PERUSTELUT

1 Merkittävien päästövähennysten välttämättömyys

Hallitustenvälisen ilmastopaneelin IPCC:n mukaan maailman ilmastonmuutosta kiihdyttävät päästöt on käännettävä laskuun vuoteen 2015 mennessä ja enemmän kuin puolitettava vuoteen 2050 mennessä kahden asteen globaalin lämpötilannousun kriittisen rajan alla pysymiseksi. Lämpötilannousun ylittäessä kaksi astetta laajojen, äkillisten katastrofien riski kasvaisi. Edelleen IPCC:n mukaan tavoitteen saavuttamiseksi teollisuusmaiden on vähennettävä päästöjään 25—40 prosenttia vuoteen 2020 ja 80—95 prosenttia vuoteen 2050 mennessä ja nopeasti teollistuvien maiden on hillittävä päästöjensä kasvua merkittävästi jo vuoteen 2020 mennessä. Kahden asteen tavoite on kirjattu EU:n ilmastopolitiikan lähtökohdaksi, ja viittaus teollisuusmaiden suuruusluokkaa 25—40 prosenttia olevaan päästövähennysvastuuseen vuoteen 2020 mennessä (vuoden 1990 tasosta) kirjattiin Kioton sopimuksen jatkoneuvotteluiden pohjaksi Balilla joulukuussa 2007. Ilmastonmuutoksen torjuminen globaaleilla toimilla edellyttää vauraiden teollisuusmaiden johtajuutta. Vaikka kahden asteen tavoite on haastava, sen saavuttaminen on kiinni poliittisesta tahdosta.

2 Lakialoitteessa käytetty käsite hiilibudjetti

Hiilibudjetilla tarkoitetaan tiettynä aikavälinä sallittujen päästöjen kokonaismäärää miljoonissa tonneissa hiilidioksidiekvivalenttia. Hiilibudjettien yhteydessä säädetään siitä, miten ilmastolaissa säädetyt päästövähennykset toteutetaan, keneen ne kohdistuvat ja mitä päästövähennystoimista seuraa.

3 Ilmastolaki ohjauskeinona ja lain tarkoitus

Suomen päästöjä on pyritty rajoittamaan erilaisin ohjauskeinoin vapaaehtoisista sitoumuksista rakennusten energiatodistuksiin ja polttoaineveron korotukseen. Suomen tähänastiset ilmastotoimet eivät yksin riitä välttämättömien päästövähennysten saavuttamiseen. Ilmastokatastrofin torjumisen tulee olla hallituksen laillinen velvoite.

Kahden asteen tavoitteeseen pääsemiseksi tarvitaan paitsi kunnianhimoiset ja parhaimman saatavilla olevan ilmastotieteen kanssa yhteensopivat pitkän aikavälin päästövähennystavoitteet myös laillisesti sitovat lyhyen aikavälin päästövähennysvelvoitteet. Vähennykset voidaan toteuttaa joko vuosittaisten tai viisivuotisten hiilibudjettien kautta. Hiilibudjetilla tarkoitetaan tiettynä aikavälinä sallittujen päästöjen kokonaismäärää. Hiilibudjetti pienenee kunakin vuonna viidellä prosentilla jäljellä olevista päästöistä laskien. Vuonna 2010 aloitettavat viiden prosentin vuotuiset vähennykset Suomen kasvihuonekaasupäästöissä johtaisivat yhteensä 38 prosentin vähennykseen vuoden 1990 tasosta vuoteen 2020 mennessä ja yhteensä 87 prosentin vähennykseen vuoteen 2050 mennessä, mikäli Suomen päästöt ovat Kioton tavoitteen eli vuoden 1990 tasolla vuonna 2010. Vähennykset on saavutettava pääosin kotimaisin toimin.

Hallitustenvälisen ilmastopaneelin IPCC:n mukaan globaalit päästöt on saatava kääntymään laskuun vuoteen 2015 mennessä, mikäli emme halua luopua kahden asteen tavoitteesta. Aika jättää maapallo elinkelpoisena lapsillemme on käymässä vähiin, joten yksikään hallitus ei voi enää siirtää vastuutaan ilmastonmuutoksen pysäyttämisestä seuraajilleen. Vuotuiset päästövähennykset takaavat välittömästi alkavat toimet ja estävät vastuun siirtämisen hamaan tulevaisuuteen.

