5
Lausuntopalaute
Luonnos hallituksen esityksestä on ollut lausuttuvana Lausuntopalvelussa ajalla 25.8.– 18.9.2023. Lausuntoa pyydettiin hyvinvointialueilta, Helsingin kaupungilta, HUS-yhtymältä, sosiaali- ja terveysministeriöltä, sisäministeriöltä, oikeusministeriöltä, Terveyden ja hyvinvoinnin laitokselta ja Hyvinvointialueyhtiö Hyvil Oy:ltä. Myös muut tahot ovat halutessaan voineet lausua luonnoksesta. Annetut lausunnot löytyvät osoitteesta valtioneuvosto.fi/hankkeet tunnuksella VM080:00/2023. Lausunnot saatiin Etelä-Karjalan, Etelä-Pohjanmaan, Etelä-Savon, Kainuun, Keski-Suomen, Kymenlaakson, Pirkanmaan, Pohjois-Karjalan, Pohjois-Pohjanmaan, Pohjois-Savon ja Satakunnan hyvinvointialueilta, Helsingin kaupungilta sekä HUS-yhtymältä. Oikeusministeriö, sosiaali- ja terveysministeriö ja Terveyden ja hyvinvoinnin laitos ilmoittivat, ettei niillä ole lausuttavaa.
Lausunnonantajat kannattivat yleisesti sekä ehdotettua siirtymätasausten tietojen oikaisua että laskuvirheen korjaamista koskevaa sääntelyä. Esitettyjä muutoksia pidettiin hyvinä ja perusteltuina. Lausunnoissa korostettiin sekä kuntien että hyvinvointialueiden näkökulmasta olevan tärkeää, että siirtyviin kustannuksiin perustuva rahoituspohja määritellään mahdollisimman oikein. Muun muassa alueiden oikeudenmukaisen kohtelun ja hyvän hallinnon näkökulmasta myös havaitut virheet on perusteltua voida korjata ketterästi ja viipymättä.
Helsingin kaupunki sekä Pirkanmaan, Etelä-Karjalan ja Etelä-Pohjanmaan hyvinvointialueet pitivät kuitenkin asetuksessa säädettyä tietojen oikaisun merkittävyyden rajaa liian korkeana. Merkittävästi vääristävinä erinä pidetään asetuksessa mainittuja kuntien tilinpäätöksissä olevia kertaluontoisia tai takautuvia eriä, jotka ovat suuruudeltaan vähintään noin 50 euroa kunnan tai hyvinvointialueen asukasta kohden laskettuna. Ehdotetun rajan sijasta kaikki laskelmia vääristävät erät tulisi poistaa siirtolaskelmista ja käydä erien osalta huolella läpi tilinpäätökset vuosilta 2021 ja 2022. Joka tapauksessa raja tulisi asettaa 50 euroa huomattavasti alhaisemmaksi, koska pienemmätkin vaikutukset kumuloituvat koko maan tasolla hyvinvointialueiden rahoituspohjaan.
Helsingin kaupungin lausunnon mukaan kustannustietojen erilaisiin kirjaustapoihin olisi pitänyt kiinnittää huomiota jo aiemmin. Rahoituslaskelmien muuttuminen tässä vaiheessa vaikeuttaa suunnitelmallista talouden valmistelua.
Pohjois-Pohjanmaan hyvinvointialue kannatti ehdotettuja muutoksia, mutta totesi kunnilta hyvinvointialueille siirtyneisiin kustannuksiin jäävän lakimuutoksesta huolimatta epävarmuuksia. Etelä-Pohjanmaan hyvinvointialueen lausunnossa tuotiin esille useita puutteita, jotka liittyvät siirtyvien kustannusten määrittelyssä käytettyyn tietopohjaan. Erityisesti vuoden 2021 palveluluokkakohtaisten kustannustietojen osalta kunnat eivät ole raportoineet täysimääräisesti esimerkiksi tuki- ja ateriapalvelujen siirtyneen henkilöstön ja oppilas- ja opiskelijahuollon kuraattorien ja psykologien palkkakustannuksia, kuntouttavan työtoiminnan kustannuksia ja kiinteistöjen vuokrakustannuksia. Etelä-Pohjanmaan hyvinvointialueen näkemyksen mukaan kuntien ja hyvinvointialueiden tulisi vielä yhteistyössä tarkistaa myös vuoden 2022 tiedot ja niiden raportointi. Oikaistaviin tietoihin liittyen, vuosien 2021 ja 2022 alijäämien ja ylijäämien osalta tulisi selvittää erityisen tarkkaan alijäämiä aiheuttavat erät ja miten ne käytännössä näkyvät aikaisempina vuosina. Oikaistavaksi ehdotettujen erien lisäksi tulisi tarkastella myös kuntayhtymiltä siirtyviä velkoja ja niiden laina- ja poistoaikoja.
