017 vp, s. 42, PeVL 2/2017 vp, s. 2, PeVL 44/2016 vp, s. 4).
Viranomaisten toimivaltuuksia koskevaa sääntelyä arvioidessaan perustuslakivaliokunta on pitänyt arvioinnin lähtökohtana myös sitä, että viranomaisen toimivaltuuksien sääntely on merkityksellistä perustuslain 2 §:n 3 momentissa vahvistetun oikeusvaltioperiaatteen kannalta (PeVL 51/2006 vp, s. 2/I). Julkisen vallan käytön tulee kyseisen momentin mukaan perustua lakiin, ja kaikessa julkisessa toiminnassa on noudatettava tarkoin lakia. Lähtökohtana on, että julkisen vallan käytön tulee olla aina palautettavissa eduskunnan säätämässä laissa olevaan toimivaltaperusteeseen (HE 1/1998 vp, s. 74/II). Lailla säätämiseen taas kohdistuu yleinen vaatimus lain täsmällisyydestä ja tarkkuudesta (PeVL 10/2016 vp, s. 2).
11.2
Markkinatutkimukset
Digimarkkina-asetuksen markkinatutkimuksia koskeva sääntely antaa komissiolle toimivallan suorittaa markkinatutkimuksia portinvartijoiden nimeämistä varten, asetuksen velvoitteiden järjestelmällisen noudattamatta jättämisen selvittämiseksi sekä sen selvittämiseksi, tulisiko joitain uusia digitaalialan palveluita ja käytäntöjä lisätä asetuksen soveltamisalaan. Komissio voi asetuksen 16 artiklan 5 kohdan nojalla pyytää yhtä tai useampaa jäsenvaltion toimivaltaista viranomaista tukemaan sitä sen markkinatutkimuksessa. Asetuksen 41 artiklassa säädetään jäsenvaltioiden oikeudesta tehdä komissiolle pyyntö markkinatutkimuksen aloittamiseksi.
Koska komission avustamisen asetukseen perustuvien markkinatutkimusten suorittamisessa voidaan arvioida sisältävän julkisen vallan käyttöä, Kilpailu- ja kuluttajavirastosta annettuun lakiin esitetään lisättäväksi säännökset, joissa säädettäisiin Kilpailu- ja kuluttajaviraston toimivan komissiota avustavana kansallisena viranomaisena sekä toimivallasta tehdä asetuksen 41 artiklassa tarkoitettu markkinatutkimuksen aloittamista koskeva pyyntö. Asetuksen määräyksiä täydentävillä kansallisilla säännöksillä selkeytettäisiin perustuslain 2 §:n 3 momentin edellyttämällä tavalla se, mikä viranomainen olisi toimivaltainen avustamaan komissiota markkinatutkimuksessa sekä tekemään markkinatutkimuksen aloittamista koskevan pyynnön. Esitettävät säännökset eivät antaisi Kilpailu- ja kuluttajavirastolle asetuksen määräyksiä laajempaa toimivaltaa.
11.3
Tarkastukset
Perustuslakivaliokunta on lausuntokäytännössään ottanut kantaa EU-taustaiseen sääntelyyn perustuviin kansallisten viranomaisten toimivaltuuksiin suorittaa tarkastuksia. Kilpailu- ja kuluttajaviraston EU-sääntelyyn perustuvia kuluttajavalvontaan liittyviä tarkastustoimivaltuuksia on arvioitu lausunnossa PeVL 12/2019 vp, jonka mukaan perustuslakivaliokunnalla ei ollut valtiosääntöoikeudellista huomautettavaa asetukseen perustuvista tarkastuksista. Perustuslakivaliokunta on myös mainitussa lausunnossa viitatussa lausunnossaan 51/2014 vp todennut yleisemmin, että EU-asetuksiin perustuvien tarkastusten toimittaminen on mahdollista perustaa kokonaisuudessaan asetuksen säännösten varaan edellyttäen, että asetuksen asiaa koskevat säännökset ovat riittävän täsmällisiä (PeVL 51/2014 vp, s. 2).
Komission avustamisen tarkastusten suorittamisessa voidaan arvioida olevan luonteeltaan julkisen vallan käyttöä, minkä johdosta tulee ottaa huomioon myös perustuslain 2 §:stä seuraavat edellytykset. Perustuslain 2 §:n mukaan julkisen vallan käytön tulee perustua lakiin ja kaikessa julkisessa toiminnassa on noudatettava tarkoin lakia. Perustuslakivaliokunta on pitänyt viranomaisten toimivaltuuksia koskevaa sääntelyä arvioidessaan lähtökohtana sitä, että viranomaisen toimivaltuuksien sääntely on merkityksellistä perustuslain 2 §:n 3 momentissa vahvistetun oikeusvaltioperiaatteen kannalta (PeVL 12/2021 vp, s. 15–16, PeVL 51/2006 vp, s. 2/I).
