Perustelut

Yleistä

Hallituksen esitykseen sisältyvät ehdotukset luonnonsuojelulain tiettyjen säännösten tarkistamiseksi vastaamaan luontodirektiivistä johtuvia velvoitteita komission esittämällä tavalla. Ne koskevat luontodirektiivin (92/43/ETY) liitteen IV(a) mukaisten eläinlajien lisääntymis- ja levähdyspaikkojen suojelua sekä ympäristövaikutusten arvioinnin ja Natura 2000 -alueita koskevan arvioinnin välistä suhdetta. Lisääntymis- ja levähdyspaikkojen suojeluun liittyen myös luonnonsuojelualueiden perustamisedellytyksiä esitetään tarkistettaviksi.

Euroopan yhteisöjen komissio on Suomelle lähettämässään virallisessa huomautuksessa (kirjeet SG 2000 D/105521, 28 päivänä heinäkuuta 2000 ja SG 2001 D/290132, 24 päivänä heinäkuuta 2001) katsonut, että Suomi on pannut luontodirektiivin 12 artiklan 1 (d) kohdan puutteellisesti täytäntöön sisällyttämällä siihen kriteerin "selvästi luonnossa havaittavat", jota direktiivissä ei ole. Tämän vuoksi 49 §:n 1 momentista ehdotetaan poistettavaksi sanat "selvästi luonnossa havaittavat". Samanaikaisesti 58 §:n osalta rajoitettaisiin kiellon rikkomisesta johtuvaa rangaistavuutta.

Lisääntymis- ja levähdyspaikkojen suojelu

Esityksessä on todettu, että luontodirektiivin liitteen lajien osalta käytännön ongelmia on aiheutunut liito-oravan lisääntymis- ja levähdyspaikkojen suojelu tilanteissa, joissa useita lisääntymis- ja levähdyspaikkoja sijoittuu lähekkäin saman maanomistajan omistamalle alueelle. Tällöin voi syntyä tilanteita, joista laissa olevasta hävittämis- ja heikentämiskiellosta aiheutuu alueen omistajalle sellaisia taloudellisen hyödyn menetyksiä, jotka olisi perusteltua korvata. Tämän vuoksi esityksessä on katsottu, että maanomistajalla tulisi näissä tilanteissa voida olla mahdollisuus hakea alueensa perustamista luonnonsuojelualueeksi ja että edellytykset luonnonsuojelualueen perustamiselle edellä mainituissa tilanteissa olisivat pykälään ehdotetun täydennyksen johdosta vastedes selkeästi olemassa. Esityksessä on tuotu esiin, että useimmiten tällaisen useista lisääntymis- ja levähdyspaikoista koostuvan alueen suojeleminen ei edellytä alueen täydellistä rauhoittamista, muun muassa rajoitettu metsänkäyttö osalla aluetta on useassa tapauksessa mahdollista.

Esityksen mukaan maanomistaja voisi myös hakea lain 25 §:ssä tarkoitettua alueen määräaikaista rauhoittamista. Myös määräaikaisesta rauhoittamisesta tehtävään sopimukseen voisi sisältyä korvaus. Lisäksi lisääntymis- ja levähdyspaikkojen suojeluun on liito-oravan kohdalla mahdollisuus soveltaa kestävän metsätalouden rahoituslain (1094/1996) 19 §:ssä olevan metsätalouden ympäristötukijärjestelmän keinoja.

Edellä esitettyyn viitaten valiokunta toteaa, että vaikka maanomistajille tulisikin vaihtoehtoisia mahdollisuuksia niissä tilanteissa, joissa luontodirektiivin liitteen IV (a) lajin, liito-oravan, useita lisääntymis- ja levähdyspaikkoja sijoittuu saman maanomistajan alueelle siinä määrin, että korvausten maksamista on pidettävä perusteltuna, hallituksen esityksessä ehdotettu menettely ei kuitenkaan antaisi maanomistajille lakiin perustuvaa oikeutta vaatia alueensa suojelun toteuttamista. Mikäli ympäristöviranomaisten kanssa ei päästäisi sopimukseen suojelun toteutuksesta siihen liittyvine korvauksineen, maanomistaja voisi vaatia alueensa lunastamista esimerkiksi korvausten lähempää määrittämistä varten lunastustoimituksessa, mutta lunastuksenkin käynnistäminen edellyttäisi viranomaisen myöntämää lunastuslupaa.

Myös perustuslakivaliokunta on lausunnossaan lakiehdotuksesta (PeVL 15/2003 vp — HE 76/2003 vp) katsonut, että ehdotettu sääntely tuo selvästi näkyville luonnonsuojelulain korvaussääntelyn aukollisuuden. Luonnonsuojelulain 53 §:n säännökset valtion korvausvelvollisuudesta eivät kata tapauksia, joissa 10 §:n mukaiset edellytykset luonnonsuojelualueen perustamiselle eivät täyty, mutta joissa 49 §:n mukaisesta kiellosta kuitenkin aiheutuu kiinteistön omistajalle tai erityisen oikeuden haltijalle merkityksellistä haittaa. Kysymys voisi olla esimerkiksi rakennusluvan hylkäämisestä liito-oravan lisääntymis- ja levähdyspaikan löydyttyä rakennuspaikalta.

Perustuslakivaliokunta on katsonut, että lain korvaussäännösten ulottaminen 49 §:ssä säädetystä kiellosta aiheutuvaan merkitykselliseen haittaan on edellytys lakiehdotuksen käsittelemiselle tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. Lisäksi valiokunta on uudistanut jo luonnonsuojelulain säätämisen yhteydessä ilmaisemansa kannan, jonka mukaan on asianmukaista selvittää korvaussäännöstön yleispiirteistäminen ja yksinkertaistaminen sellaiseksi, että valtion korvausvelvollisuus liitetään kaikkiin luonnonsuojelulakiin perustuviin menetyksiin, joista omistajalle on aiheutunut merkityksellistä haittaa.

Korvaussäännösten täydentäminen

Edellä esitettyyn viitaten valiokunta edellyttää, että valtion korvausvelvollisuus ulotetaan 49 §:n 1 momentissa säädetystä kiellosta aiheutuvaan haittaan. Mikäli korvauksen määräämisperusteista ja menettelystä säädetään yhdenmukaisesti luonnonsuojelulain korvausvelvollisuuden piiriin nykyisin kuuluvien luonnonsuojelualueen perustamisen (24 §:n 3 mom. tilanteissa), luontotyyppien suojelun ja erityisesti suojeltavien lajien esiintymispaikkojen suojelun kanssa, korvausvelvollisuutta ei syntyisi ennen kuin omistaja on hakenut lupaa poiketa kiellosta ja tämä hakemus on hylätty (53 §:n 1 momentti). Poikkeamismahdollisuudesta säädetään 49 §:n 3 momentissa. Lain 53 §:n 1 momentin mukaan toimitus korvauksen määräämiseksi voidaan kuitenkin panna vireille ilman luvan hakemistakin, jos on ilmeistä, ettei luvan myöntämiselle ole edellytyksiä. Ottaen huomioon poikkeamiselle säädetyt edellytykset valiokunta toteaa, että liito-oravan lisääntymis- ja levähdyspaikkojen osalta luvan myöntäminen tulisi kysymykseen äärimmäisen harvoin. Valiokunta katsookin, että säännösten täytäntöönpanossa tulee huolehtia siitä, että toimitus korvauksen määräämiseksi voidaan panna vireille ilman poikkeusluvan hakemista.

Voimassa olevan 53 §:n 3 momentin mukaan ensisijainen tavoite on korvauksista sopiminen alueellisen ympäristökeskuksen kanssa. Tässä yhteydessä voidaan sopia esimerkiksi luonnonsuojelualueen perustamisesta alueelle tai alueen määräaikaisesta rauhoittamisesta (25 §). Valiokunta katsookin, että lähtökohtaisesti tulee pyrkiä vapaaehtoisessa sopimusmenettelyssä (kuten jäljempänä selostettavassa luonnonarvokaupassa) tehtäviin järjestelyihin, joissa mahdollisimman joustavasti otetaan huomioon niin luonnonsuojelun kuin maanomistajankin näkökohdat. Jos suojelusta tai korvauksista ei päästä sopuun, maanomistajan tulee kuitenkin voida panna korvaushakemus vireille asianomaiselle maanmittaustoimistolle tehtävällä hakemuksella.

Valiokunnan saaman selvityksen mukaan korvaushakemukseen liittyvien toimituskulujen suuruudeksi voidaan tavallisissa tapauksissa arvioida noin 1 000—4 000 euroa toimitukselta. Tavallisesti kustannukset jäävät valtion maksettaviksi, mutta jos hakemus kuitenkin on ilmeisen aiheeton, kustannukset voidaan määrätä toimitusta hakeneen maanomistajan maksettaviksi. Valiokunta painottaa sitä, että siinäkin tapauksessa, että maanomistajan hakemassa korvaustoimituksessa korvausvelvollisuutta ei katsottaisi olevan, toimituskustannukset tulee maksaa valtion varoista ellei voida katsoa, että vaatimus on esitetty täysin tietoisena siitä, että se on aiheeton.

Korvausten tapauskohtainen arviointi lisäisi valiokunnan saaman selvityksen mukaan alueellisten ympäristökeskusten työmäärää, mikä tulee ottaa huomioon ympäristökeskusten voimavaroista päätettäessä. Myös jo mainitut toimituskustannukset lisäisivät varsinaisten korvausten ohella suojelun toteuttamisesta aiheutuvia kustannuksia. Valiokunta pitääkin välttämättömänä, että uusien säännösten toteutuessa edellä kosketeltuihin suojelu- ja viranomaismenettelyihin varataan valtion talousarviossa riittävän suuruiset arviomäärärahat.

Viitaten edellä esitettyyn tarpeeseen joustavasta menettelystä valiokunta pitää tarpeellisena, että korvaus voidaan sopia määräajaksi niissä tilanteissa, joissa voidaan olettaa, että suojelun tarve on väliaikaista. Tämä voisi tulla kysymykseen erityisesti silloin, kun on kysymys paikasta toiseen liikkuvan eläimen, kuten liito-oravan, suojelusta. Tuolloin voi olla myös tarkoituksenmukaista rauhoittaa alue vapaaehtoisin sopimuksin määräaikaisesti. Määräajan jälkeen tilannetta tulisi tarkastella uudelleen, jolloin pysyvästä korvauksesta voitaisiin tarvittaessa sopia tai se voitaisiin määrätä toimituksessa. Parhaillaan käynnissä olevassa Etelä-Suomen metsien monimuotoisuusohjelmassa on useita toteutuskeinoja, joissa lähtökohtana on maanomistajan aloitteesta tapahtuva määräaikainen suojelu. Esimerkiksi Satakunnassa kokeillaan luonnonarvokauppaa, jossa maanomistaja tekee kymmenen vuoden sopimuksia valtion kanssa.

Luonnonarvokaupassa metsänomistaja ylläpitää tai lisää luonnonarvoja metsässään ja saa siihen korvausta valtiolta. Omistaja tekee omistamastaan kohteesta tarjouksen metsäkeskukselle, joka arvioi tarjottavan kohteen ja neuvottelee sopimuksesta sekä palkkion suuruudesta metsänomistajan kanssa. Kohteiden valinta tapahtuu maanomistajien tarjousten perusteella. Sopimus tehdään 10 vuodeksi, ja sopimuskauden päättyessä alueen käyttö jatkuu metsänomistajan haluamalla tavalla. Palkkio maksetaan yhdellä kertaa sopimuskauden alussa.

Valiokunta katsoo, että luonnonarvokauppa voi muodostaa toimivan pohjan myös liito-oravan suojelulle Suomessa. Luonnonarvokaupan yleisinä ansioina voidaan nähdä maanomistajalähtöisen suojelun käynnistyminen maassamme. Mallin soveltamisen myötä myös maanomistajien sitoutuminen luonnonsuojeluun todennäköisesti lisääntyisi. Valiokunta pitääkin tarpeellisena, että lakiin otetaan luonnonarvokauppamenettelystä tarpeelliset säännökset. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan mallin soveltaminen liito-oravan suojeluun edellyttää kuitenkin lisärahoitusta. Valiokunta pitääkin välttämättömänä, että tarkoitukseen osoitetaan tarvittava rahoitus.