Yhteiskunnan toiminnan kannalta ennustettavuus on oleellisen tärkeää. Mitä pidempään merkittäviä päästövähennyksiä viivytellään, sitä äkillisemmät, kivuliaammat ja kalliimmat päästövähennykset ovat edessä. Ilmastolaki takaa ennustettavan toimintaympäristön sekä yhteiskunnalle kokonaisuutena että elinkeinoelämälle ja kansalaisille sekä mahdollistaa hallittujen päästövähennysten toteuttamisen. Kun toimintaympäristö on selkeä useiden vuosikymmenien päähän, voivat yritykset tehdä informoituja investointipäätöksiä ja välttää harhainvestoinnit esimerkiksi hiili-intensiiviseen teknologiaan tai energiaa tehottomasti käyttäviin rakennuksiin. Pitkäjänteisyys ilmastopolitiikassa on kilpailukykyisen elinkeinoelämän reunaehto.Suomi on vauras teollisuusmaa, jolla on korkeat kasvihuonekaasupäästöt asukasta kohti. Suomen on tärkeää toimia aktiivisesti ilmastonmuutoksen torjumiseksi kansainvälisesti (ks. pääministeri Matti Vanhasen II hallituksen ohjelma 13, s. 45). Uskottava ja aktiivinen ilmastopolitiikka tarkoittaa myös kotimaisia toimia. Kansainvälisen sopimuksen syntymistä vauhdittavat valtioiden omat sitoumukset ja edelläkävijyys, joten ilmastolaki edesauttaa maailmanlaajuisesti ilmastonmuutoksen torjumista sekä vakaan ja ennustettavan toimintaympäristön syntymistä. Edelläkävijät myös vahvistavat oma-aloitteisella ilmastopolitiikalla asemaansa kansainvälistä ilmastosopimusta neuvoteltaessa sekä ilmastoteknologian markkinoilla.

4 Lain sisältö ja soveltuvuus Suomen oikeuskäytäntöön

Ilmastopoliittisen tulevaisuusselonteon osana valtioneuvoston kanslian tilaamassa selvityksessä ilmastolain soveltuvuudesta Suomen oikeusjärjestelmään ei nähdä ylivoimaisia oikeudellisia esteitä ilmastolain toteuttamiselle Suomessa (Selvitys Ison-Britannian ilmastolakiehdotuksesta ja alustava arvio vastaavan sääntelyn soveltuvuudesta Suomen oikeusjärjestelmään. Valtioneuvoston kanslian julkaisusarja 16/2008, s. 10—11).

Lain tulee rajoittaa hiilidioksidin, metaanin ja typpioksiduulin päästöjä viisi prosenttia vuosittain, vuodesta 2010 alkaen. Päästöjä vähennetään viisi prosenttia kunakin vuonna jäljellä olevista päästöistä, jolloin päästövähennysura loivenee vuosisadan puoliväliä kohden. Eri kaasut käsitellään hiilidioksidiekvivalentteina. Itse laissa ei määritellä vuosittaisia päästövähennystoimia eikä sitä, miltä sektoreilta päästöjä kunakin vuonna vähennetään. Näitä seikkoja täsmennetään erikseen laadittavien hiilibudjettien yhteydessä. Lain tarkoitus on asettaa normatiivinen kehikko, joka varmistaa päästövähennysten toteutumisen.

5 Hiilibudjettien määrittäminen ja jousto hiilibudjettikausien välillä

Ilmastolakia täsmennetään hiilibudjetein. Eduskunta hyväksyy hiilibudjetit joko vuosittain tai viisivuotiskausiksi. Hiilibudjettien tulee ulottua vähintään 15 vuoden päähän koherenssin ja ennustettavuuden varmistamiseksi. Näin ollen voimassa on kerrallaan joko kolme viisivuotista tai 15 yksivuotista hiilibudjettia. Päästöjen on vähennyttävä kunkin vuoden hiilibudjetissa vähintään viisi prosenttia niin, että sekä vuoden 2020 välitavoite että vuoden 2050 kokonaistavoite saavutetaan. Päästöjen tulee vähentyä vuoden 1990 tasoon verrattuna vähintään 38 prosenttia vuoteen 2020 ja 87 prosenttia vuoteen 2050 mennessä. Hiilibudjetin tulee olla sopusoinnussa EU:n ja kansainvälisten velvoitteiden kanssa. Hallitus tekee eduskunnalle esityksen hiilibudjetista oleellisia tahoja konsultoituaan.

Hiilibudjetin käsittelyn ja hyväksymisen yhteydessä säädetään ja määritellään riittävällä tarkkuudella, miten päästövähennykset tehdään, keneen ne kohdistuvat ja mitä päästövähennystoimista seuraa. Tarvittavista säännöksistä ja määrittelyistä tulee hallituksen antaa esitys eduskunnan hyväksyttäväksi. Hiilibudjetin toteutus on määriteltävä heti hiilibudjettikauden määrittelemisen jälkeen. Hallituksen esityksessä on esitettävä toimet sekä käynnissä olevalle että kahdelle tulevalle viisivuotiselle hiilibudjettikaudelle tai 15 tulevalle yksivuotiselle hiilibudjettikaudelle niin, että keinot hiilibudjettien saavuttamiseksi on esitetty seuraaville 15 vuodelle.