Digimarkkina-asetuksen 23 artiklan 1 kohta antaa komissiolle toimivallan toteuttaa asetuksen mukaisten tehtäviensä suorittamiseksi kaikki tarvittavat yrityksiä tai yritysten yhteenliittymiä koskevat tarkastukset. Artiklan 3 kohdan mukaan komissio voi tarkastusten toimittamiseksi pyytää apua asetuksen 26 artiklan 2 kohdan mukaisesti nimetyiltä asiantuntijoilta ja tarkastajilta sekä kansallisilta kilpailusääntöjen valvonnasta vastaavilta viranomaisilta. Tarkastuksen toimittamiseksi käytettävissä olevista komission ja sitä avustavien tahojen toimivaltuuksista säädetään 23 artiklan kohdissa 2 ja 4. Komission avustamista koskevien säännösten voidaan arvioida olevan siinä määrin täsmällisiä, että tarkastuksilla avustaminen voisi olla mahdollista toteuttaa pelkästään asetuksen sääntelyn nojalla. Suomessa Kilpailu- ja kuluttajavirasto on kansallisten kilpailusääntöjen täytäntöönpanosta vastaavana viranomaisena velvollinen asetuksen mukaan auttamaan komissiota tarkastusten toimittamisessa. Lakiin esitetään kuitenkin selkeyden vuoksi lisättäväksi säännös, jossa säädettäisiin Kilpailu- ja kuluttajaviraston avustavan komissiota tarkastuksissa. Koska tarkastuksia ei ole mahdollista toimittaa pysyväisluonteiseen asumiseen käytettävissä tiloissa, ei säännöksiä ole tarpeen arvioida perustuslain 10 §:n näkökulmasta.
Digimarkkina-asetuksen 23 artiklan 8 kohdassa velvoitetaan jäsenvaltiot antamaan komissiolle ja mukana oleville henkilöille tarvittavaa apua tarkastuksen toimittamiseksi tilanteissa, joissa yritys tai yritysten yhteenliittymä vastustaa 23 artiklaan perustuvan tarkastuksen toimittamista. Jäsenvaltion on tarvittaessa pyydettävä poliisin tai vastaavan lainvalvontaviranomaisen virka-apua. Artiklan 8 kohta ei kuitenkaan tarkemmin määrittele sitä, mikä jäsenvaltion kansallinen viranomainen on velvollinen antamaan komissiolle tarvittavaa apua. Koska tarkastusten toimittamiseen ja siinä avustamiseen voidaan arvioida liittyvän julkisen vallan käyttöä, tulee avustamisesta perustuslain 2 §:n mukaan säätää lailla. Esityksessä ehdotetaan Kilpailu- ja kuluttajavirastosta annettuun lakiin lisättäväksi säännös, jossa säädettäisiin Kilpailu- ja kuluttajaviraston toimimisesta komissiota avustavana kansallisena viranomaisena tarkastusten toimittamisessa sekä poliisin virka-apua koskevan pyynnön tekijänä.
11.4
Tietojenvaihtoa ja henkilötietojen käsittelyä koskeva sääntely
Digimarkkina-asetus sisältää artikloita, jotka edellyttävät kansallisia viranomaisia ja tuomioistuimia toimittamaan tietoja Euroopan komissiolle. Vaikka kyse on sellaisenaan sovellettavasta asetuksesta, esitetään täydentävän kansallisen sääntelyn antamista kansallisten viranomaisten ja Euroopan komission välisen tietojenvaihdon toimivuuden varmistamiseksi. Käsiteltävänä olevassa esityksessä esitetään Kilpailu- ja kuluttajaviraston toimimista kansallisena yhteysviranomaisena kansallisten viranomaisten ja Euroopan komission välillä digimarkkina-asetukseen liittyvissä asioissa. Poikkeuksena olisivat kansalliset tuomioistuimet, jotka vastaisivat itsenäisesti asetuksen edellyttämien tietojen toimittamisesta Euroopan komissiolle sen sijaan, että ne toimitettaisiin Kilpailu- ja kuluttajaviraston välityksellä. Keskitettynä yhteysviranomaisena toimimisen mahdollistamiseksi Kilpailu- ja kuluttajavirastolle esitetään säädettäväksi salassapitosäännösten estämättä oikeus saada muilta kansallisilta viranomaisilta tietoja sekä toimittaa ne edelleen Euroopan komissiolle. Kilpailu- ja kuluttajavirastolle annettaisiin myös salassapitosäännösten estämättä oikeus vastaanottaa ja luovuttaa Euroopan komissiolle sellaiset kolmansien osapuolten toimittamat tiedot, jotka sille on toimitettu asetuksen 27 artiklan nojalla.