Kainuun hyvinvointialueen mukaan kuntien vuoden 2022 rahoituksen poikkeuksellisia tekijöitä ei oletettavasti edelleenkään oteta riittävästi huomioon. Alueen vuoden 2023 rahoituksen kertakorvaus on edelleen negatiivinen.
Kymenlaakson hyvinvointialue toi esille alueella tehdyn päivityksiä vuoden 2023 tarvetekijöiden pohjatietoihin. Tällä ei kuitenkaan ole vaikutusta nyt tehtävään oikaisuun, vaan tarkentuneet tiedot vaikuttavat jatkossa rahoituksen määräytymiseen kyseisen vuoden tietojen perusteella.
Lausuntojen perusteella esityksen perusteluja on hieman täydennetty, mutta varsinaisia asiallisia muutoksia ei ole tehty. Uudistuksen yhteydessä kunnilta hyvinvointialueille siirtyvien kustannusten määrittely perustuu lainsäädäntöön, jonka mukaan tietopohjana käytetään kuntien Valtiokonttorille toimittamia vuosien 2021 ja 2022 palveluluokkakohtaisia tilinpäätöstietoja. Siirtolaskelmien perusteiden muuttaminen nyt ehdotettua yksittäisten vääristävien tietojen oikaisemista koskevaa tarkentavaa sääntelyä laajemmin ei ole uudistuksen tässä vaiheessa enää mahdollista. Laskelmia vääristävien tietojen oikaisussa ei käytännössä myöskään ole mahdollista päästä siihen, että kaikki laskelmavuosien 2021 ja 2022 takautuvat, satunnaiset ja kertaluontoiset erät oikaistaisiin ilman merkittävyyttä koskevaa kynnystä. Tällöin on hyväksyttävä se tosiasia, että jokaiselle tilinpäätösvuodelle ajoittuu jo lähtökohtaisesti aina jonkin verran luonteeltaan satunnaisia eriä.
6
Säännöskohtaiset perustelut
26 a §.Laskuvirheen korjaaminen. Rahoituslakiin ehdotetaan lisättäväksi uusi pykälä laskuvirheen korjaamisesta. Pykälä olisi erityissäännös, joka tulisi sovellettavaksi ensisijaisesti suhteessa hallintolain virheen korjaamista koskevaan sääntelyyn. Pykälä mahdollistaisi hyvinvointialueiden rahoituslain nojalla tehtävissä päätöksissä ja päätösten perusteena olevissa laskelmissa ja tiedoissa olevien selvien virheiden korjaamisen.
Ehdotetun säännöksen mukaiset virheen korjaamisen edellytykset poikkeaisivat hallintolain 8 luvussa säädetyistä asiavirheen (50 §) ja kirjoitusvirheen (51 §) korjaamisen edellytyksistä. Korjattavan virheen ei tarvitsisi olla ilmeinen ja virhe voitaisiin korjata myös siinä tapauksessa, että korjaaminen johtaisi asianomaiselle kohtuuttomaan lopputulokseen. Asianomaisen omalla menettelyllä ei myöskään olisi arvioinnissa merkitystä. Tarkoituksena on, että hyvinvointialueiden rahoitukseen vaikuttavat virheet laskelmissa ja niiden pohjatiedoissa voitaisiin oikaista kattavasti erilaisissa tilanteissa ja hyvinvointialueiden kannalta oikeudenmukaisella tavalla siten, että esimerkiksi useaa hyvinvointialuetta koskevan virheen korjaaminen ei jäisi riippumaan yksittäisen hyvinvointialueen antamasta luvasta korjaamiselle.
