Perustelut

Yleistä

Kuntalain muutos liittyy laajempaan kokonaisuuteen kilpailun tasapuolisuuden turvaamiseksi julkisen ja yksityisen elinkeinotoiminnan välillä. Kuntalakia ehdotetaan muutettavaksi siten, että pääsääntöisesti kunnan hoitaessa tehtävää kilpailutilanteessa markkinoilla sen tulee yhtiöittää toiminta, ts. antaa tehtävä osakeyhtiön, osuuskunnan, yhdistyksen tai säätiön hoidettavaksi. Pääsäännön tulkitsemiseksi laissa mainitaan erikseen tehtäviä, joita ei ainakaan katsota hoidettavan kilpailutilanteessa markkinoilla. Näitä ovat mm. kunnan lakisääteiseen järjestämisvastuuseen kuuluvat tehtävät.

Laissa säädetään lisäksi tyhjentävästi poikkeuksista, jolloin kunnalla ei ole yhtiöittämisvelvollisuutta, vaikka se toimii kilpailluilla markkinoilla. Tällaisesta on kyse mm. tilanteessa, jossa kunta toimii markkinoilla vain vähäisessä määrin, samoin kuin silloin, kun toiminta markkinoilla on lain perusteella nimenomaisesti mahdollista. Kilpailuneutraliteetin turvaamiseksi kunnan tulee tällöin kuitenkin hinnoitella toimintansa markkinaperusteisesti.

Esitys nojautuu pitkälti EU-oikeuden velvoitteisiin. Lainmuutoksella poistetaan voimassa olevan lainsäädännön mahdollistamia, toiminnan organisointitavasta johtuvia kilpailuneutraliteetti- ja valtiontukiongelmia silloin, kun kunta tai kuntayhtymä toimii kilpailutilanteessa markkinoilla. Euroopan komissio on pitänyt konkurssisuojaa ja poikkeavaa verokohtelua EU:n valtiontukisäännösten vastaisena tukena. Uudistus on aiheellinen kuitenkin myös kansallisista syistä. Talousvaliokunnan lausunnosta ilmenee, etteivät rajat julkisen sektorin toiminnalle kilpailluilla markkinoilla ole olleet riittävän selkeät.

Esitys liittyy kiinteästi hallituksen esitykseen kilpailulain ja oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetun lain 4 ja 16 §:n muuttamisesta (HE 40/2013 vp). Kilpailulain muutoksessa esitetään Kilpailu- ja kuluttajavirastolle toimivaltuuksia valvoa kilpailun tasapuolisuutta julkisen ja yksityisen sektorin toimiessa samoilla markkinoilla. Virasto mm. valvoisi kunnan yhtiöittämisvelvoitteen toteutumista sekä hinnoittelun markkinaehtoisuutta. Molemmat esitykset ovat osa hallituksen terveen kilpailun edistämisohjelmaa.

Käsillä olevalla kuntalain muutoksella luodaan raamit kuntien, kuntayhtymien, kuntien liikelaitosten ja kuntien omistamien muiden toimintayksiköiden harjoittamalle elinkeinotoiminnalle silloin, kun ne toimivat kilpailluilla markkinoilla. Hallintovaliokunta korostaa, että esityksen tarkoituksena ei ole puuttua kunnan erityislailla säädettyyn järjestämisvastuuseen. Eräissä erityislaeissa on osin jo pyritty ottamaan kilpailuneutraliteettinäkökohdat huomioon, mutta saadun selvityksen perusteella eri hallinnonaloilla joudutaan vielä arvioimaan lainsäädännön tarkistamistarpeita. Tarvittavat lainmuutokset on tarkoitettu tehtäviksi kuntalain muutokselle varatun siirtymäajan kuluessa.

Kunnat joutuvat jatkossa arvioimaan, mitä palveluita ja tuotteita ne tuottavat kilpailluilla markkinoilla ja täytyykö kunnan yhtiöittää toiminta vai vetäytyykö kunta markkinoilta. Hallintovaliokunta toteaa, että lakiin sisältyvistä rajauksista ja poikkeussäännöksistä huolimatta useita rajanvetoja jää tulevan tulkintakäytännön varaan. Uudistuksen toteutumista ja Kilpailu- ja kuluttajaviraston ratkaisukäytäntöä sekä vaikutuksia kuntasektoriin on sen vuoksi tarkkaan seurattava. Lisäksi on huolehdittava siitä, että kunnat saavat riittävästi tietoa uudistuksesta sekä ohjeistusta lainsäädännön mukaisen toiminnan vaatimuksista.