Perustuslakivaliokunta on arvioinut viranomaisten tietojen saamista ja luovuttamista salassapitovelvollisuuden estämättä koskevaa sääntelyä perustuslain 10 §:n 1 momentissa säädetyn yksityiselämän ja henkilötietojen suojan kannalta. Lausunnossaan PeVL 12/2019 vp perustuslakivaliokunta on arvioinut EU:n yhteistyöasetukseen perustuvaa kuluttajaviranomaisen valvontatoimivaltuuteen liittyvää tiedonsaantioikeutta perustuslain 10 §:ssä turvattujen yksityiselämän ja henkilötietojen suojan kannalta. Valiokunta piti selvänä, että EU:n sekundäärioikeuden etusijan vuoksi yhteistyöasetuksessa säädettyjen tiedonsaantioikeuksien asianmukaista soveltamista on pidettävä perustuslakivaliokunnan viranomaisten tietojen saamista ja luovuttamista salassapitovelvollisuuden estämättä koskevaan sääntelyyn liittyvässä vakiintuneessa käytännössä tarkoitetulla tavalla välttämättömänä. Koska säädetyn oli tarkoitus kattaa asetusta laajemmin tiedonsaantioikeuksia myös yksinomaan kansallisen harkinnan perusteella, valiokunnan mielestä tiedonsaantioikeutta koskevaa sääntelyä oli, yhteistyöasetuksen mahdollistamissa puitteissa, täsmennettävä erikseen luetteloimalla ne yksityiselämän suojan ytimeen kuuluvat arkaluonteiset tiedot, joita tiedonsaantioikeuden oli tarkoitus kattaa. Vaihtoehtoisesti tiedonsaantioikeus oli sanonnallisesti sidottava säännöksessä välttämättömään asetuksessa säädetyn tiedonsaantioikeuden soveltamisen tai säännöksessä erikseen ja täsmällisesti määritellyn muun tarkoituksen kannalta. Perustuslakivaliokunnan mielestä arvioitavassa sääntelykontekstissa ensisijaisesti oli kuitenkin syytä pyrkiä arkaluonteisten tietojen osalta mahdollisimman täsmälliseen ja tarkkarajaiseen luettelointiin.
Perustuslakivaliokunnan mukaan asetuksessa säädettyjen tiedonsaantioikeuksien asianmukaista soveltamista on pidettävä perustuslakivaliokunnan viranomaisten tietojen saamista ja luovuttamista salassapitovelvollisuuden estämättä koskevaan sääntelyyn liittyvässä vakiintuneessa käytännössä tarkoitetulla tavalla välttämättömänä. Käsiteltävänä olevan esityksen 7 d §:n 2 momentissa ehdotetut tiedonsaantioikeudet sidotaan sanonnallisesti myös välttämättömään. Säännöskohtaisiin perusteluissa todetaan, että ”suoraan sovellettavan asetuksen velvoitteiden noudattamiseksi voidaan katsoa olevan välttämätöntä toimittaa se tieto, jota komission tietopyyntö koskee ja jonka komissio katsoo olevan tarpeen tehtäviensä suorittamiseksi.”
Esityksessä ehdotetuilla kansallisena yhteysviranomaisena toimimista ja tietojenvaihtoa koskevissa säännöksissä on kyse asetuksen määräyksiin perustuvan tietojenvaihdon toimivuuden varmistamisesta. Ehdotetuilla säännöksillä ei esitetä säädettäväksi asetuksen edellyttämää laajemmasta tietojensaannista ja säännöksissä viitataan nimenomaisesti tiedonsaantia koskeviin asetuksen artikloihin. Säännöksissä on myös erilliset tietojen käyttörajoitukset, joilla varmistetaan se, ettei Kilpailu- ja kuluttajavirasto voi käyttää sille digimarkkina-asetuksen artikloiden nojalla toimitettuja tietoja muuhun kuin asetuksen mukaiseen tarkoitukseen.