Jos esimerkiksi hyvinvointialueen rahoitusta koskevassa päätöksessä tai sen perusteena olevissa laskelmissa tai tiedoissa havaitaan varainhoitovuoden aikana virheitä, voidaan ensisijaisesti soveltaa virheen korjaamista koskevia säännöksiä. Tällöin päätöstä hyvinvointialueen rahoituksesta ja Valtion talous- ja henkilöstöhallinnon palvelukeskukselle toimitettuja maksatustietoja voidaan virheen korjaamisen johdosta muuttaa vielä kesken varainhoitovuoden. Hyvinvointialueelle koko vuoden aikana maksettava rahoitus asettuu näin oikealle tasolle, eikä tältä osin ole enää tarpeen myöhemmin erikseen soveltaa saamatta jääneen etuuden suorittamista tai perusteettoman edun palauttamista koskevia säännöksiä.
Hyvinvointialueiden rahoituksen määrittelyyn liittyvä laskentaprosessi on varsin monimutkainen ja laskuvirheitä voi syntyä sen eri vaiheissa. Ehdotetun säännöksen perusteella korjattavaksi tulevia virheitä voivat olla esimerkiksi rahoituslain mukaisen koko maan rahoituksen tason tai yksittäisen hyvinvointialueen rahoituksen määrittelyyn liittyvät laskuvirheet kuten kaavavirheet laskelmien pohjana olevissa taulukoissa. Laskelmien pohjana olevissa tiedoissa voisivat tulla korjattaviksi esimerkiksi rahoituksen määräytymistekijöitä koskevissa tiedoissa havaitut virheet, jotka vaikuttavat erityisesti rahoituksen jakautumiseen alueiden välillä.
Hyvinvointialueiden rahoitus vuodesta 2023 lukien tarkistetaan vielä kuluvan vuoden aikana kuntien vuoden 2022 tilinpäätöstietojen perusteella. Tämä tarkistus otetaan huomioon vuoden 2023 rahoitusta koskevassa rahoituslain 35 a §:ssä tarkoitetussa niin kutsutussa kertakorvauksessa sekä vuoden 2024 rahoituksesta lukien. Tarkistuksessa yksittäisen kunnan tilinpäätöstiedoissa olevat virheet vaikuttavat siirtyviin nettokustannuksiin ja sitä kautta hyvinvointialueiden koko maan rahoituksen tasoon ja hyvinvointialuekohtaisiin siirtymätasauksiin. Vuoden 2024 jälkeen sosiaali- ja terveydenhuollon ja pelastustoimen uudistukseen liittyvät rahoituksen siirtolaskelmat eivät enää muutu ja tällöin korjattavat virheet voivat liittyä ainoastaan hyvinvointialueita koskeviin tietoihin.
Ehdotetun pykälän mukaan virheiden korjaamiseen sovellettaisiin lisäksi hallintolain 8 luvun säännöksiä virheen korjaamisesta. Sovellettaviksi tulisivat siten soveltuvin osin hallintolain 52 §:n säännökset korjaamisasian vireilletulosta ja käsittelystä sekä 53 §:n täydentävät säännökset korjaamismenettelystä.
Virheen korjaamiseen sovellettaisiin hallintolain 52 §:n 1 momentin mukaista määräaikaa, jonka mukaan aloite on tehtävä tai vaatimus virheen korjaamiseksi on esitettävä viiden vuoden kuluessa päätöksen tekemisestä. Sen sijaan mainitun pykälän 2 momentin asiavirheen ja kirjoitusvirheen korjaamistapaa koskevaa sääntelyä sovellettaisiin ottaen huomioon kulloinkin korjattavana olevan virheen luonne. Asiavirheeseen verrattavissa oleva virhe edellyttäisi asian käsittelyä uudelleen ja sitä, että asiassa annetaan uusi päätös. Kirjoitusvirheeseen verrattavissa oleva virhe voitaisiin korjata korvaamalla virheen sisältävä toimituskirja korjatulla toimituskirjalla. Selvän lasku- tai tiedoissa olevan virheen ollessa kyseessä lähtökohtana olisi, ettei asianosaisten erillinen kuuleminen yleensä olisi tarpeen. Asianosaiselle olisi kuitenkin varattava mahdollisuus tulla kuulluksi ennen virheen korjaamista, jos se olisi asian selvittämiseksi tarpeen. Mainitun pykälän 3 momentin mukaisesti virheen korjaamisesta olisi tehtävä merkintä alkuperäisen päätöksen taltiokappaleeseen tai viranomaisen käytössä olevaan tietojärjestelmään. Uusi tai korjattu toimituskirja olisi annettava asianosaiselle maksutta.
