Yleistä
Euroopan komissio on 8.3.2022 tehnyt ehdotuksen (COM(2022) 105 lopullinen) Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi naisiin kohdistuvan väkivallan ja lähisuhdeväkivallan torjumisesta.
Ehdotettu direktiivi sisältää vähimmäissäännökset suostumuksen puutteeseen perustuvan raiskauksen, naisten sukuelinten silpomisen sekä verkossa tapahtuvaa häirintää koskevien tekojen säätämisestä rangaistavaksi. Direktiiviehdotuksessa säännellään myös rikosten uhrien oikeussuojan saatavuudesta, uhrien suojelusta, uhrien tukipalveluista, rikosten ehkäisystä sekä eri toimijoiden koordinaatiosta ja yhteistyöstä.
Direktiiviehdotuksella pyritään saavuttamaan erityisesti Istanbulin sopimuksen (SopS 52 ja 53/2014) EU:n toimivaltaan kuuluvat tavoitteet täydentämällä voimassa olevaa EU:n säännöstöä ja jäsenvaltioiden kansallista lainsäädäntöä yleissopimuksen kattamilla aloilla.
Direktiiviehdotus täydentää olemassa olevaa EU:n sääntelyä muun muassa lasten seksuaalisesta hyväksikäytöstä (hyväksikäyttödirektiivi 2011/93/EU) ja rikosten uhrien oikeuksista ja suojelusta (uhridirektiivi 2012/29/EU). Ehdotuksella on liittymäkohtia myös useisiin muihin EU:n ja kansainvälisiin säädöksiin sekä politiikkaohjelmiin.
Direktiiviehdotuksessa on samoja tavoitteita kuin pääministeri Marinin hallitusohjelmaan sisältyvässä naisiin kohdistuvan väkivallan torjuntaohjelmassa ja hallituksen esityksessä eduskunnalle seksuaalirikoksia koskevaksi lainsäädännöksi (HE 13/2022 vp).
Lakivaliokunta suhtautuu valtioneuvoston tavoin direktiiviehdotuksen tavoitteisiin lähtökohtaisesti myönteisesti. Valiokunta pitää erittäin tärkeänä toimia tehokkaasti naisiin kohdistuvan väkivallan ja lähisuhdeväkivallan torjumiseksi. Valiokunta pitää periaatteellisesti kannatettavana, että EU:ssa on yhteiset vähimmäissäännökset vakavista naisiin ja lapsiin kohdistuvista seksuaalirikoksista.
Direktiiviehdotusta koskevat neuvottelut ovat vasta alkuvaiheessa. Valtioneuvoston tavoin lakivaliokunta kiinnittää huomiota siihen, että direktiiviehdotuksen sisältämät vähimmäissäännöt rikosten määrittelystä ovat laaja-alaisia ja joiltain osin soveltamisalaltaan epätäsmällisiä. Valiokunta korostaa, että jatkoneuvotteluissa säännöksiä tulee vielä arvioida ja tarkentaa niitä niin, että ne ovat soveltamisalaltaan tarkoituksenmukaisia ja yleisten perusoikeuksien rajoitusedellytysten mukaisia. On välttämätöntä, että sääntely täyttää rikosoikeudellisen laillisuusperiaatteen rikosoikeudellisen sääntelyn täsmällisyydelle asettamat vaatimukset. Valiokunta painottaa, että eduskuntaa on tärkeä informoida jatkokirjelmin neuvotteluiden edetessä ja ehdotetun sääntelyn täsmentyessä sekä näiden että muiden kysymysten osalta.
Direktiiviehdotus sisältää joiltain osin samoja sääntelykohteita kuin hallituksen esitys eduskunnalle seksuaalirikoksia koskevaksi lainsäädännöksi (HE 13/2022 vp). Edellä todetuin tavoin direktiiviehdotuksen neuvottelut ovat vasta alkuvaiheessa. Tähän liittyen lakivaliokunta toteaa, että lähtökohtaisesti on perusteltua arvioida ja käsitellä edellä mainittu hallituksen esitys itsenäisesti, tiedostaen kuitenkin direktiivissä ehdotettu. Direktiivin jatkoneuvotteluissa on syytä ottaa huomioon ratkaisut, joihin hallituksen esityksen käsittelyssä on päädytty.