Asetuksessa käytettyjen muotoilujen johdosta ei ole mahdollista määritellä tyhjentävästi sitä, mitä kaikkia tietoja kansallisten viranomaisten voidaan edellyttää toimittavan Euroopan komissiolle. Asetuksen 21 artiklan 5 kohdassa velvoitetaan kansalliset viranomaiset toimittamaan pyynnöstä Euroopan komissiolle kaikki niiden hallussa olevat tiedot, joita Euroopan komissio tarvitsee sille määrättyjen tehtävien suorittamiseksi. Artiklan 53 kohdassa 4 velvoitetaan jäsenvaltiot toimittamaan Euroopan komissiolle kaikki niiden hallussa olevat tiedot, joita Euroopan komissio voi edellyttää kyseisessä artiklassa tarkoitetun asetuksen uudelleentarkastelua koskevan kertomuksen laatimiseksi. Edellä mainitut 21 ja 53 artiklojen tietojenantovelvollisuudet koskevat muutakin kuin julkista tietoa, mutta rajoittuvat vain kansallisen viranomaisen jo hallussa olevaan tietoon. Komission tietopyyntö asetuksen mukaisten tehtävien suorittamiseksi tarpeellisesta tiedosta voi koskea myös liikesalaisuuksia, henkilötietoja
ja muuta ei julkista tietoa. Voidaan arvioida, että Kilpailu- ja kuluttajaviraston kautta komissiolle toimitetuissa tiedoissa olisi mahdollisesti henkilötietoja kuten nimi, yhteystiedot, työnantaja, työtehtävät, työasema, työhistoria ja koulutustausta. Digimarkkina-asetuksen velvoitteiden noudattamisen valvontaan liittyen arvioidaan olevan mahdollista, että komission kysymyksiin vastaaminen edellyttää osana vastausta myös henkilötietojen toimittamista. Digimarkkina-asetuksessa tarkoitetut portinvartijayritykset käsittelevät käyttäjien henkilötietoja. Vaikka komission jäsenmaalle kohdistamien tietopyyntöjen sisältöjä ei pystytä täysin etukäteen ennakoimaan, ei voida sulkea pois sitä, että tietopyyntöihin vastaaminen voisi edellyttää myös erityisiä henkilötietoryhmiä koskevien henkilötietojen toimittamista osana vastausta.
Kolmansien osapuolten oma-aloitteisesti Kilpailu- ja kuluttajavirastolle asetuksen 27 artiklan nojalla toimittamien tietojen osalta ei ole mahdollista etukäteen määritellä sitä, mitä kaikkia tietoja Kilpailu- ja kuluttajavirastolle tullaan toimittamaan. Artikla velvoittaa kansallisen kilpailusääntöjen valvonnasta vastaavan viranomaisen toimittamaan 27 artiklan nojalla saamansa tiedot komissiolle silloin, kun kyseinen kansallinen viranomainen katsoo niiden perusteella kyseessä voivan olla asetuksen noudattamatta jättäminen. Asetuksen 27 artikla ei velvoita kolmansia osapuolia toimittamaan tietoa. Jos kolmas osapuoli kuitenkin haluaa toimittaa tietoa, se voi toimittaa sitä vaihtoehtoisesti myös suoraan komissiolle.
Perustuslakivaliokunta on arvioinut erityisesti arkaluonteisten henkilötietojen käsittelyn sallimisen koskevan yksityiselämään kuuluvan henkilötietojen suojan ydintä (PeVL 37/2013 vp, s. 2/I). Valiokunnan käytännön mukaan arkaluonteisten tietojen käsittely on rajattava täsmällisillä ja tarkkarajaisilla säännöksillä vain välttämättömään (näin mm. PeVL 3/2017 vp, s. 5, missä kysymys oli muun muassa rekisteröidyn terveydentilaa ja hänen mahdollisia rikoksiaan koskevista tiedoista sekä PeVL 15/2018 vp, s. 40, missä kysymys oli muun muassa potilastiedoista). Valiokunta on antanut merkitystä luovutettavien tietojen luonteelle arkaluonteisina tietoina myös arvioidessaan tietojen saamista ja luovuttamista salassapitovelvollisuuden estämättä koskevan sääntelyn kattavuutta, täsmällisyyttä ja sisältöä (PeVL 14/2018, s. 5). Rekistereiden osalta valiokunta on painottanut arkaluonteisten tietojen käsittelyn aiheuttamia uhkia, arvioiden, että arkaluonteisia tietoja sisältäviin laajoihin tietokantoihin liittyy tietoturvaan ja tietojen väärinkäyttöön liittyviä vakavia riskejä, jotka voivat viime kädessä muodostaa uhan henkilön identiteetille (PeVL 7/2019 s. 4 ja siinä viitatut lausunnot, joissa viitataan biometrisiä tunnisteita, esimerkiksi sormenjälkiä, sisältäviin laajoihin tietokantoihin).