Hallintolain 53 §:n 1 momentin mukaan käsitellessään asia- tai kirjoitusvirheen korjaamista viranomainen voi kieltää päätöksen täytäntöönpanon toistaiseksi tai määrätä sen keskeytettäväksi. Mainittu säännös ei lähtökohtaisesti sovellu hyvin nyt kyseessä oleviin rahoituslain mukaisiin tilanteisiin. Tältä osin tulee ottaa huomioon, että hyvinvointialueiden rahoitus tulee rahoituslain mukaan maksaa kuukausittain eikä tästä maksurytmistä ole mahdollista merkittävästi poiketa vaarantamatta perustuslaissa turvattujen palvelujen toteutumista. Täytäntöönpanomääräys ei voisi siten periaatteessakaan koskea muuta kuin ainoastaan pientä osaa kyseessä olevasta rahoituksesta.
Hallintolain 53 §:n 2 momentti tulisi sellaisenaan sovellettavaksi ehdotetussa pykälässä tarkoitettuun virheen korjaamiseen. Mainitun momentin mukaan, jos korjattavaan päätökseen on haettu oikaisua, muutosta tai siitä on vireillä erikseen säädetty menettely, korjaamisasian käsiteltäväksi ottamisesta on ilmoitettava ja siinä tehty päätös toimitettava tälle viranomaiselle. Korjaamisasian käsittely ei vaikuta valitusajan tai muun määräajan kulumiseen.
Rahoituslain 30 §:n mukaan, jos hyvinvointialue on tyytymätön muun ohella päätökseen valtion rahoituksen myöntämisestä, saamatta jääneen etuuden suorittamisesta tai perusteettoman edun palauttamisesta, hyvinvointialueella on oikeus tehdä valtiovarainministeriölle oikaisuvaatimus. Oikaisuvaatimus on tehtävä kolmen kuukauden kuluessa päätöksen tiedoksi saannista. Vireillä oleva korjaamismenettely ei siten vaikuta oikaisuvaatimusajan kulumiseen eikä päätöksessä olevan virheen korjaaminen aloita uutta oikaisuvaatimusaikaa.
Hallintolain 53 §:n 3 momentin mukaan päätökseen, jolla viranomainen on hylännyt virheen korjaamista koskevan vaatimuksen, ei saa hakea muutosta valittamalla. Säännöstä sovellettaisiin myös nyt ehdotetussa pykälässä tarkoitettuun virheen korjaamiseen.
35 §.Siirtymätasaus. Pykälän 6 momentissa säädetään siirtymätasausten tarkistamisesta vuonna 2023 kuntien vuoden 2022 tilinpäätöstietojen perusteella. Momenttia on aiemmin täydennetty 10.3.2023 voimaan tulleilla säännöksillä siitä, miten kuntien vuosien 2021 ja 2022 tilinpäätöksiin kirjatut takautuvat palkkaharmonisaatiokustannukset otetaan huomioon toteutuneita kustannuksia tarkistettaessa.
Momenttiin ehdotetaan lisättäväksi säännökset siitä, että siirtymätasausten tarkistamisen yhteydessä myös merkittävästi toteutuneita kustannuksia vääristävät kunnan yksittäiset tilinpäätöstiedot otettaisiin huomioon. Tarkemman sääntelyn osalta momentissa viitattaisiin kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annetun lain 57 §:n 3 momenttiin ja kyseisen pykälän 6 momentin nojalla annettuun valtioneuvoston asetukseen. Tällä sääntelytekniikalla voitaisiin varmistua, että sääntelyn perusteella laskelmia vääristävät erät tulevat samalla tavalla huomioon otetuiksi kuntien ja hyvinvointialueiden rahoitusta koskevissa laskelmissa. Rahoituslaskelmien tarkistamista koskevan sääntelyn tulee lähtökohtaisesti olla symmetristä kuntien ja hyvinvointialueiden kesken.