Viranomaismenettelyyn, suojeluun ja korvauksiin liittyviä erityiskysymyksiä

Hallituksen esityksen lähtökohtana on, että luonnonsuojelulaissa säädetty suojelu ja siitä maanomistajille maksettavat korvaukset pannaan täytäntöön ympäristöhallinnon toimesta. Poikkeuksena on hallituksen esityksen 10 §:n perusteluissa kuvattu tilanne, jossa liito-orava esiintyy metsälain 10 §:n tarkoittamassa erityisen tärkeässä elinympäristössä. Tällöin kysymykseen tulisi metsätalouden rahoituksesta annetun lain 19 §:n mukainen metsätalouden ympäristötuki, jolloin metsälain toimeenpano on metsähallinnon vastuulla. Valiokunta kiinnittää tässä yhteydessä huomiota siihen, että metsätalouden ympäristötukijärjestelmän taloudelliset voimavarat valtion talousarviossa ovat jo nyt riittämättömät. Toimivan suojelujärjestelmän luomiseksi on välttämätöntä, että samalla myös osoitetaan metsätalouden ympäristötukeen tarvittavat määrärahat.

Valiokunta toteaa, että metsänomistajalle kysymykset suojelusta ja korvauksesta tulevat yleensä ajankohtaisiksi hakkuita suunniteltaessa tai niitä toteutettaessa. Eduskunnassa on käsiteltävänä hallituksen esitys metsälain muuttamisesta (HE 73/2003 vp), joka koskee muun ohella metsäkeskuksen ilmoitusvelvollisuutta ympäristökeskukselle sellaisista metsän käyttöilmoituksista, jotka kohdistuvat metsäkeskuksen hallussa olevissa asiakirjoissa mainittuihin liito-oravan lisääntymis- ja levähdyspaikkoihin. Metsälain 14 §:n (1224/1998) mukaan metsänkäyttöilmoitus on tehtävä 14 päivää ja enintään kaksi vuotta ennen hakkuun tai muun toimenpiteen aloittamista, jollei metsäkeskus hakemuksesta myönnä poikkeusta määräajasta. Metsälain muutosehdotuksen 14 b §:stä käy ilmi, että jos metsäkeskukselle saapunut metsänkäyttöilmoitus kohdistuu alueellisen ympäristökeskuksen metsäkeskukselle toimittamassa esityksessä merkittyyn liito-oravan lisääntymis- ja levähdyspaikkaan, metsäkeskuksen on välittömästi ilmoitettava tästä alueelliselle ympäristökeskukselle. Alueellinen ympäristökeskus on luonnonsuojelulain valvontaviranomainen. Valiokunta pitää välttämättömänä, että liito-oravan suojeluun liittyvien kysymysten käsittelyyn luodaan selkeä viranomaismenettely, jossa tarvittavat viranomaispäätökset saadaan joutuisasti. Joutuisan käsittelyn varmistamiseksi tulee suojeluasioiden käsittelylle alueellisessa ympäristökeskuksessa asettaa määräaika; käsittelyn tulee tapahtua viipymättä ja enintään 30 päivän kuluessa. Tässä yhteydessä valiokunta kiinnittää huomiota niihin taloudellisiin menetyksiin, joita jo nyt aiheutuu hakkuiden siirtyessä viranomaispäätösten viipyessä. Samalla valiokunta tuo myös esiin sen, että metsäverotuksessa siirrytään siirtymäkauden jälkeen vuoden 2006 verotuksessa kaikkia verovelvollisia koskevaan pääomaverotukseen. Hakkuiden siirtyminen siirtymäkauden ollessa päättymässä saattaa johtaa hyvinkin suuriin taloudellisiin menetyksiin.

On katsottu, että liito-oravan lisääntymis- ja levähdyspaikan hävittäminen tarkoittaa pesintään, päivehtimiseen, levähtämiseen, suojautumiseen tai ravinnon varastointiin käytettävien puiden tai niitä välittömästi ympäröivien suoja- ja ravintopuiden kaatamista. Hävittämiseen voidaan rinnastaa myös tilanne, jossa kaikki metsäyhteydet lisääntymis- ja levähdyspaikkaan tuhotaan. Hävittämistä on em. lisäksi myös muut toimet, joiden jälkeen lisääntymis- ja levähdyspaikka ei ole enää asumiskelpoinen. Lisääntymis- ja levähdyspaikan heikentäminen tarkoittaa jonkin sellaisen toimenpiteen tekemistä, joka olennaisesti lyhyellä tai pitkällä aikavälillä vaikeuttaa liito-oravan elämisen ja suojautumisen mahdollisuuksia ko. paikalla.

Liito-oravan lisääntymis- ja levähdyspaikan rajaaminen ja sopivien kulkuyhteyksien turvaaminen hakkuiden yhteydessä tulee harkittavaksi tapauskohtaisesti. Valiokunta pitää kuitenkin välttämättömänä, että päätöksenteko liito-oravan lisääntymis- ja levähdyspaikkojen suojelusta hoidetaan mahdollisimman yhdenmukaisesti metsänomistajien tasavertaisen kohtelun varmistamiseksi.

Valiokunta toteaa, että liito-oravan osalta ei toistaiseksi ole olemassa vakiintunutta oikeuskäytäntöä suojelun laajuudesta. Maa- ja metsätalousministeriön asettaman liito-oravatyöryhmän muistiossa (työryhmämuistio MMM 2002:21) esitettiin, että uudistushakkuussa jätetään hakkuun ulkopuolelle liito-oravan pesäpuun ympäriltä keskimääräistä puun pituutta säteeltään vastaava ympyrä. Keskimäärin 20 metrin pituisessa puustossa tämä suositus johtaa noin 12 aarin suojeltavaan alaan. Vastaavasti 25 metrin pituisessa puustossa suojeltava ala on noin 20 aaria. Liito-oravan esiintymisalueella puuston keskimääräinen pituus uudistushakkuussa on yleensä 20—25 metriä. Yhdellä liito-oravayksilöllä on tutkimusten mukaan keskimäärin puolisen tusinaa pesäpuuta; koiraalla keskimäärin hieman enemmän ja naaraalla keskimäärin hieman vähemmän. Yhden liito-oravayksilön kaikkien pesäpuiden yhteenlaskettu suojeluala vastaa siten noin yhtä hehtaaria, kun suojelualat ovat toisistaan erillisiä. Näillä tiedoilla voidaan karkeasti arvioida liito-oravan suojelun aiheuttamaa rajoitusta metsätaloudelle.

Kun liito-oravan esiintymisalueella keskimääräinen yksityisen metsätilan koko on noin 30 hehtaaria, yhden liito-oravayksilön (käytännössä on havaittu myös tapauksia, joissa useamman liito-oravayksilön kaikki pesäpuut osuvat samalle tilalle) kaikkien pesäpuiden osuminen tilalle merkitsisi edellä kuvatuilla tiedoilla laskettuna noin kolmen prosentin metsän tuoton menetystä. Valiokunnalle toimitetussa selvityksessä on todettu, että oikeuskirjallisuudessa esitettyjen käsitysten perusteella kolmen prosentin menetys ei vielä ylitä luonnonsuojelulain 53 §:n 1 momentissa korvauksen saamiselle säädettyä merkityksellisen haitan kynnystä. Tähän liittyen valiokunta toteaa, että korvausten määräämisessä noudatettu suhteellisuusperiaate voi aiheuttaa tilanteen, jossa esim. pienen metsäalan omistaja saa korvauksen, vaikkei sillä hänen taloudelliseen tilanteeseensa ole mitään merkitystä, mutta metsätaloutta merkittävänä tuotantosuuntanaan harjoittava maatalousyrittäjä jää vaille korvausta, vaikka kyse on hänen elinkeinostaan. Valiokunta kiinnittääkin huomiota siihen, että suojelualaan sisältyvän metsän tuoton ohella korvausta määrättäessä tulee ottaa huomioon myös suojelun tosiasialliset vaikutukset metsänomistajan taloudelliseen tilanteeseen esim. tapauksissa, joissa leimikon puustoa ei voidakaan taloudellisesti hyödyntää (tässä yhteydessä valiokunta viittaa vielä uudelleen päättymässä olevan metsäverotuksen siirtymäkauden vaikutuksiin). Mikäli lakiin lisätään korvaussäännökset määräaikaisesta haitasta, kysymys korvauskynnyksestä muuttuu vieläkin monitahoisemmaksi. Edellä esitetyn perusteella valiokunta pitääkin tarpeellisena, että korvausmenettelyä varten haitalle määritellään euromääräinen kynnys, jonka ylittymisestä seuraa korvauksen maksaminen. Valiokunta pitää lisäksi tarpeellisena, että esimerkiksi rakennus- tai maa-ainesottoluvan hylkäämisestä aiheutuvat menetykset korvataan.

Viitaten edellä esitettyyn valiokunta pitää välttämättömänä, että annettavassa laissa suojeluun liittyviä menettelyitä ja korvausperusteita täsmennetään.