EU:n yleisen tietosuoja-asetuksen mukaisena periaatteena on, että henkilötietojen käsittelyn järjestämisessä on otettava huomioon kulloisenkin käsittelyn luonne, laajuus, asiayhteys ja tarkoitukset sekä luonnollisten henkilöiden oikeuksiin ja vapauksiin kohdistuva riski. Käsittely ja siihen liittyvät suojatoimet on mitoitettava näiden mukaisesti. Asetuksen johdantokappaleessa 51 todetaan lisäksi erikseen, että perusoikeuksien ja -vapauksien kannalta erityisen arkaluonteisia henkilötietoja on suojeltava erityisen tarkasti, koska niiden käsittelyn asiayhteys voisi aiheuttaa huomattavia riskejä perusoikeuksille ja -vapauksille. Perustuslakivaliokunta on todennut, että sen valtiosääntöisiin tehtäviin ei lähtökohtaisesti kuulu arvioida kansallista täytäntöönpanosääntelyä EU:n aineellisen lainsäädännön kannalta. Valiokunta on kuitenkin viitannut myös mainittuihin EU-oikeudellisiin näkökohtiin todetessaan, että arkaluonteisten henkilötietojen käsittelyyn on kiinnitettävä erityistä huomiota arvioimalla muun muassa kuhunkin käsittelyn asiayhteyteen liittyviä riskejä (PeVL 14/2018 vp, s. 4-7).
Kuten edellä on todettu, nyt ehdotettavan 7 d §:n 2 ja 3 momentin sääntelyn osalta ei voida poissulkea, että Kilpailu- ja kuluttajaviraston vastaanottamat ja komissiolle toimittamat tiedot sisältäisivät arkaluonteisia henkilötietoja. Tietojen toimittamisvelvollisuus komissiolle ja Kilpailu- ja kuluttajaviraston rooli kolmansien osapuolien toimittamien tietojen vastaanottajana perustuu kuitenkin suoraan sovellettavaan asetukseen. Ehdotetun 7 d §:n 2 ja 3 momentissa säädettäisiin lisäksi rajaukset käyttötarkoituksiin, joihin Kilpailu- ja kuluttajavirasto saisi tietoja käyttää. Tietosuojalain 6 §:ssä säädetään erityisiä henkilötietoryhmiä koskevasta käsittelystä. Pykälän 1 momentin 2 kohdan mukaan tietosuoja-asetuksen 9 artiklan 1 kohdan erityisiä henkilötietoryhmiä koskevaa käsittelykieltoa ei sovelleta tietojen käsittelyyn, josta säädetään laissa tai joka johtuu välittömästi rekisterinpitäjälle laissa säädetystä tehtävästä. Kyseisiin käsittelytilanteisiin liittyvistä suojatoimista säädetään tietosuojalain 6 §:n 2 momentissa. Henkilötietojen suojan ja riskiperusteisen lähestymistavan näkökulmasta arvioidaan, että tietosuojalain yleissääntely katsotaan tässä asiayhteydessä riittäväksi, eikä erityisiä henkilötietoryhmiä koskevien henkilötietojen käsittelyyn liittyvistä suojatoimista ole tarpeen säätää nyt ehdotettavassa erityissääntelyssä erikseen. Perustuslakivaliokunnan lausuntokäytännön mukaisesti henkilötietojen suoja on turvattava ensisijaisesti tietosuoja-asetuksen ja kansallisen yleislainsäädännön nojalla, ja kansallisesta erityissääntelystä tulee lähtökohtaisesti pidättäytyä (esim. PeVL 14/2018 vp). Näin ollen esityksessä ehdotetaan henkilötietojen suojan osalta ainoastaan salassa pidettävien tietojen luovuttamista koskevia säännöksiä. Muilta osin 7 d §:ssä tarkoitettuun henkilötietojen käsittelyyn sovellettaisiin tietosuoja-asetuksen ja tietosuojalain yleissäännöksiä.
11.5
Säätämisjärjestyksen arviointi
Edellä mainituilla perusteilla lakiehdotus voidaan käsitellä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä.