Yksityiskohtaiset perustelut

1. Laki valtion virkamieslain muuttamisesta

5 a §.

Pykälässä säädetään virkojen ja virkamiesten siirtymisestä valtionhallinnon toimintojen uudelleenjärjestelyssä.

Pykälän 4 momentin mukaan virkamiehen palvelussuhteen ehtoihin sovelletaan, mitä niistä virkaehtosopimuksissa sovitaan tai laissa säädetään. Esityksen perustelujen mukaan kysymyksessä on yleissäännös virkamiesten palvelussuhteen ehtojen määräytymisestä valtion sisäisissä organisaatiomuutostilanteissa. Mainittua säännöstä noudatetaan tulevissa muutostilanteissa, ellei muutos edellytä toisin säätämistä.

Valtion virkamiehiin sovellettavat yleiset palvelussuhteen ehdot sisältyvät pääosin valtion neuvotteluviranomaisena toimivan valtiovarainministeriön yhdessä valtion pääsopijajärjestöjen kanssa tekemiin keskustason virkaehtosopimuksiin, joita sovelletaan pääsääntöisesti kaikissa valtion virastoissa. Valtion virkamiesten palkkaus sen sijaan perustuu virasto- tai alakohtaisiin tarkentaviin virkaehtosopimuksiin, joissa on sovittu virastossa noudatettavasta palkkausjärjestelmästä.

Valtion keskustason virka- ja työehtosopimuksen määräysten mukaan organisaatiomuutoksen voimaantuloajankohtaan liittyy turva, jos henkilöstö suoraan lain nojalla siirtyy valtionhallinnon virastosta toiseen eikä sama palkkausjärjestelmä ole sovellettavana molemmissa virastoissa. Tällaisissa tapauksissa siirtyvä henkilöstö säilyttää siirtymähetken euromääräisen palkkansa. Jos henkilön tehtävien vaativuus alenisi siirtymisessä, turvataan vastaavasti alempi palkkaus. Tilanteessa, jossa vastaanottavassa virastossa ei vielä ole uutta palkkausjärjestelmää, työnantaja voi muuttaa siirtymähetken euromääräistä palkkaa yleisten työoikeudellisten säännösten ja periaatteiden mukaisesti. Edellä todettu vastaa sitä, mitä aikaisempien virastokohtaisten organisaatiomuutoslakien yhteydessä on säädetty.

Turvaa täydentävät keskustason sopimukseen sisältyvä siirtymähetken euromääräisen palkan ehdoton turvaaminen 24 kuukauden ajaksi organisaatiomuutoksen voimaantulosta sekä keskustason sopimuksen nojalla virastotason sopimuksiin otettava 18 kuukauden ehdoton turva uuden palkkausjärjestelmää koskevan sopimuksen käyttöönottoajankohdasta. Yleisesti valtionhallinnossa on voimassa myös keskustason sopimusmääräys, jonka perusteella, jos työnantaja tekee aloitteen henkilön tehtävien muuttamiseksi vaativuudeltaan alemmalle tasolle, henkilöllä on 24 kuukauden ajan muutoksesta oikeus alentamattomaan tehtävän vaativuuden mukaiseen palkkaukseen.

Esityksen perusteluista (s. 9) ilmenevät keskustason virka- ja työehtosopimuksen määräykset, jotka koskevat menettelyä uusien palkkausjärjestelmien neuvottelemisesta mahdollisimman pitkälle jo ennen organisaatiomuutoksen voimaantuloa. Saadun selvityksen mukaan tätä menettelyä samoin kuin palkkausten turvaamista tällaisessa muutoksessa koskevat sopimusmääräykset on uudistettu vuosille 2012—2014 tehdyssä valtion sopimusratkaisussa.

Valiokunnan käsityksen mukaan hallituksen esityksen mukainen menettely valtion keskustason virkaehtosopimukseen sisältyvien palkkaturvamääräysten soveltamisesta antaa valtion henkilöstölle yhdenmukaisen turvan valtion sisäisissä muutostilanteissa ja kohtelee heitä siten tasapuolisesti. Määräykset koskevat myös työsopimussuhteista henkilöstöä. Valiokunta puoltaa siten sääntelyä hallituksen esittämässä muodossa.

5 c §.

Pykälän 2 momentin mukaan ministeriöiden johtavat virat ja suoraan ministeriön alaisten virastojen päällikön virat on valtionhallinnon sisäisissä organisaatiomuutoksissa aina täytettävä julkista ilmoittautumismenettelyä käyttäen, "jollei erikseen toisin säädetä". Perustuslakivaliokunta toteaa lausunnossaan, että säännösehdotus ei sinänsä näyttäisi tarkoittavan säädösvallan delegointia, mutta tosiasiassa ajatuksena perustelujen mukaan (s. 10/II) on, että laissa säädetystä virantäyttömenettelystä voitaisiin poiketa valtion virkamiesasetuksen (971/1994) 7 §:n 3 momentin nojalla. Jos nämä asetuksessa säädetyt poikkeamismahdollisuudet halutaan edelleen säilyttää, tulee perustuslakivaliokunnan mukaan 2 momenttia muuttaa perustuslain 80 §:n 1 momentista johtuvista syistä siten, että se sisältää riittävän tarkasti rajatun asetuksenantovaltuuden poikkeamiselle (ks. esim. PeVL 20/2004 vp, s. 4/II, PeVL 14/2006 vp, s. 2—3). Tämä on edellytys lakiehdotuksen käsittelylle tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.

Saadun selvityksen mukaan tarve säilyttää virkamiesasetuksessa säädetyt poikkeamismahdollisuudet uudelleenjärjestelyn yhteydessä 2 momentissa tarkoitettujen ylimpien virkojen osalta on nykyisin ulkoasiainhallinnossa ja puolustusvoimissa. Perustuslakivaliokunnan lausuntoon viitaten hallintovaliokunta ehdottaa 2 momenttia tarkennettavaksi ensinnäkin siten, että poikkeukset ensimmäisessä virkkeessä mainittuun pääsääntöön säädetään lailla. Lisäksi momenttiin ehdotetaan sisällytettäväksi ulkoasiainhallinnon ja puolustusvoimien 2 momentissa tarkoitettuja virkoja koskeva erityissäännös. Sen mukaan kyseiset virat voidaan täyttää uudelleenjärjestelyn yhteydessä ilman julkista ilmoittautumismenettelyä, jos hallinnonalakohtaiset virantäyttöä koskevat menettelyt tätä poikkeuksellisesti edellyttävät. Tarkemmat säännökset näissä tapauksissa noudatettavasta viran täyttömenettelystä voitaisiin säätää valtioneuvoston asetuksella.

Perustuslakivaliokunta on lausunnossaan todennut lisäksi, että valtion virantäyttöä koskevan sääntelyn kannalta on ylipäänsä perusteltua, että virantäyttöä koskeva pääsääntö viran haettavaksi julistamisesta säädetään lain tasolla eikä asetuksessa kuten nykyisin. Hallintovaliokunta kiirehtii toimenpiteitä valtion virkamiehiä koskevan sääntelyn muuttamiseksi perustuslakivaliokunnan tarkoittamalla tavalla. Samassa yhteydessä tulee arvioida, onko sääntelyä tarpeen tarkistaa tässä suhteessa myös muilta osin.

5 e §.

Pykälässä säädetään liikkeenluovutuksen määritelmästä. Ehdotuksen mukaan liikkeenluovutuksella tarkoitetaan valtion toiminnallisen osan luovuttamista toiselle työnantajalle, jos luovutettava osa pysyy luovutuksen jälkeen samana tai samankaltaisena. Esityksen mukaan tarkoituksena on, että liikkeenluovutuksen määritelmä vastaa työsopimuslain vastaavaa määritelmää, vaikka säännöksen sanamuoto poikkeaakin työsopimuslain määritelmästä. Sanamuodon poikkeaminen on perusteltua, koska kysymys on julkishallinnon toimintojen järjestämisestä eikä niinkään yritystoiminnan muutoksista.

Työsopimuslain liikkeenluovutusta koskevan säännöksen tulkinnassa on otettava huomioon asiaa koskevat direktiivit ja Euroopan unionin oikeuskäytäntö. Koska virkamieslakiin ehdotetun säännöksen tarkoituksena on vastata työsopimuslain vastaavaa säännöstä, edellä mainitut tulkintalähteet tulevat sovellettaviksi myös virkamieslain liikkeenluovutuksen käsitettä tulkittaessa.

Liikkeenluovutussäännös ei määrittele sitä, milloin ja millä perusteilla jokin toiminta siirretään. Toiminnan siirtämisen edellytykset määräytyvät erikseen muun lainsäädännön mukaan. Säännöksellä ei näin ollen myöskään ole vaikutusta siihen, missä tilanteissa ja millä perusteilla julkisia hallintotehtäviä voidaan antaa muille kuin viranomaisille. Säännös ei myöskään vaikuta siihen, miten kunnalle voidaan antaa uusia tehtäviä tai ottaa niitä pois, mistä asiasta säädetään perustuslain 121 §:ssä ja kuntalain 2 §:ssä.

Liikkeenluovutussäännös määrittelee virkamiesten aseman silloin, kun toiminta siirtyy toiselle työnantajalle ja luovutus täyttää liikkeenluovutuksen määritelmän. Jos toiminnan siirtämisestä säädetään lailla, laissa voidaan luonnollisesti säätää myös esimerkiksi henkilöstön asemasta nyt ehdotetusta pykälästä poiketen. Toisaalta, toiminnan siirtämistä koskevassa laissa on henkilöstön asema mahdollista järjestää liikkeenluovutustilannetta vastaavaksi, jos liikkeenluovutussäännös ei toiminnan luovutukseen sovellu.

Pykälän 2 momentin ensimmäinen virke koskee sitä, millaiselle organisaatiolle toiminta voidaan luovuttaa. Perustuslakivaliokunnan mukaan säännös näyttäisi määrittelevän yleisen toimivallan, jonka perusteella valtion toiminnallinen osa voitaisiin luovuttaa esimerkiksi yksityiselle yhteisölle täysin vapaan harkinnan perusteella. Erityisesti silloin, kun liikkeenluovutus tapahtuu muulle kuin viranomaiselle, sen edellytykset ja reunaehdot määräytyvät perustuslain 124 §:n mukaan. Tämän vuoksi lakiehdotuksesta tulee poistaa tehtävän siirtämistoimivaltaa koskeva säännös. Säännös ei muutoinkaan ole perustuslakivaliokunnan mielestä asiayhteyden kannalta välttämätön virkamieslain kokonaisuudessa, joka koskee virkamiehen aseman sääntelyä. Perustuslakivaliokunnan lausunnon mukaan muutos on edellytys lakiehdotuksen käsittelylle tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.

Pykälän 2 momentin toisen virkkeen mukaan "virkamiehet siirtyvät luovutuksensaajan palvelukseen työsopimussuhteeseen tai, jos luovutuksensaaja niin päättää, virkasuhteeseen". Perustuslakivaliokunnan käsityksen mukaan palvelussuhteen laji ei voi jäädä luovutuksensaajan päätettäväksi esimerkiksi siirrettäessä valtiolta julkisen vallan tehtäviä kuntien tai itsenäisten julkisoikeudellisten laitosten hoidettavaksi, vaan asiasta on säädettävä tapauskohtaisesti lailla (vrt. PeVL 11/2009 vp , s. 6—7). Tämän vuoksi säännöstä on muutettava. Myös tämä muutos on edellytys lakiehdotuksen käsittelylle tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.

Perustuslakivaliokunnan lausunnon johdosta hallintovaliokunta ehdottaa, että koko 2 momentti poistetaan, jolloin pykälään jää vain sen ensimmäinen momentti.

5 f §.

Siirtyvän virkamiehen aseman kannalta on merkitystä sillä, siirtyykö hän luovutuksensaajan palvelukseen työsopimussuhteeseen vai virkasuhteeseen (vrt. myös PeVL 11/2009 vp). Jos toiminnallinen osa siirtyy yksityisoikeudelliselle työnantajalle, henkilöstö siirtyy tämän palvelukseen työsopimussuhteeseen. Jos toiminnallinen osa siirtyy kunnalle, kuntayhtymälle, julkisoikeudelliselle laitokselle tai julkisoikeudelliselle säätiölle, sekä virkasuhde että työsopimussuhde on mahdollinen riippuen tehtävien luonteesta. Se, milloin virkasuhdetta käytetään, määräytyy muun — voimassa olevan tai uuden tapauskohtaisen — lainsäädännön perusteella. Esimerkiksi kuntalain (365/1995) 44 §:ssä säädetään, milloin tehtävää hoidetaan virkasuhteessa kunnan ja kuntayhtymän palveluksessa.

Ehdotetun 5 f §:n 1 momentin mukaan liikkeenluovutuksessa työnantajan luovutushetkellä voimassa olevat virkasuhteista johtuvat oikeudet ja velvollisuudet siirtyvät luovutuksensaajalle. Tämä tarkoittaa, että virkamiehet siirtyvät automaattisesti luovuttajan palveluksesta luovutuksensaajan palvelukseen ja heidän virkasuhteeseensa sisältyneet ehdot säilyvät entisinä liikkeenluovutuksesta huolimatta.

Momentin toisen virkkeen mukaan oikeuksien ja velvollisuuksien siirtyminen ei kuitenkaan koske niitä oikeuksia ja velvollisuuksia, jotka johtuvat nimenomaan virkasuhteesta eivätkä ole ominaisia työsuhteelle. Esimerkkinä tällaisesta mainitaan perusteluissa virkamieslain 55 §:ssä säädetty jatkuvuusperiaate. Säännöksen sanamuodosta on pääteltävissä, että säännöksen ei ole tarkoitettu koskevan kaikkia luovutustilanteita, vaan ainoastaan niitä, joissa virkamies siirtyy työsopimussuhteeseen luovutuksensaajan palvelukseen. Valiokunta ehdottaa säännöstä täsmennettäväksi tältä osin.

Lakiteknisenä tarkistuksena 1 momentin ensimmäisen virkkeen viittaus tulee kohdentaa koko 5 e §:ään valiokunnan siihen edellä ehdottamien muutosten vuoksi. Lisäksi toiseen virkkeeseen sisältyvä viittaus 5 e §:ään on tarpeeton.

29 a §.

Pykälän 1 momentin mukaan luovutuksensaaja ei saa irtisanoa virkamiehen palvelussuhdetta pelkästään 5 e §:ssä tarkoitetun liikkeenluovutuksen perusteella. Koska liikkeenluovutuksen jälkeen kyse ei enää ole virkamiehestä, valiokunta ehdottaa virkamies-sanan poistamista 1 momentista.

Pykälän 2 momentissa säädetään virkamiehen irtisanomisoikeudesta liikkeenluovutustilanteissa. Koska lakiehdotuksen 5 e §:ssä liikkeenluovutusta määriteltäessä käytetään käsitettä "toiminnallinen osa", samaa käsitettä on yhdenmukaisuuden vuoksi tarpeen käyttää myös 29 a §:n 2 momentissa liike-sanan sijaan.

32 §.

Pykälän 1 momenttiin sisältyvät säännökset virastoa koskevasta takaisinottovelvollisuudesta. Velvollisuuden sisältönä on lyhyesti se, että jos virasto on irtisanonut virkamiehen muista kuin virkamiehestä johtuvista syistä ja virasto 24 kuukauden kuluessa irtisanomisajan päättymisestä tarvitsee työvoimaa samoihin tai samanlaisiin tehtäviin, viraston tulee tiedustella paikalliselta työvoimaviranomaiselta, onko entisiä virkamiehiä etsimässä tämän välityksellä työtä. Jos näin on, viraston tulee tarjota tehtävää tai virkaa ensisijassa näille virkamiehille. Hallituksen esityksessä momenttiin ehdotetaan voimassa olevaan lakiin nähden vain vähäistä teknistä tarkistusta. Sen lisäksi valiokunta ehdottaa, että momentin toisessa virkkeessä sana "työnantajan" korvataan johdonmukaisuuden vuoksi sanalla "viraston".

Pykälän 2 momentissa säädetään liikkeenluovutuksen luovutuksensaajaa koskevasta takaisinottovelvollisuudesta. Säännöksen mukaan 1 momentissa tarkoitettu velvollisuus koskee yhdeksän kuukauden ajan irtisanomisajan päättymisestä 5 e §:ssä tarkoitettua luovutuksensaajaa silloin, kun luovuttaja on irtisanonut virkamiehen ennen luovutushetkeä. Tämä takaisinottovelvollisuus poikkeaa ajallisesti 1 momentissa säädetystä velvollisuudesta. Valiokunta pitää perusteltuna, että virkamieslakiin sisällytettävä liikkeenluovutustilanteita koskeva takaisinottovelvollisuus vastaa pituudeltaan työsopimuslaissa ja kunnallisesta viranhaltijasta annetussa laissa säädettyä yhdeksän kuukauden pituista luovutuksensaajan takaisinottovelvollisuutta. Näin ollen valiokunta puoltaa säännöstä hallituksen esittämässä muodossa.

Pykälän 3 momentissa säädetään työnantajan vahingonkorvausvelvollisuudesta tilanteissa, joissa työnantaja laiminlyö 1 momentissa tarkoitetun velvollisuuden täyttämisen. Vahingonkorvausvelvollisuus koskee myös 2 momentissa tarkoitetuissa tapauksissa liikkeenluovutuksen luovutuksensaajaa. Selvyyden vuoksi valiokunta ehdottaa, että 3 momenttiin lisätään viittaus myös pykälän 2 momenttin.

Lain johtolause.

Hallituksen esityksessä ei ehdoteta lain 5 f §:n edelle väliotsikkoa, ja selvityksen mukaan tämä on myös ollut tarkoitus. Valiokunta ehdottaa, että lain johtolausetta korjataan tämän mukaisesti.