Oikeusperusta
Ehdotuksen oikeusperustoiksi on määritelty Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 82 artiklan 2 kohta ja 83 artiklan 1 kohta.
Uhrin oikeuksia koskevan uhridirektiiviä täydentävän sääntelyn osalta ehdotuksen oikeusperustana on SEUT 82 artiklan 2 kohta, jonka nojalla voidaan antaa rikoksen uhrien oikeuksia koskevia vähimmäissääntöjä, kun tavoitteena on helpottaa tuomioiden ja oikeusviranomaisten päätösten vastavuoroista tunnustamista ja oikeudellista yhteistyötä rajat ylittävissä rikosasioissa.
SEUT 83 artiklan 1 kohdan 1 alakohdan mukaan Euroopan parlamentti ja neuvosto voivat tavallista lainsäätämisjärjestystä noudattaen annetuilla direktiiveillä säätää rikosten ja seuraamusten määrittelyä koskevista vähimmäissäännöistä erityisen vakavan rikollisuuden alalla, joka on rajat ylittävää joko rikosten luonteen tai vaikutusten johdosta tai sen vuoksi, että niiden torjuminen yhteisin perustein on erityisesti tarpeen. SEUT 83 artiklan 1 kohdan 2 alakohdan mukaan nämä rikollisuuden alat ovat terrorismi, ihmiskauppa sekä naisten ja lasten seksuaalinen hyväksikäyttö, laiton huumausainekauppa, laiton asekauppa, rahanpesu, lahjonta, maksuvälineiden väärentäminen, tietokonerikollisuus ja järjestäytynyt rikollisuus.
Komission ehdotuksessa viitataan rikosoikeutta koskevien vähimmäissääntöjen antamisen perusteeksi SEUT 83 artiklan 1 kohdan 2 alakohdassa mainituista rikollisuudenaloista naisten ja lasten seksuaaliseen hyväksikäyttöön ja tietokonerikollisuuteen. Näiden rikollisuudenalojen tarkempaa sisältöä ei ole määritelty EU:n oikeudessa. Valtioneuvoston kirjelmän mukaan (s. 24) osaa ehdotetuista rikosoikeutta koskevista säännöksistä voidaan alustavan arvion mukaan pitää oikeusperustansa kannalta varsin pitkälle menevinä. Esimerkiksi SEUT 83 artiklan 1 kohdan 2 alakohdassa tarkoitetuksi tietokonerikollisuudeksi ei ole EU:n oikeudessa aiemmin määritelty direktiivin 7—10 artiklassa määriteltyjen kaltaisia rikoksia. Lisäksi on huomattava, että direktiiviehdotus sisältää niin sanottuja viharikoksia koskevia kriminalisointivelvoitteita, joiden tyyppisten säännösten osalta komissio on katsonut, ettei nykyinen SEUT 83 artikla ole oikeusperustana riittävä, ja tämän vuoksi ehdottanut SEUT 83 artiklan 1 kohdan 2 alakohdassa olevan rikosluettelon laajentamista (ks. U 76/2021 vp). Tältä osin nyt ehdotettu sääntely kuitenkin rajoittuisi tieto- ja viestintäteknologian avulla tehtyihin tekoihin.
Lakivaliokunta yhtyy valtioneuvoston näkemykseen siitä, että jatkoneuvotteluissa on tärkeää varmistua siitä, että direktiivissä ehdotetut säännökset on mahdollista antaa oikeusperustansa nojalla. Saamansa selvityksen perusteella lakivaliokunta toteaa yleisesti, että käsitteen "tietokonerikollisuus" määrittämistä käsillä olevan direktiiviehdotuksen valmistelun yhteydessä tavalla, joka kattaa kaikki tieto- ja viestintäteknologian välityksellä toteutetut teot, ei voi pitää asianmukaisena. Kysymys olisi pikemmin mainitun käsitteen ongelmallisena pidettävästä laajentavasta tulkinnasta. Yleisesti ottaen valiokunta pitää tärkeänä, että perussopimusmääräyksiä tulkitaan tavalla, joka ei ennakoimattomasti poikkea niille alun perin tarkoitusta ja niille tulkinnallisesti vakiintuneesta merkityssisällöstä. Tämän mukaisesti on tärkeää, että SEUT 83(1) artiklassa tarkoitetun niin sanotun eurorikosten listan sisältämiä rikollisuuden aloja tulkitaan pikemmin niiden sanamuotoon kuin laajaan tavoitteelliseen tulkintaan sitoutuen.
Saamansa selvityksen perusteella lakivaliokunta kiinnittää lisäksi huomiota siihen, että direktiiviehdotus sisältää eräiltä osin tiettyjä rikosprosessioikeudellista harmonisointia koskevia ehdotuksia, jotka merkitsevät pidemmälle menevää yhteistyötä kuin EU:ssa toteutettu ja SEUT 82 artiklassa tarkoitettu rikosprosessioikeudellinen yhteistyö on perinteisesti merkinnyt. Direktiiviehdotuksen yksityiselämän suojelua koskevan 22 artiklan velvoite vaikuttaa ulottavan vaikutuksensa kansallisten tuomioistuinten toteuttaman näytön arvioinnin alueelle. Perinteisesti on katsottu, että EU:ssa toteutettu rikosprosessioikeudellinen yhteistyö ei ole koskenut kansallisten tuomioistuinten toteuttamaa näytön arviointia. Valiokunta katsoo olevan selvää, että näytön arviointiin liittyvien seikkojen tulee olla kansallisessa harkinnassa eikä EU:ssa valmisteltaviin rikosoikeudellisiin direktiiveihin tule sisällyttää määräyksiä, jotka koskevat kansallisten tuomioistuinten toteuttamaa näytön arviointia. Näytön arviointiin liittyvissä kysymyksissä ei ole kyse sellaisista asioista, joita SEUT 82 artiklan 2 kohdassa todetuissa vähimmäissäännöissä tarkoitetaan. Direktiivin 22 artikla tulee muotoilla tavalla, joka ei velvoita jäsenvaltioita säätämään nimenomaista todistusoikeudellista ja näytön arviointia koskevaa säännöstä. Muutoin 22 artiklalla on kuitenkin sinänsä valiokunnan mielestä hyväksyttävät perusteet.
Direktiiviehdotuksen 38 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on toteutettava tarvittavat toimenpiteet sen varmistamiseksi, että perustetaan kohdennettuja ja tehokkaita interventio-ohjelmia naisiin kohdistuvan väkivallan ja lähisuhdeväkivallan rikosten tekemisen tai rikoksen uusimisen riskin ehkäisemiseksi ja minimoimiseksi. Direktiiviehdotuksen seuraamuksia koskevan 12 artiklan 3 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on varmistettava, että 5 artiklassa tarkoitetun rikoksen tekijän, joka on tuomittu aikaisemmin samanlaisista rikoksista, on osallistuttava 38 artiklassa tarkoitettuun interventio-ohjelmaan.
Direktiiviehdotuksen 38 artiklan 1 kohta luettuna yhdessä 12 artiklan 3 kohdan kanssa ulottaa vaikutuksensa rangaistuksen täytäntöönpanon sisältöön, joka ei myöskään ole ollut EU:ssa toteutetun rikosoikeudellisen yhteistyön kohde. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan rangaistuksen täytäntöönpanoon liittyvissä seikoissa ei ole kysymys SEUT 83 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuista seuraamusten määrittelyä koskevista vähimmäissäännöistä. Seuraamusten määrittelyä koskevat vähimmäissäännöt ovat EU:n rikosoikeudellisissa direktiiveissä tavanmukaisesti kohdistuneet ennen muuta rikoksista säädettyihin rangaistusasteikkoihin. Valiokunta toteaa, että myös edellä mainittuun on syytä kiinnittää huomiota jatkoneuvotteluissa.
Muita erityisiä huomioita
Direktiiviehdotuksen 12 artikla sisältää kattavan 5—11 artiklassa tarkoitettujen tekojen seuraamuksia koskevan velvoitteen. Lakivaliokunta on EU-rikosoikeudellisia direktiivejä koskevia ehdotuksia tai niiden täytäntöönpanolainsäädäntöä taikka EU-rikosoikeutta yleisesti arvioidessaan korostanut, että direktiivin neuvotteluvaiheessa on kiinnitettävä erityistä huomiota siihen, että direktiivi ei sisällä sellaisia rangaistusasteikkoihin kohdistuvia vaatimuksia, jotka eivät sovi kansallisen rikoslainsäädännön systematiikkaan, ja että rangaistustasojen määrittelyssä tulee kunnioittaa jäsenvaltioiden kansallisten rangaistusjärjestelmien sisäistä johdonmukaisuutta (esim. LaVL 2/2022 vp, s. 7, LaVM 9/2021 vp, s. 4, LaVL 7/2021 vp, s. 9—10, LaVL 15/2017 vp, s. 4, LaVM 29/2014 vp, s. 3 ja LaVL 16/2013 vp, s. 3—4). Edellä todettu on tärkeä huomioida myös nyt käsillä olevan direktiiviehdotuksen yhteydessä.
Direktiiviehdotuksen 15 artikla sisältää kattavan vanhentumisaikoja koskevan velvoitteen. Tältäkin osin valiokunta painottaa, että direktiivin jatkovalmistelussa on syytä kiinnittää korostunutta huomiota vanhentumisaikoja koskevaan velvoitteeseen erityisesti siltä osin, että kansallista rikoslain 8 luvun sääntelyn ilmentämää rikosoikeudellista vanhentumista koskevaa systematiikkaa ei jouduta muuttamaan direktiivissä asetettujen velvoitteiden täytäntöönpanon seurauksena.
Direktiiviehdotus sisältää tukipalveluihin ohjaamista koskevan 20 artiklan, joka U-kirjelmässä (s. 18) mainituin tavoin yhdessä direktiiviehdotuksen 32 johdantokappalelausuman kanssa luettuna tietyissä tilanteissa mahdollistaa tukipalveluiden toteuttamat yhteydenotot uhriin ilman tämän suostumusta. U-kirjelmässä selostetun mukaisesti Suomen voimassa oleva lainsäädäntö mahdollistaa erityisen suojelun tarpeessa olevaan uhriin kohdistuvat yhteydenotot ja ohjaamisen tukipalveluihin, mutta tukipalveluihin ohjaamisen edellytyksenä esitutkintalain (805/2011) 4 luvun 10 §:n 3 momentin mukaan on asianomistajan asiaa koskeva suostumus. U-kirjelmässä (s. 18) esitetyn mukaan direktiiviä koskevissa neuvotteluissa tulee arvioida, onko tarkoituksenmukaista mahdollistaa yhteydenotot uhriin sellaisissakin tilanteissa, joissa uhri ei ole antanut suostumustaan yhteystietojen välittämiselle, minkä lisäksi asiassa on otettava huomioon tietojen luovuttamiselle rajoitteita asettava tietosuoja- ja muu lainsäädäntö. Lakivaliokunta pitää U-kirjelmässä tältä osin omaksuttua näkemystä perusteltuna.
