Perustelut

Saamelaisten ja paikallisten asukkaiden asema

Perustettavaksi ehdotetun Pallas-Yllästunturin kansallispuiston rauhoitussäännökset vaikuttavat saamelaisten ja paikallisten asukkaiden oikeuteen harjoittaa poronhoitoa, metsästystä ja kalastusta sekä oikeuteen ottaa puuta kotitarvekäyttöön. Kansallispuiston Enontekiön kunnassa olevat alueet sijoittuvat saamelaisten kotiseutualueelle. Perustuslain 17 §:n 3 momentin mukaan saamelaisilla alkuperäiskansana on oikeus ylläpitää ja kehittää omaa kieltään ja kulttuuriaan. Perusoikeusuudistuksen esitöiden mukaan tällä säännöksellä turvataan vähemmistöjen kielellisten oikeuksien ohella muun muassa sellaisten saamelaisten kulttuurimuotoon kuuluvien perinteisten elinkeinojen kuin poronhoidon, kalastuksen ja metsästyksen harjoittamista (HE 309/1993 vp, s. 65/II). Perustuslain 18 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus lain mukaan hankkia toimeentulonsa valitsemallaan elinkeinolla. Myös paikalliset asukkaat ovat perinteisesti voineet myös harjoittaa poronhoitoa, metsästää, kalastaa ja ottaa kotitarvepuuta alueelta samoin perustein kuin saamelaiset.

Perustuslakivaliokunta on katsonut, että maaomaisuutta vailla olevien, luontaiselinkeinoista huomattavan osan toimeentulostaan saavien, lähinnä saamelaisväestöön kuuluvien kuntalaisten perinteinen, vähintään nautintaperusteisiin oikeuksiin rinnastettava oikeus kalastaa on omaisuudensuojan piiriin kuuluva varallisuusarvoinen etu (PeVL 7/1978 vp, PeVL 5/1981 vp ja PeVL 30/1993 vp). Valiokunta on vahvistanut kalastusoikeuden olevan osa saamelaisten Yhdistyneiden kansakuntien kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskevan yleissopimuksen mukaista vähemmistökulttuuria (PeVL 27/1997 vp, s. 3 /II). Valiokunta on ottanut kantaa myös kulttuuri-käsitteeseen ja elinkeinojen harjoittamiseen saamelaisalueella. Kulttuuri tulee ymmärtää perusoikeusuudistuksen (HE 309/1993 vp, s. 65/II) tapaan, eli se kattaa saamelaisten perinteiset elinkeinot. Kysymys siitä, ketkä saavat harjoittaa mainittuja elinkeinoja perinteisillä saamelaisalueilla, määräytyy nykyisten lainsäädäntöjärjestelyjen mukaan. Mahdolliset muutokset näissä suhteissa voidaan toteuttaa vain muuttamalla voimassa olevia lakeja (PeVM 17/1994 vp, s. 1/II ja PeVM 1/1995 vp, s. 1/II). Valiokunta on myös todennut, että vanhaan käytäntöön perustuen myös paikallisella väestöllä on kolmessa pohjoisimmassa kunnassa mahdollisuus kalastaa korvauksetta valtion vesillä (PeVL 27/1997 vp, 3/I). Valiokunnan mielestä näihin perinteisiin elinkeinoihin liittyvät oikeudet koskevat kalastusoikeuden ohella myös metsästystä, poronhoitoa ja kotitarvepuunottoa.

Rauhoitussäännökset

Ehdotuksen 3 §:ssä viitataan luonnonsuojelulain 13—15 §:n rauhoitussäännöksiin, joita sovelletaan kansallispuistossa lukuun ottamatta luonnonsuojelulain 14 §:n 1 momentin 5 ja 8 kohtaa. Poronhoito on kansallispuiston alueella sallittu luonnonsuojelulain 14 §:n 1 momentin 6 kohdan perusteella. Ehdotus turvaa siten poroelinkeinon harjoittamisen. Luonnonsuojelulain 14 §:n 1 momentin 5 kohdan mukaan kansallispuistossa saa onkia ja pilkkiä ja 8 kohdan mukaan kunnostaa muun muassa vesistön kulkuväyliä. Lakiehdotuksen 3 §:n mukaan nämä kuitenkin kiellettäisiin Pallas-Yllästunturin kansallispuistossa.