Kesäkuun 30. päivänä 2023 voimaan tulleen kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annetun asetuksen 7 §:ssä säädetään tarkemmin siitä, miten rahoituksen siirtolaskelmien tarkistamisen yhteydessä vuonna 2023 oikaistaan laskelmia merkittävästi vääristävät kunnan tilinpäätöstiedot.
Tarkistettaessa siirtolaskelmia vuonna 2023, laskelmissa voidaan ottaa huomioon valtionosuusasetuksen 7 §:ssä tarkemmin säädetyt tiedot poiketen kunnan Valtiokonttorille ilmoittamista tilinpäätöstiedoista. Asetuksessa säädetyt tiedot ovat sellaisia, joiden osalta kuntien kirjauskäytännöt voivat poiketa toisistaan niin, että kuntakohtaiset laskelmat voivat merkittävästi vääristyä kuntien välillä. Asetuksessa säädetään näiden tietojen huomioon ottamisesta siten, että tulot tai kustannukset otetaan kaikkien kuntien osalta huomioon tavalla, joka vastaa laskelmien tarkoituksena olevaa yhden vuoden todellista siirtyvää kustannusta. Vääristymiä voi syntyä molempiin suuntiin. Osassa tietoja on kyse siitä, että siirtyvä kustannus olisi liian pieni suhteessa yhden vuoden kustannustasoon. Esimerkiksi kuntien palveluluokille kirjaamat tulot olisivat yhden vuoden tasoon nähden liian suuret, ja tätä kautta siirtyvä nettokustannus olisi liian pieni. Osassa tapauksia on kyse siitä, että kuntien palveluluokille kirjaamat kustannukset olisivat yhden vuoden tasoon nähden liian suuret, ja tätä kautta siirtyvä kustannus olisi liian suuri.
Siirtolaskelmien tarkistamisen yhteydessä ei ole käytännössä mahdollista päästä siihen, että siirtolaskelmien perusteena olevat tiedot otettaisiin täysin yhdenmukaisella tavalla huomioon jokaisen kunnan kohdalla, vaan sääntelyn tarkoituksena on puuttua vain merkittäviin laskelmia vääristäviin tietoihin. Sääntelyn perusteella kynnys ottaa huomioon kunnan tilinpäätöstieto kunnan ilmoittamasta poiketen on tarkoitettu varsin korkeaksi. Asetuksen mukaan tulee olla kyse merkittävästi siirtolaskelman kuntakohtaisia kustannuksia vääristävästä tiedosta. Asetuksen perustelujen mukaan euromääräisenä rajana merkittävyyden arvioinnissa pidetään noin 50 euron tilinpäätöskirjausta kunnan tai hyvinvointialueen asukasta kohden laskettuna. Kunnan tilinpäätöstiedoissa yhdelle vuodelle oikaistavan erän vaikutus hyvinvointialueen siirtymätasaukseen on karkeasti arvioiden noin puolet mainitusta summasta. Tältä osin sääntely poikkeaa siten voimassa olevasta, vuosille 2021 ja 2022 kirjattujen takautuvien palkkaharmonisaatiokustannusten huomioon ottamista koskevasta sääntelystä. Takautuvat palkkaharmonisaatiokustannukset tulee ottaa huomioon ilman alarajaa eli myös sellaisissa tilanteissa, joissa tiedon vaikutus kunnan valtionosuuteen ei olisi merkittävä.