Selvityksen mukaan parhaillaan on valmisteltavana EU:n valtiontukisäännöksiin liittyviä jatkohankkeita osana kuntalain kokonaisuudistusta. Ne koskevat kunnan yleistä toimialaa, takaus-, lainananto- ja avustusmahdollisuuksia, hankintalainsäädännön ja kunnan yhteistoiminnan suhdetta sekä palveluita, joihin voidaan asettaa julkisen palvelun velvoite (ns. SGEI-palvelut). Näiden arvioidaan osaltaan selkeyttävän käytännön toimintaa. Lisäksi keskeistä on kuntien omistajaohjauskeinojen kehittäminen osana kuntalain uudistamista.

Hallituksen esityksen perusteluista ilmenevistä syistä ja saamansa selvityksen perusteella hallintovaliokunta pitää esitystä tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena. Valiokunta puoltaa lakiehdotuksen hyväksymistä seuraavin huomautuksin ja muutosehdotuksin.

Kirjasto-, liikunta-, nuoriso- ja kulttuuripalvelut

Lakiehdotuksen 2 a §:n 2 momentissa ehdotetaan rajattavaksi eräitä tehtäviä, joita ei ainakaan katsota hoidettavan kilpailluilla markkinoilla. Hallituksen esityksessä ei ole todettu, miten esitys vaikuttaa kirjasto-, liikunta-, nuoriso- ja kulttuuripalveluihin. Asiantuntijakuulemisessa on kiinnitetty huomiota siihen, että mainittujen palvelujen suhde kunnan yhtiöittämisvelvoitteeseen jää epäselväksi ja että lakia tulisi tältä osin täydentää.

Kunnan kirjasto-, kulttuuri-, liikunta- ja nuorisopalveluiden järjestämisen tarkoituksena on järjestää kuntalaisten hyvinvointia edistävää toimintaa siten, että palvelut ovat yhdenvertaisesti kaikkien kuntalaisten saatavilla. Kirjasto-, kulttuuri-, liikunta- ja nuorisopalvelut ovat luonteeltaan lakisääteisiä ja kunnan tehtäväalaan kuuluvia palveluja, mutta kunnilla on harkintavalta päättää, missä laajuudessa ja millä tavoin palveluja järjestetään. Osa näistä palveluista on peruspalveluja ja osa peruspalvelun luonteista toimintaa. Hallituksen esityksestä ilmenee mm., että jos toimintaa ei hinnoitella markkinaehtoisesti, vaan rahoitetaan esimerkiksi valtionosuuksin, tällaista toimintaa ei voida pitää kilpailutilanteessa markkinoilla harjoitetuksi toiminnaksi. Mainitut palvelut ovat pääsääntöisesti juuri tällaisia tehtäviä. Ratkaisevaa on harjoitetun toiminnan luonne, joka arvioidaan tapauskohtaisesti.

Mainitun 2 momentin rajauksissa ei ole lueteltu kunnan yksittäisiä tehtäviä, vaan määritelty tehtävätyypit yleisesti. Kirjasto-, kulttuuri-, liikunta- ja nuorisopalveluita koskevan säännöksen lisääminen ei siten olisi johdonmukaista, ja se voisi myös herättää kysymyksen siitä, onko mainituissa palveluissa tarkoitus tulkita "kilpailutilannetta markkinoilla" toisin kuin muissa tehtävissä. Näistä syistä hallintovaliokunta ei ehdota erityissäännöksen lisäämistä. Valiokunta kuitenkin painottaa, että kunta ei hoida tehtävää kilpailutilanteessa markkinoilla ainakaan, jos toiminnassa on kysymys kirjasto-, kulttuuri-, liikunta- tai nuorisotoimen lakisääteisestä tai lakiin perustuvasta vapaaehtoisesta tehtävästä, johon ei liity liiketoiminnallisia piirteitä.

Työterveyshuolto

Työterveyshuoltolain (1383/2001) mukaan työnantajan on järjestettävä ennalta ehkäisevät työterveyshuoltopalvelut kustannuksellaan, mutta työnantajaa ei voida velvoittaa järjestämään sairaanhoitoa, vaan sen järjestämisen tulee perustua vapaaehtoisuuteen. Terveydenhoitolain (1326/2010) 18 §:n mukaan kunnan on järjestettävä alueellaan sijaitsevissa työpaikoissa työskenteleville työntekijöille työterveyshuoltolain 12 §:ssä ja muualla laissa säädetyt työterveyshuoltopalvelut. Kunta voi sopia työnantajan kanssa vapaaehtoisten sairaanhoito- ja muiden terveydenhuoltopalvelujen järjestämisestä osana työterveyshuoltopalveluja. Koska yhtiöittämisvelvoitteen ulkopuolelle katsotaan jäävän lakisääteiset palvelut, yhtiöittämisvelvoite ei esityksen perustelujen mukaan koskisi ennalta ehkäiseviä työterveyspalveluja, mutta kylläkin muita terveydenhuoltopalveluja, mm. sairaanhoitoa.