Ehdotuksen 3 § rajoittaa kalastusoikeutta laajemmin kuin luonnonsuojelulaki. Kansallispuistossa on selkärankaisten eläinten pyydystäminen ja tappaminen luonnonsuojelulain 13 §:n 1 momentin 5 kohdan mukaan kielletty. Perustelujen mukaan rajoituksia on tarkoitus lieventää valtioneuvoston asetuksella, jolla turvattaisiin saamelaisten ja paikallisten asukkaiden perinteiset oikeudet.

Tämä merkitsee, että Enontekiön kunnan alueella kansallispuiston perustaminen rajoittaa saamelaisten kalastus- ja metsästysoikeuksia alueellisesti nykytilannetta laajemmin ja luonnonsuojelulakia laveammin, jos niitä ei asetuksella myöhemmin lievennetä. Perusoikeuksien ja ihmisoikeuksien suojan kannalta on ongelmallista, että saamelaisten ja paikallisten asukkaiden oikeudet jäisivät asiallisesti asetuksen tai Metsähallituksen lupapäätösten varaan. Perustuslain 80 §:n 1 momentin mukaan yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien perusteista tulee säätää lailla. Saamelaisten ja paikallisten asukkaiden perinteisten kalastus- ja metsästysoikeuksien sekä kotitarvepuunoton pääperiaatteiden tulee käydä ilmi suoraan laista. Tämä on myös edellytys lakiehdotuksen säätämiselle tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä.

Erityisperusteiset oikeudet

Luonnonsuojelulain 71 §:n mukaan laki tai sen nojalla tehdyt päätökset eivät rajoita sellaisen oikeuden käyttämistä, joka ennen rauhoitusmääräysten voimaantuloa perustettuna rasitteena, vuokraoikeutena tai muuna vastaavana oikeutena kohdistuu luonnonsuojelualueeseen. Luonnonsuojelulain esitöiden (HE 79/1996 vp, s. 50) mukaan kysymys on niin sanotuista saavutetuista oikeuksista. Perustuslain 15 §:ssä turvatun omaisuudensuojan ja perustuslain 17 §:n 3 momentissa turvatun saamelaisten kulttuurinsuojan kannalta on epäselvää, pysyvätkö voimassa ne kansallispuiston perustamisen jälkeen mahdollisesti maanmittaustoimituksissa tai tuomioistuimien ratkaisuissa vahvistetut erityisperusteiset oikeudet, jotka perustuvat asiakirjoihin tai ikimuistoiseen nautintaan.

Perustuslakivaliokunta katsoo, että luonnonsuojelulain 71 § kattaa myös ennen kansallispuiston perustamista syntyneet, mutta vasta sen perustamisen jälkeen vahvistettavat erityisperusteiset oikeudet. Jos sääntelyssä on epäselvyyttä, ympäristövaliokunnan tulee varmistaa kyseisten oikeuksien säilyminen.

Ympäristövaliokunnan tulee lisäksi selvittää kuntaliitosten johdosta epäselväksi muodostunutta Kyrön Lapinkylän asukkaiden oikeusasemaa Pallas-Yllästunturin kansallispuiston alueella.

Valtuussäännös

Ehdotuksen 4 §:n valtuus, jonka nojalla tämän lain täytäntöönpanosta voidaan tarvittaessa antaa asetus, ei oikeuta säätämään edellä mainituista asioista asetuksella. Valiokunta on aiemmin torjunut käsityksen, että lain täytäntöönpanoon liittyvään sääntelyyn oikeuttavan valtuuden nojalla olisi mahdollista asetuksella antaa säännöksiä mistä tahansa lain alaan kuuluvasta asiasta. Perustuslain 80 §:ään perustuvasta valtuussääntelyn täsmällisyys- ja tarkkarajaisuusvaatimuksesta johtuu, että täytäntöönpanosäännösten antamiseen oikeuttavaa valtuutusta on tulkittava supistavasti. Tällaisen valtuuden nojalla voidaan antaa esimerkiksi lain voimaan tullessa välttämättömiä viranomaistoimintaa ohjaavia säännöksiä (PeVL 40/2002 vp, s. 7/I).

Muuta

Asetuksenantovaltuus luonnonsuojelulaissa.

Kansallispuiston ja luonnonpuiston rauhoitussäännöksistä voidaan luonnonsuojelulain 16 §:n nojalla asetuksella säätää muitakin kuin 14 ja 15 §:ssä mainittuja poikkeuksia, jos ne eivät vaaranna alueen perustamistarkoitusta. Poikkeukset voivat koskea muun muassa oikeutta metsästää, luontaiselinkeinojen harjoittamista tai saamelaisten oikeuksien huomioon ottamista alueen käyttämisessä.

Asetuksenantovaltuus on ongelmallinen perustuslain 80 §:n 1 momentin ja perustuslakivaliokunnan sitä koskevan lausuntokäytännön kannalta. Valtuus on täysin avoin, eikä se siten perustuslain näkökulmasta riittävällä tarkkuudella rajoita asetuksenantajan harkintavaltaa. Ongelmallista on valiokunnan vakiintuneen käytännön valossa myös se, että asetuksella on rajoituksetta mahdollista poiketa lain säännöksistä (PeVL 20/2004 vp, s. 4/II). Perustuslakivaliokunta on lisäksi toistuvasti huomauttanut, että perustuslain 80 §:n 1 momentin säännökset rajoittavat suoraan valtuussäännösten tulkintaa samoin kuin valtuuksien nojalla annettavien säännösten sisältöä. Asetuksella ei siten voida antaa säännöksiä esimerkiksi yksilön oikeuksien tai velvollisuuksien perusteista eikä muista lain alaan kuuluvista asioista (esim. PeVL 17/2004 vp, s. 4/I). Valtuussäännöksen käyttöala on näin ollen suppea. Valtioneuvoston piirissä on näistä syistä ryhdyttävä pikaisesti toimiin kansallis- ja luonnonpuistoja koskevan lainsäädännön saattamiseksi perustuslain 80 §:n vaatimuksia vastaavaksi.

Valtionmaiden omistusoikeus.

Esityksessä todetaan valtiolla olevan omistusoikeuden rekisteröinti kaikkiin perustettavan kansallispuiston alueisiin lukuun ottamatta vähäisiä yksityismaita, jotka on tarkoitus hankkia valtion omistukseen ja liittää kansallispuistoon. Viimeaikainen tutkimus on kuitenkin asettanut valtion omistusoikeuden kyseenalaiseksi.Korpijaakko-Labba Kaisa: Valtionmaat Suomen kiinteistöjärjestelmässä — erityisesti silmällä pitäen saamelaisten maaoikeusasiaa. Oikeustiede — Jurisprudentia 2003 s. 299—350. On myös voitu osoittaa, että Lapinkylään kuuluvilla perheillä ja kylän osakkailla on ollut joko yksin tai yhdessä toisten kanssa nykyiseen omistajan hallintaan rinnastuva oikeus eli omistusoikeus veromaihinsa, joita ovat olleet kalavedet, pyyntipaikat, laidunmaat ja muut erityiseen käyttöön osoitetut alueet. Wirilander Juhani: Lausunto oikeusministeriölle maanomistusoloista ja niiden kehityksestä saamelaisten kotiseutualueella 8.8.2001.

Oulun ja Lapin yliopistoissa on vireillä tutkimusohjelma Kemin ja Tornion Lappien asutus- ja väestöhistoriasta, maankäytöstä sekä maanomistusoloista. Se antanee dokumentoitua tietoa omaisuudensuojaan palautuvista hallinta- ja käyttöoikeuksista Lapissa, minkä perusteella voi olla mahdollista säätää näistä oikeuksista lailla. Tutkimuksella on ensiarvoinen merkitys paitsi paikallisen väestön aseman kannalta myös saamelaisten perustuslain 17 §:n 3 momentin mukaisen oikeuden kannalta ylläpitää ja kehittää omaa kulttuuriaan. Sen vuoksi valiokunta pitää tärkeänä, että tutkimusohjelman taloudelliset edellytykset turvataan ja se saatetaan pikaisesti loppuun. Valiokunta tukeutuen aiempaan kantaansa toteaa, että jatkossa elinkeino-oikeudellisten muutosesitysten tulee perustua pätevään tutkimustietoon saamelaisten ja paikallisten asukkaiden oikeuksista sekä omistusoloista ja niiden kehityksestä (PeVM 6/2002 vp, s. 2/I).