Direktiivin 27 artikla sisältää määräykset erityistuesta uhreille. Kyseisen artiklan 1 kohdan a alakohdan mukaisesti direktiivin soveltamisalaan kuuluville uhreille tulisi tarjota erityistukipalveluna neuvontaa ja tietoa kaikista rikoksen seurauksena esiin tulevista oikeudellisista tai käytännön asioista, mukaan lukien asunnon saanti, koulutus ja apu työpaikan säilyttämiseksi tai löytämiseksi. Artiklan 4 kohdassa edellytettäisiin jäsenvaltioita tarjoamaan suojelu- ja erityistukipalveluja, jotta uhrien tarpeisiin voidaan vastata kattavasti samoissa tiloissa, tai järjestämään tällaisten palvelujen koordinointi keskitetyn yhteyspisteen kautta tai näitä palveluja tarjoavan keskitetyn verkossa toimivan yhteyspisteen kautta. Valiokunta yhtyy valtioneuvoston kirjelmässä (s. 21) todettuun näkemykseen siitä, että neuvotteluissa tulee tarkemmin arvioida ehdotuksen sisältöä ja suhdetta Suomen palvelujärjestelmiin. Yleisesti ottaen lakivaliokunta katsoo valtioneuvoston kannassa ilmaistuin tavoin tarpeelliseksi arvioida uhrien suojelua ja oikeussuojan saatavuutta sekä uhrien tukemista koskevia ehdotuksia sekä suhdetta Suomen palvelujärjestelmiin huolellisesti ja tarkoituksenmukaisuusperustaisesti. Ehdotusten yksityiskohtia tulee harkita ja on pyrittävä huolehtimaan siitä, että sääntely on tarkoituksenmukaista ja sovitettavissa yhteen kansallisen järjestelmän kanssa.
Resurssit ja koulutus
Valtioneuvoston kirjelmässä kuvataan ehdotuksen vaikutuksia (s. 26). Kirjelmän mukaan uhrien suojelun ja oikeussuojan saatavuuden lisäksi, erityisesti artiklojen 18 ja 19 mukaisesta henkilökohtaisen arvioinnin toteuttamisesta uhrin suojelutarpeen ja tukitarpeiden määrittämiseksi aiheutuisi resurssivaikutuksia toimivaltaiselle viranomaiselle. Nykyisessä uhridirektiivin mukaisessa arviointimenettelyssä (esitutkintalain 11 luvun 9 a §) arvioidaan uhrin suojelutarpeita vain esitutkinnan ja asian oikeuskäsittelyn osalta. Ehdotus edellyttäisi kaikkien naisiin kohdistuvan väkivallan ja lähisuhdeväkivallan uhrien osalta nykyistä laajempaa väkivallan riskin arviointia, joka olisi tehtävä yhteistyössä eri viranomaisten ja tukipalvelujen kanssa. Ehdotuksesta aiheutuisi merkittäviä henkilöstökustannuksia sisäministeriön, oikeusministeriön ja sosiaali- ja terveysministeriön hallinnonaloille, erityisesti esitutkintaviranomaisille ja syyttäjille. Kustannusten määrä täsmentyy myöhemmin. Kirjelmässä todetuin tavoin direktiivin uhrien tukemista sekä eri ammattilaisten pakollista koulutusta koskevilla säännöksillä tulee olemaan taloudellisia vaikutuksia. Vaikutus voi aiheutua ainakin palvelujen resurssien riittävyyden varmistamisesta, palvelujen koordinoimisesta, uhreille tarkoitetun puhelinpalvelun yleiseurooppalaisen numeron käyttöönoton teknisistä ja markkinointiin liittyvistä kustannuksista, erityistuen antamisesta riskiryhmille ja erityistarpeita omaaville uhreille sekä koulutustoimenpiteistä.
Valiokunta pitää tärkeänä, että direktiivistä sekä myös siihen liittyvistä koulutustarpeista aiheutuvat resurssivaikutukset huomioidaan sekä neuvottelujen yhteydessä että myöhemmin pantaessa direktiivin velvoitteita täytäntöön. Valiokunta korostaa yleisesti koulutuksen ja osaamisen tärkeyttä. Muun muassa poliisin erityisosaaminen haavoittuvassa asemassa olevien henkilöiden asioiden hoitamisessa on tärkeää.