Työelämä- ja tasa-arvovaliokunta on pitänyt kunnille vapaaehtoisen työterveyshuollon sairaanhoidon palvelujen yhtiöittämisvelvoitetta työterveyshuollon kokonaisuuden tarkoituksenmukaisen ja tuloksellisen järjestämisen kannalta ongelmallisena. Yhtiöittämisvelvollisuus saattaa johtaa toimintojen kokonaisuuden eriyttämiseen, ja työterveyspainoitteista sairaanhoitopalvelua tuottavien yhtiöiden perustamisen tai yhtiöittämisen sijasta kunta voi joutua luopumaan työterveyshuollon sairaanhoidon palveluiden tuottamisesta kokonaan. Tämä saattaa vaikeuttaa palvelujen saatavuutta etenkin haja-asutusalueella, missä kunnallinen työterveyshuolto on usein ainoa palveluntarjoaja. Työterveyshuollon asiakkaan kannalta palvelujen eriytyminen voi viivyttää työhön liittyvien terveysriskien havaitsemista ja työkykyyn vaikuttavien uhkien torjuntaa. Toimintojen eriyttäminen saattaa lisätä kustannuksia, mikä lisää niitä käyttävän työnantajan kuluja, ja hajautettu palvelujen tuotanto voi myös vaikeuttaa palvelujen hankintaa ja käyttöä. Myös sosiaali- ja terveysvaliokunta on kiinnittänyt huomiota työterveyshuollon ongelmallisuuteen ja todennut, että ratkaisuilla voi olla vaikutusta myös muun terveydenhuollon järjestämiseen kunnissa tarkoituksenmukaisina kokonaisuuksina.

Saadun selvityksen perusteella on ilmeistä, että työterveyshuoltolainsäädäntöä tulee tarkistaa. Hallintovaliokunta toteaa, että ensihoidon osalta on terveydenhuoltolaissa arvioitu vaikutukset markkinoihin ja säädetty palo- ja pelastustoimen mahdollisuuksista osallistua tarjouskilpailuihin. Vastaava punninta on selkeyden vuoksi aiheellista myös työterveydenhuollon osalta. Hallintovaliokunta katsoo, että lainsäädäntötarkistusten yhteydessä tulee vielä selvittää mahdollisuudet järjestää työterveyshuollon kokonaisvaltaiset palvelut kunnan omana toimintana.

Työvoimapoliittinen koulutus

Lakiehdotuksen voimaantulosäännöksen 3 momentin mukaan, jos kunnan tai kuntayhtymän toiminnassa on kyse työvoimapoliittisesta aikuiskoulutuksesta, kunnan tai kuntayhtymän on vuoden 2016 loppuun mennessä siirrettävä tehtävä hoidettavaksi yhtiö-, yhteisö- tai säätiömuodossa taikka järjestettävä toiminta muutoin siten, ettei se vääristä kilpailua. Esityksen perustelujen mukaan työvoimapoliittisella aikuiskoulutuksella tarkoitetaan julkisesta työvoimapalvelusta annetun lain (1295/2002) mukaista koulutusta, jonka tarkoituksena on parantaa aikuisväestön ammattitaitoa ja mahdollisuuksia saada työtä tai säilyttää työpaikka sekä edistää ammattitaitoisen työvoiman saantia.

Laki julkisesta työvoimapalvelusta kumottiin 1.1.2013 voimaan tulleella lailla julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta (916/2012). Uudistuksen yhteydessä työvoimapoliittinen aikuiskoulutus muutettiin työvoimakoulutukseksi ja koulutuksen sisältöä muutettiin siten, että työvoimakoulutuksena tarjotaan entisestä poiketen vain ammatillisia valmiuksia antavaa koulutusta, kotoutumiskoulutusta sekä aikuisten perusopetuksen oppimäärän täydentämiseen tähtäävää koulutusta. Aikaisemman lain mukaista ei-ammatillista ohjaavaa koulutusta tarjotaan nykyisin ns. valmennuspalveluna. Uutena palveluna työvoimahallinto voi tarjota vuoden 2014 alusta lähtien pk-yrityksille kehittämispalveluita ns. avainhenkilökoulutuksena.