Hiilibudjettikausien välillä voi lainata päästövähennysprosentteja korkeintaan yhden prosenttiyksikön. Näin ollen päästöjä voidaan vähentää kaudella n esimerkiksi neljä prosenttia ja vastaavasti kuusi prosenttia kaudella n + 1. Lainaaminen on sallittua ainoastaan yhdestä seuraavasta hiilibudjettikaudesta — seuraavan hiilibudjettikauden jälkeisiltä kausilta ei saa lainata. Nämä rajoitteet koskevat yhtälailla yhden ja viiden vuoden mittaisia hiilibudjettikausia.

Mikäli päästöjä vähennetään välttämätöntä enemmän hiilibudjettikaudella n, kaudelle n + 1 voidaan siirtää ylimääräisinä vähennetyt päästöt. Tallettamiselle ei siis ole prosentuaalista rajoitetta. Jos siis kaudella n vähennetään päästöjä kuusi prosenttia, kaudella n + 1 voidaan lukea hyväksi edellisen kauden ylimääräinen päästövähennys ja vähentää päästöjä neljä prosenttia.

Päätöksen sekä lainaamisesta että tallettamisesta tekee hallitus. Lainauspäätös on tehtävä viimeistään kuluvan hiilibudjettikauden helmikuussa. Mikäli budjettikausi on viisivuotinen, päätös lainaamisesta tai tallettamisesta on tehtävä viimeistään kauden toisen vuoden helmikuussa.

6 Seuranta, raportointi sekä sanktiot

Päästökehityksen seuraamiseksi on tarkoituksenmukaista käyttää olemassa olevaa järjestelmää. Tilastokeskus toimii Suomen kansallisena kasvihuonekaasujen inventaarioyksikkönä ja raportoi vuosittain ihmisen toiminnasta aiheutuvat Suomen kasvihuonekaasupäästöt YK:n ilmastosopimukselle ja Euroopan yhteisöjen komissiolle. Vuodesta 2007 lähtien raportointi on myös ollut osa Kioton pöytäkirjan velvoitteita. Tilastokeskuksen on luontevaa hallinnoida ilmastolain päästöseurantaa.

Valtioneuvoston on toimitettava eduskunnalle selonteko vuoden päästövähennyksistä viimeistään seuraavan vuoden kuluessa, välittömästi Tilastokeskuksen kasvihuonekaasuinventaarion valmistuttua. Selonteon tulee sisältää tieto siitä, onko hiilibudjetissa pysytty, mahdollinen tallettaminen tai lainaaminen huomioon ottaen. Selonteon tulee eritellä vähennettyjen kasvihuonekaasujen määrät sekä keinot, joilla vähennys saavutettiin. Mikäli hiilibudjetissa ei ole pysytty, siihen on esitettävä syyt.

Hiilibudjetin toimeenpanon epäonnistumisesta voidaan rangaista. Sanktio päästöjen liian vähäisestä vähenemisestä muodostetaan kertomalla vähentämättä jääneet päästöt kertoimella 1,3. Tämä määrä päästöjä on vähennettävä seuraavalla hiilibudjettikaudella. Lisäksi mahdollisuus tätä seuraavalta hiilibudjettikaudelta lainaamiseen evätään. Valtioneuvoston on toimitettava eduskunnalle selonteko päästövähennystoimistaan kompensoivien päästövähennysten toteuttamiseksi viimeistään kolme kuukautta hiilibudjetin tarkistamisen jälkeen.

7 Kotimaisten päästövähennysten suhde kansainvälisiin sopimuksiin ja mekanismeihin

Viiden prosentin vuosittaiset päästövähennykset ylittävät tällä hetkellä voimassa olevien ilmastosopimusten velvoitteet päästöjen vähentämisestä. Vuosittaiset vähennykset takaavat Suomen saavuttavan Kioton ensimmäisen kauden tavoitteensa sekä EU:n yksipuolisen sitoumuksen vähentää päästöjä 20 prosenttia vuoteen 2020 mennessä.

Mikäli Suomea velvoittava kansainvälinen sopimus myöntää Suomelle päästöyksiköitä, joiden määrä ylittää Suomen ilmastolaissa sallitun päästömäärän, nämä ylimääräiset päästöyksiköt mitätöidään. Jos kansainväliset velvoitteet koskevat F-kaasuja tai muita kasvihuonekaasuja, jotka eivät kuulu ilmastolain piiriin, osa ylimääräisistä päästöyksiköistä käytetään näiden kaasujen päästöjen kattamiseen.

8 Päästövähennysten suuruuden tarkistaminen

Vuosittaisten päästövähennysten suuruutta tulee tarkastella uuden, parhaan tieteellisen tiedon valossa. Myös kansainvälisten Suomea sitovien uusien ilmastosopimusten velvoitteiden vaikutukset tulee ottaa huomioon. Päästövähennysprosentin mahdollista kiristämistä tulee tarkastella hiilibudjettien yhteydessä.