Valtionosuusasetuksen 7 §:n 2 momentin perusteella siirtolaskemissa voidaan ottaa oikaistuina huomioon seuraavat kunnan vuoden 2021 ja 2022 tilinpäätöstiedot, jos tiedot edellä kuvatusti merkittävästi vääristäisivät laskelmia:
1) kunnan kuluiksi kirjaamat takautuvat pelastustoimen varallaolokorvaukset siten, että siirtyvä palkkakustannus vastaa yhden vuoden suoriteperusteisia palkkakustannuksia;
2) kunnan kirjaamat sosiaali- ja terveydenhuollon ja pelastustoimen kuntayhtymien takautuvat alijäämät sekä takautuvat ylijäämät siten, että huomioon otettava osuus vastaa yhden vuoden kustannuksia;
3) siltä osin kuin kunta ei ole kirjannut sairaanhoitopiirin ja erityishuoltopiirin kuntayhtymien vuoden 2021 ja 2022 alijäämää sosiaali- ja terveydenhuollon kuluiksi, osuus alijäämästä jäsenkunnan kustannuksena kuntayhtymän tilinpäätöksen mukaan;
4) sosiaali- ja terveydenhuollon ja pelastustoimen kuntayhtymien ylijäämän palautus sekä alijäämän kattaminen vuosilta 2021 ja 2022 jäsenkuntien tuottona, kuluna tai kulujen oikaisuna siten, että palautus jaetaan kuntien kesken perussopimuksessa sovitulla tavalla ja että palautuksesta huomioon otettavalla määrällä kustannukset vastaavat yhden vuoden palvelujen järjestämisen kustannuksia;
5) kunnan vuosille 2021 ja 2022 kirjaama muiden kuin 2–4 kohdassa tarkoitettujen sosiaali- ja terveydenhuollon yhteistoimintaorganisaatioiden ja pelastuslaitosten takautuva ylijäämän palautus tai alijäämän kattaminen palvelujen ostona siten, että kustannus vastaa yhden vuoden palvelujen ostojen osuutta;
6) kunnan palveluluokille kirjaamat sosiaali- ja terveydenhuollon ja pelastustoimen toimitilojen ja kiinteistöjen luovutusvoitot ja -tappiot sekä osakkeiden ja osuuksien luovutusvoitot ja -tappiot siten, että kunnan siirtyvä kustannus tältä osin vastaa yhden vuoden palvelujen järjestämistä vastaavaa nettokustannusta;
7) kunnan palveluluokille kirjaamat sosiaali- ja terveydenhuollon ja pelastustoimen kertaluontoiset poistot ja arvonalentumiset.
Valtionosuusasetuksen 7 §:n 3 momentissa säädetään tarkemmin menettelystä, jolla edellä tarkoitetut erät otetaan huomioon siirtolaskelmissa. Kunnan ja kuntayhtymän on esitettävä valtiovarainministeriölle selvitys vuosien 2021 ja 2022 kuluksi kirjatuista takautuvista palkkaharmonisaatiokustannuksista ja muista edellä mainituista asetuksessa säädetyistä eristä sekä niistä perusteista, joilla kustannukset on kirjattu tilinpäätökseen. Lisäksi on toimitettava tiedot oikeudellisesta perusteesta, johon takautuvien erien maksaminen perustuu (tiedot tuomioistuimen päätöksestä tai sitovasta sopimuksesta). Asetuksen perustelujen mukaan valtiovarainministeriölle toimitettavasta selvityksestä tulee käydä riittävän yksilöidysti ilmi kustannusten määrä vuosikohtaisesti. Kuntayhtymän on toimitettava myös tarkat tiedot jäsenkuntien maksuosuuksista. Kunnan ja kuntayhtymän tulee selvittää tietoja siltä osin, kuin niillä on kyseisissä kohdissa tarkoitettuja laskelmia vääristäviä tilinpäätöstietoja. Valtiovarainministeriö voi lisäksi pyytää kunnilta ja hyvinvointialueilta erikseen lisäselvitystä sekä käyttää tietojen tarkistamisessa myös muita talousraportoinnista, kuntien ja kuntayhtymien tilinpäätöksistä, perus- ja yhteistoimintasopimuksista tai vastaavista saatavia tietoja.
Kunnalla ja kuntayhtymällä on siten selvitysvelvollisuus kyseessä olevista eristä. Kunnilta, kuntayhtymiltä ja kuntayhtymien tilinpäätöksen hyväksymisestä vastaavilta hyvinvointialueilta on pyydetty edellä mainitut tiedot kyselyllä, jonka määräaika on päättynyt 7.7.2023.
Asetuksen mukaan valtiovarainministeriön tulee laatia luonnos siirtolaskelmista viimeistään elokuun 31 päivänä 2023. Kunnat ja hyvinvointialueet voivat esittää valtiovarainministeriölle huomioita laskelmaluonnoksesta viimeistään syyskuun 30 päivänä 2023. Lopullinen siirtolaskelma laaditaan siten, että se on kuntien ja hyvinvointialueiden vuoden 2024 valtion rahoitusta koskevien päätösten perusteena.