Hallintovaliokunta toteaa, että lakiehdotuksen voimaantulosäännöksen 3 momentissa on tarpeen ottaa huomioon muuttunut lainsäädäntö, ja ehdottaa säännöstä muutettavaksi työelämä- ja tasa-arvovaliokunnan lausunnosta ilmenevällä tavalla.

Hallintovaliokunta pitää työelämä- ja tasa-arvovaliokunnan tavoin tärkeänä, että yksityisten ja julkisten koulutusorganisaatioiden tasapuoliset toimintaedellytykset kilpailluilla markkinoilla turvataan. Saadun selvityksen mukaan tarkoituksena on tarkentaa lainsäädäntöä siirtymäajan aikana siten, että mahdolliset toimintaan liittyvät kilpailun vääristymismahdollisuudet otetaan valmistelussa huomioon. Hallintovaliokunta toteaa, että siinä yhteydessä on mahdollista etsiä toiminnan järjestämiseen myös muita kilpailuneutraaleja ratkaisuja kuin yhtiöittäminen.

Siirtymäaika

Voimaantulosäännöksen 2 momentin mukaan, jos kunta tai kuntayhtymä on ennen tämän lain voimaantuloa hoitanut tehtävää omana toimintanaan kilpailutilanteessa markkinoilla, kunnan tai kuntayhtymän on viimeistään vuoden 2014 loppuun mennessä siirrettävä tehtävä hoidettavaksi yhtiö-, yhteisö- tai säätiömuodossa taikka järjestettävä toiminta muutoin siten, ettei toiminta vääristä kilpailua. Vastaava siirtymäaika julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetun lain mukaisessa toiminnassa on säännöksen 3 momentin mukaan vuoden 2016 loppuun mennessä.

Asiantuntijakuulemisessa useat tahot ovat esittäneet siirtymäaikoja pidennettäviksi. Sosiaali- ja terveysvaliokunta on lausunnossaan esittänyt siirtymäajan pidentämistä vuoden 2016 loppuun. Myös työelämä- ja tasa-arvovaliokunta on kiinnittänyt huomiota siirtymäaikoihin ja katsonut, että toimintojen järjestämiseen on varattava riittävä valmisteluaika. Perusteluina pidemmille siirtymäajoille on viitattu mm. sopeutumisajan lyhyyteen, kustannuslaskelman kehittämiseen, meneillään olevaan kunta- ja palvelurakenneuudistukseen sekä metropoliratkaisuun.

Hallintovaliokunta toteaa, että esitetyt siirtymäajat ovat kuntien näkökulmasta haasteelliset. Toisaalta kunnilla on jo ollut aikaa varautua tuleviin muutoksiin ottaen huomioon, että kilpailuneutraliteettiin liittyvät ongelmat ovat olleet tiedossa jo vuodesta 2008. Eräiltä osin, esimerkiksi satamasektorilla, yhtiöittämisiä on jo valmisteltu, mutta jääty odottamaan lain voimaantuloa lakiin sisältyvän varainsiirtoverovapaussäännöksen vuoksi. Siirtymäajoissa on pyritty ottamaan huomioon tehtävien siirron edellyttämä aika, mutta myös se, että kuntasektorin toiminnan kilpailuneutraliteettiongelmat saadaan ratkaistua kohtuullisessa ajassa. Esitettyihin siirtymäaikoihin ovat vaikuttaneet myös komission kanssa käydyt neuvottelut vireillä olevien kanteluiden ratkaisemiseksi.

Edellä todetuista syistä hallintovaliokunta on päätynyt puoltamaan esitykseen sisältyviä siirtymäaikoja. Kuten edellä on todettu, esimerkiksi sosiaali- ja terveydenhuollon alalla, mutta myös muilla hallinnonaloilla, on tarpeen käydä lävitse yhtiöittämisvelvoitteeseen liittyvät lainsäädännön tarkistamistarpeet. Esityksen perustelujen mukaan lainsäädännön tarkistukset tulisi tehdä siirtymäaikana, jotta niissä palveluissa, joissa kunnalliselle palvelutuotannolle on erityisiä perusteita, kunta voisi järjestää palvelut, vaikka tehtävään liittyisi kilpailuneutraliteettiongelmia. Hallintovaliokunta katsoo, että lainsäädännön tarkistamistarpeet tulee arvioida mahdollisimman pian ja sen pohjalta viipymättä ryhtyä tarvittaviin lainsäädäntötoimenpiteisiin.